
Incarto n. 90.2011.146	Lugano 4 dicembre 2014	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente

Marco Lucchini, Matea Pessina, supplente

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 12 dicembre 2011 di

RI 1

patrocinata da: PR 1

contro

la risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082), con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti di adeguamento al piano regolatore del comune di Magliaso, comparto riva lago;

ritenuto, in fatto

A. a. La RI 1 è proprietaria dell'attuale mapp. 173, frutto di una mutazione geometrica in combinazione con il mapp. 176. Sull'attuale mapp. 173 sorge l'omonima casa per anziani medicalizzata, con annesso (a est) un ampio giardino attrezzato che si affaccia direttamente sul lago di Lugano (ex mapp. 176), rispettivamente che confina con un boschetto ripuale (ex mapp. 173). Dato il citato mutamento, oggetto del procedimento è divenuto unicamente il nuovo mapp. 173.
b. Il piano regolatore di Magliaso, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 8 novembre 1989 (n. 8991), assegna la porzione ovest del mapp. 173 alla zona residenziale estensiva (R2), mentre il resto del mapp. 173 è attribuito alla zona residenziale particolare a lago (RPL), gravata da due linee di arretramento rispetto al lago, verso il quale è inoltre ritagliata una zona di salvaguardia della riva (RL). In corrispondenza della riva è inoltre previsto un percorso pedonale a lago.

B. a. Nella seduta 24 ottobre 2005, il consiglio comunale di Magliaso ha adottato la revisione generale del piano regolatore. Il mapp. 173 è stato suddiviso tra la zona residenziale estensiva R2 (porzione sud-ovest) e la zona residenziale speciale riva del lago (R2L), escludendo tuttavia l'edificazione della fascia più vicina al lago per una profondità oscillante all'incirca tra i 20 e i 40 m, la cui estensione può tuttavia essere conteggiata nella superficie edificabile del fondo (art. 36 cpv. 6 norme di attuazione del piano regolatore NAPR). Il comparto della zona R2L è inoltre gravato da un vincolo per la realizzazione di un sentiero (a carattere naturalistico e da realizzarsi tramite l'istituzione di un passo pedonale pubblico sulla proprietà privata, cfr. rapporto di pianificazione gennaio 2006, pag. 73) costeggiante il lago, che permette di percorrere quasi l'intera riva del Ceresio tra Caslano e Agno. Da ultimo, il piano del paesaggio istituisce una zona di protezione della natura (riva lacustre; ZPN1) che, per una profondità variabile, interessa tutta la riva del Ceresio.

b. Con risoluzione 21 agosto 2007 (n. 4057) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione generale del piano regolatore. Il Governo non ha tuttavia approvato la zona R2L, né, pur condividendolo nel principio, il sentiero di carattere naturalistico, giacché non era stato accertato il limite del demanio lacuale secondo i disposti della legge sul demanio pubblico del 18 marzo 1986 (LDP; RL 9.4.1.1), da cui dipendeva per l'appunto la loro definizione. Infatti, secondo l'Esecutivo cantonale, la conoscenza dell'esatto limite della proprietà demaniale era necessaria innanzitutto per valutare eventuali sovrapposizioni conflittuali tra zona edificabile (cui apparteneva anche la fascia nella quale l'edificazione era esclusa, ma la cui superficie era computabile per l'i.s.) e il demanio pubblico (ris. gov., pag. 20). Il Consiglio di Stato ha così deciso di non approvare la zona R2L e di retrocedere gli atti al comune (loc. cit.):

"affinché [definisse], per il tramite di una variante di PR, il limite esatto della stessa verso il lago, corrispondente alla quota del massimo spostamento delle acque del Lago Ceresio, equivalente a 271,20 m/s.l.m (limite del demanio lacuale). Sulla base di tale verifica al Comune, nell'esercizio della propria autonomia in materia, si [sarebbe] presentata l'opportunità di verificare se, a dipendenza dei mutamenti che [sarebbero intervenuti] sulla delimitazione della zona, confermare i parametri edilizi qui proposti".

Ma anche per il sentiero la conoscenza dell'esatto limite demaniale era imprescindibile, poiché necessaria alla verifica dell'opportunità e della sostenibilità del tracciato in funzione delle ripercussioni sulle proprietà private nonché sulla necessità di eventuali espropriazioni. Inoltre, quest'ultimo intervento configurava una strada pedonale, per cui occorreva definire ampiezza e gestione delle percorrenze, non essendo sufficiente la semplice istituzione di un diritto di passo. L'Esecutivo cantonale ha così risolto di retrocedere anche in questo caso gli atti al comune, affinché adottasse una variante del piano regolatore emendata da tale lacuna (ris. gov., pag. 34).

Il Governo, dopo aver riassunto queste sue richieste (ris. gov., pag. 81 seg., cifra 5.3. lett. a e l), le ha ancorate nel dispositivo (ibidem, pag. 83, cifra 1). L'Esecutivo cantonale ha quindi abrogato il precedente piano regolatore, ad eccezione della pianificazione previgente in corrispondenza della zona R2L non approvata (ibidem, cifra 2).

C. Ritenuto come il municipio volesse disporre in tempi brevi delle indicazioni necessarie per risolvere le problematiche pianificatorie della fascia territoriale a lago, si è convenuto che il limite del demanio pubblico dovesse essere fornito da parte dell'autorità cantonale (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2). Così, a seguito di studi e verifiche da parte della Sezione dello sviluppo territoriale e dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il 24 gennaio 2008 è stato sottoposto e illustrato al municipio di Magliaso il presumibile limite del demanio lacuale. Chiamato a esprimersi sulla volontà di confermare le proposte di azzonamento così come del concetto di sentiero di carattere naturalistico, il 17 marzo 2008 il Dipartimento del territorio si è espresso formalmente, fornendo all'esecutivo comunale pure un elaborato grafico che illustrava il limite del demanio pubblico lacuale, da considerare per modulare le scelte pianificatorie nel comprensorio della riva del lago. L'8 luglio 2008 si è svolto un sopralluogo, in occasione del quale i rappresentanti del Dipartimento e quelli del municipio hanno concordato alcune proposte di adeguamento del limite demaniale fornito dal Dipartimento il 17 marzo 2008. Con scritto 9 settembre 2008 la Sezione dello sviluppo territoriale ha confermato il limite demaniale riportato nella rappresentazione grafica "Limite del demanio lacuale aggiornato, settembre 2008", allestito e sottopostogli dal municipio (per tutto quanto precede, cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 1).

D. a. Sulla scorta di quest'ultimo documento (cfr. rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 2 e ris. gov. 9 novembre 2011 pag. 1 i.f.), il 12 luglio 2010 il consiglio comunale di Magliaso ha adottato alcune varianti del piano regolatore, riportando innanzitutto il limite del demanio lacuale sulle rappresentazioni grafiche. Per quanto qui interessa, rispetto alla pianificazione originariamente adottata dal legislativo comunale e non approvata dal Governo, le varianti prevedono:

- la riduzione dell'estensione degli spazi liberi (e quindi della zona edificabile R2L con esclusione dell'edificazione) fino al limite del demanio pubblico;

- la riduzione dell'estensione delle superfici vincolate come AP fino al limite del demanio pubblico;

- l'aggiornamento del tracciato del sentiero di carattere naturalistico, da realizzarsi nella forma di un diritto di passo pedonale pubblico; esso segue, per il tratto compreso a sud del porto comunale sino a via Pastura, il sentiero già realizzato anni addietro, mentre dove questo è inesistente, si posiziona ove possibile all'interno del demanio, altrimenti insiste sui sedimi privati (rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 5 segg.).

b. Con ricorso 27 ottobre 2010 la RI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato domandando in via principale la non approvazione dell'istituzione del vincolo di diritto di passo pubblico in corrispondenza dei mapp. 173 e 176 (attuale mapp. 173) e, in via subordinata, la retrocessione degli atti al comune perché valutasse e studiasse altre soluzioni meno penalizzanti per garantire il tracciato del sentiero. Essa ha invocato una lesione della garanzia della proprietà, siccome la misura non era sorretta da un sufficiente interesse pubblico, né era proporzionata.

c. Con risoluzione 9 novembre 2011 (n. 6082) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti. Recependo le critiche formulate da altri ricorrenti, il Governo ha dato atto che il limite demaniale non era stato accertato in base alla procedura prevista dalla LDP e, pertanto, non era vincolante. Esso ha ritenuto comunque di poter modulare la propria decisione al riguardo, nel senso di approvare il limite indicato nelle rappresentazioni grafiche e la nuova zona R2L nei casi in cui esso coincideva con elementi di delimitazione inequivocabili esistenti (muretti ecc.; ai sensi dell'art. 4 cpv. 3 LDP), dove le differenze risultavano contenute (secondo l'art. 3 cpv. 1 regolamento sul demanio pubblico del 30 agosto 1994; RDP; RL 9.4.1.1.1) nonché ove questo era in contatto coll'area boschiva, poiché in tale situazione il limite della zona edificabile non è interessato. Il Governo ha così approvato la zona edificabile in corrispondenza dell'ex mapp. 173. Per quanto interessa il precedente mapp. 176, l'Esecutivo cantonale ha sospeso l'approvazione in attesa della conclusione della procedura ufficiale di aggiornamento dei dati catastali e dato contestualmente ordine all'Ufficio del demanio di iniziare la procedura di modifica dei confini conformemente alla LDP (ris. gov., pag. 33, dispositivo cifra 4.1).

Per quanto riguarda il sentiero naturalistico a lago, il Governo, dopo aver sottolineato che il principio e l'interesse pubblico alla sua istituzione erano già stati condivisi e verificati nella decisione di approvazione della revisione del piano regolatore, ha ritenuto di poterlo approvare nella forma del diritto di passo pubblico, "il cui tracciato definitivo sarà definito, laddove non fosse possibile prevederlo all'interno del demanio pubblico, in accordo con i privati sulla base di un progetto di dettaglio", sulla base della positiva esperienza fatta dal comune nella realizzazione di 150 m di sentiero a sud del porto comunale (ris. cit., pag. 11).

Nell'ambito dell'evasione del ricorso della RI 1, che ha respinto, dopo aver richiamato l'interesse pubblico all'istituzione del sentiero in parola, il Governo ha rilevato come la misura fosse del tutto proporzionata rispetto alla proprietà della ricorrente che traeva comunque un notevole beneficio dalla nuova pianificazione, la quale, rispetto alla precedente assegnazione di parte dei fondi alla zona RL (non edificabile), prevedeva una zona edificabile (con esclusione dell'edificazione ma computabile per il calcolo dell'i.s.).

E. Con ricorso 12 dicembre 2011 la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo in via principale lo stralcio del vincolo nella forma del diritto di passo pubblico sui mapp. 173 e 176 (attuale 173), in via subordinata la retrocessione degli atti al comune perché valuti la realizzazione di altre soluzioni meno invasive e, in via ancor più subordinata, che il sentiero sia aperto al pubblico unicamente nel periodo da novembre a marzo.

F. Il municipio, in rappresentanza del comune, domanda che il ricorso sia respinto, mentre la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per il Governo, si rimette al giudizio del Tribunale.

G. Il 4 ottobre 2013 una delegazione del Tribunale ha tenuto un'udienza sui luoghi della contestazione, scattando alcune fotografie, acquisite agli atti. In quell'occasione le parti, dopo aver ribadito le proprie posizioni, hanno rinunciato a presentare le conclusioni.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione della ricorrente in questa sede nella misura in cui ripropone le domande avanzate senza successo davanti al Consiglio di Stato (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst).

1.2. Irricevibile, siccome nuova, la domanda di limitare l'apertura al pubblico del sentiero al periodo da novembre a marzo. Difatti, per poter trarre questa conclusione, la ricorrente avrebbe dovuto preventivamente sottoporla al Consiglio di Stato, non potendo essa vantare in concreto un interesse dipendente da una modifica d'ufficio operata dal Governo (art. 38 cpv. 4 lett. b e c LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. b e c Lst; cfr. sul tema, pro multis: STA 90.2008.6 del 27 dicembre 2012). Sia detto per inciso che, anche se fosse stata ricevibile, questa domanda sarebbe stata respinta dal Tribunale: le modalità di gestione del sentiero non dovendo essere già stabilite in sede di pianificazione (in questo senso: STA 90.2008.43 dell'11 gennaio 2010 consid. 4.6. i.f.).

1.3. Con la precisazione appena espressa, il ricorso è ricevibile in ordine.

1.4. Poiché la controversa variante di piano regolatore è stata adottata in vigenza della legge cantonale di applicazione della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre, per prassi costante, il Tribunale cantonale amministrativo applica, in assenza di norme transitorie contrarie, il diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Pe-ter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

3. Secondo la ricorrente il vincolo sarebbe innanzitutto privo d'interesse pubblico. Essa sottolinea come le modalità realizzative del tratto che va dal porto comunale alla sua proprietà non abbiano valenza naturalistica, configurandosi come la tipica passeggiata della domenica (contraria anche agli scopi di tutela della fauna). Siccome il suo fondo non presenta elementi naturalistici e si configura invece come un'area attrezzata, teme che il sentiero verrebbe interpretato come prolungamento della passeggiata. Inoltre sottolinea come il tracciato taglierebbe in due la sua proprietà, minacciando la sicurezza e la riservatezza degli ospiti e traendo in inganno i passanti, che potrebbero pensare che la parte verso il lago sia pubblica. La misura è inoltre sproporzionata, esistendo modalità esecutive meno penalizzanti per la ricorrente, come una passerella sospesa sopra il lago. Essa invoca infine una disparità di trattamento rispetto alla proprietaria del mapp. 602, in corrispondenza del cui fondo il Consiglio di Stato - in riconoscimento dell'attività sociale e di cura ivi svolta - ha limitato l'apertura del sentiero ai momenti di chiusura della struttura, ossia da novembre a marzo. Da ultimo la ricorrente s'interroga sulla portata vincolante del tracciato.

Limite del demanio pubblico

4. Per rispondere alle censure sollevate dalla ricorrente, preliminarmente, ci si deve esprimere sulla questione del demanio pubblico.

4.1. La misurazione catastale nel comune di Magliaso risale all'agosto del 1926 (cfr. ris. gov. 9 novembre 2011, pag. 10). Nell'ambito della decisione 21 agosto 2007 di approvazione della revisione del piano regolatore, il Consiglio di Stato - dopo aver richiamato le condizioni previste dalla LDP e dal RDP per la delimitazione del demanio lacuale - ha affermato che "a questi criteri ci si deve pertanto attenere per la delimitazione delle zone edificabili, ritenuto come non siano determinanti i confini catastali " (ris. gov. citata, pag. 19), considerazione ribadita anche nella successiva risoluzione 9 novembre 2011 (pag. 8), qui impugnata. In merito questa Corte considera quanto segue.

4.1.1. Il Tribunale ha avuto modo in tempi recenti di chinarsi sulla relazione che sussiste tra la pianificazione del territorio e il limite del demanio pubblico (cfr. STA 90.2011.77 del 28 giugno 2013 parzialmente pubblicata in: RtiD I-2014 n. 43 consid. 23, non pubblicato). Questa Corte ha così potuto rammentare che fanno parte del demanio pubblico del Cantone, tra l'altro, le acque pubbliche, come i laghi (art. 1 lett. a LDP). Le acque pubbliche comprendono l'alveo e le rive dei laghi e dei corsi d'acqua (art. 4 cpv. 1 LDP). I laghi e i corsi si estendono sino al massimo spostamento delle acque alle piene ordinarie e comprendono la fascia di terreno priva di vegetazione permanente o soltanto con vegetazione acquatica (art. 4 cpv. 2 LDP). Ove siano sistemati o corretti mediante opere conformi al diritto edilizio, essi sono delimitati da queste ultime (art. 4 cpv. 3, I^afrase LDP). I limiti del demanio pubblico stabiliti dal diritto federale e dalla LDP hanno la preminenza su quelli risultati dal registro fondiario (art. 6 cpv. 2 LDP).

4.1.2. Il limite delle rive pubbliche del lago Ceresio è fissato alla quota di 271.20 m.s.m. (art. 2 cpv. 1 RDP). Il limite può estendersi oltre tali quote, quando la maggior estensione sia comprovata da elementi di confine inequivocabili (art. 2 cpv. 2 RDP). Per quanto concerne la demarcazione dei confini delle acque pubbliche, l'art. 3 RDP stabilisce quanto segue. Se il confine previsto nell'ambito di una procedura di misurazione catastale eseguita secondo il diritto in vigore prima del 1° dicembre 1952 differisce da quello stabilito all'art. 4 LDP, occorre procedere con l'aggiornamento dei dati catastali; differenze di poco conto possono essere trascurate (cpv. 1). Se la misurazione è stata eseguita dopo tale data, i rilievi catastali vengono fatti rettificare solo nel caso in cui si riscontrino situazioni di evidente contrasto con il nuovo diritto (cpv. 2). L'Ufficio del demanio, previa audizione degli interessati, decide sulle rettifiche necessarie. Contro tale decisione, gli interessati possono adire, nel termine di 30 giorni, il giudice civile del luogo ove si trova il fondo; in caso di mancata contestazione la rettifica è iscritta a registro fondiario (cpv. 3).

4.1.3. Come ha rilevato anche il Consiglio di Stato, la procedura che ha condotto alla delimitazione del limite del demanio sul documento 9 settembre 2008, ripreso poi nella cartografia della variante in esame, non è stata svolta secondo quanto previsto dalla LDP. Ora, al di là di questa capitale mancanza, come il Tribunale ha già avuto modo di stabilire, nel citato giudizio del 28 giugno 2013 (consid. 23.5), la demarcazione dei confini tra il demanio pubblico e le adiacenti proprietà private esula dalla procedura di approvazione del piano regolatore, oltre a non rientrare nelle competenze del Consiglio di Stato. Non è, in particolare, possibile effettuarla nemmeno a semplice titolo pregiudiziale, con effetti limitati alla pianificazione del territorio. Se veramente il Governo riteneva che essa fosse imprescindibile ai fini dell'approvazione del piano regolatore, esso avrebbe dovuto preliminarmente provocare i necessari cambiamenti nei rapporti di proprietà, secondo la procedura appositamente indicata dalla LDP e dal RDP a questo scopo. Difatti, una tale demarcazione è volta a definire il diritto di proprietà (pubblica, rispettivamente privata) delle superfici toccate, provocando in particolare - laddove si dovesse scostare dalle risultanze del registro fondiario - un incremento rispettivamente una diminuzione della stessa.

4.1.4. In concreto, ancorché risalente all'agosto del 1926, il limite dei fondi della riva del lago a Magliaso esiste ed è chiaramente ancorato negli atti catastali. Non è dunque indispensabile, né lecito di nuovamente accertarlo per poter approvare il piano regolatore. Nemmeno il principio del coordinamento permette di giungere a una differente soluzione. Esso, infatti, risulta già rispettato nella misura in cui la pianificazione dell'utilizzazione prende in considerazione nell'ambito della ponderazione degli interessi il limite esistente delle proprietà. Se, in un secondo tempo e nell'ambito della procedura prevista dalla LDP e dal RDP dovesse risultare un mutamento di questo limite, resta aperta la via della modifica del piano regolatore, costituendo questo senz'altro un notevole cambiamento delle circostanze, che permette di rimettere in discussione lo statuto pianificatorio di un fondo (art. 21 cpv. 2 LPT).

4.2. Ora, in base a quanto spiegato nei considerandi precedenti, contrariamente a quanto sostenuto nella decisione impugnata, per definire la pianificazione del territorio occorre dipartirsi dalla situazione fondiaria esistente. Ininfluente, al riguardo, il fatto che a seguito di una procedura di accertamento del demanio il limite dei mappali verso il lago potrà in un futuro mutare. Il tracciato del sentiero, infatti, è previsto il più possibile lungo il margine dei fondi: in quanto sentiero deve insistere sulla terra ferma. A ben vedere, l'irrita procedura di accertamento del demanio ha permesso d'individuare un percorso fuori dall'acqua ma comunque il meno invasivo per le proprietà private. Non occorre, tuttavia, dilungarsi oltre su quest'aspetto che attiene piuttosto al principio di proporzionalità, sul quale si tornerà in seguito.

Sentiero di carattere naturalistico lungo la riva del lago

5. 5.1. Deve ora essere affrontata la questione della portata del tracciato del sentiero adottato dal consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato. Tanto il Governo, quanto il municipio ritengono che esso abbia valenza indicativa, mentre lo stesso sarà definito sulla base di un progetto di dettaglio. Questa tesi non può essere seguita.

5.2. Il rapporto di pianificazione del maggio 2010, componente non vincolante del piano regolatore, avente mero valore indicativo (art. 26 cpv. 2 LALPT), sembra confermare questa interpretazione, laddove specifica che il sentiero di carattere naturalistico sarà realizzato in base a un "vincolo di passo pubblico, il cui tracciato definitivo sarà stabilito in accordo con i privati, sulla base di un progetto" (rapporto citato, pag. 3). Ora, una simile interpretazione tuttavia contraddice in modo palese il diritto di rango superiore: le rappresentazioni grafiche hanno difatti carattere vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT; 26 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 19 cpv. 2 lett. a e b Lst; inoltre STA 90.2010.61/63-67 del 16 gennaio 2013 consid. 8.3. non pubblicato in RtiD II-2012 n. 18, 90.2008.46 del 14 ottobre 2009 consid. 11.4 non pubblicato in RtiD II-2010 n.31). In realtà, le componenti vincolanti della variante in esame, ossia nel norme di attuazione (NAPR; in particolare art. 43 e 46 NAPR) e la cartografia non esprimono affatto - a ragione - una simile riserva. Se veramente l'intenzione del pianificatore fosse stata quella di prevedere un tracciato indicativo - a prescindere dall'illegalità di una simile scelta - essa non è stata convenientemente ancorata negli atti vincolanti della variante. Tanto più che, come si vedrà, il consiglio comunale era già in possesso di tutti gli elementi necessari per effettuare una corretta ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Ne discende che il tracciato del sentiero riportato sulla cartografia ha carattere definitivo.

6. Tornando alle censure esposte nel ricorso, in merito al rispetto della garanzia della proprietà, il Tribunale considera quanto segue.

6.1. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Ade-lio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, Parte generale, n. 595-610).

6.2. Contrariamente all'opinione della ricorrente, l'intervento in parola risulta sorretto da un interesse pubblico preminente sugli altri interessi pubblici e privati in gioco.

6.2.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 lett. c LPT, che stabilisce i principî pianificatori in materia di paesaggio, occorre tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi e agevolarne il pubblico accesso. Questo principio è ripreso, a livello cantonale, negli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore del 1990, adottati con decreto legislativo 12 dicembre 1990, che prevedono il promovimento della realizzazione di infrastrutture che rendano fruibili e percorribili le rive dei laghi e dei fiumi (cfr. decreto legislativo concernente gli obiettivi pianificatori cantonali del Piano direttore, del 12 dicembre 1990, obiettivo A.9 lett. e; BU 1991, 37). La scheda di coordinamento 9.22, di risultato intermedio, prevede di predisporre le basi pianificatorie per incrementare le possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi, promuovendo la realizzazione da parte degli enti pubblici di sentieri comodi e sicuri, nel rispetto delle esigenze del paesaggio, del bosco e della protezione della natura. Questa scheda elenca, di conseguenza, dei percorsi che devono essere ulteriormente verificati e definiti di comune accordo tra il Cantone e i comuni interessati, tra i quali figura il sentiero a Lago nel comune di Magliaso.

6.2.2. La garanzia di una molteplicità d'usi e funzioni dei laghi e delle fasce lacustri attraverso una pianificazione unitaria e progetti mirati in grado di migliorare la pubblica fruizione delle rive, promuovere il riordino e il coordinamento regionale delle infrastrutture a lago, tutelare e valorizzare il paesaggio lacustre rientra parimenti tra i nuovi obiettivi pianificatori cantonali, frattanto adottati dal Gran Consiglio il 26 giugno 2007 (RL 7.1.1.1.2). La scheda di coordinamento P7, di dato acquisito, adottata dal Consiglio di Stato il 20 maggio 2009 ed entrata in vigore il 2 aprile 2012, stabilisce quindi alla cifra 2.2 degli indirizzi (ossia degli obiettivi), i quali sono vincolanti, che la pubblica fruizione dei laghi e delle rive lacustri dev'essere garantita e potenziata mediante l'incremento delle aree pubbliche a lago, tra l'altro predisponendo passeggiate e sentieri a lago (lett. c) e coordinando le attività di campeggi e lidi a lago con la pubblica fruizione della riva (lett. d). Tra i percorsi a lago previsti alla cifra 3.2 lett. f delle misure di questa scheda, pure vincolanti, figura anche la passeggiata (a lago), d'interesse cantonale, denominata Caslano-Agno, che passa per Caslano, Magliaso, Agno e Muzzano.

6.2.3. Sulla scorta delle considerazioni espresse in precedenza, l'interesse pubblico del tracciato della passeggiata a lago, che permette la percorrenza di un tassello importante dell'accesso alle rive lacuali dev'essere ammesso senza ombra di dubbio. Esso rientra difatti negli scopi della legislazione federale sullo sviluppo territoriale e del vecchio e del nuovo piano direttore cantonale. È pertanto sostenuto da un importante interesse collettivo, senz'altro preminente rispetto a quelli di natura privata della ricorrente. Contrariamente a quanto essa sostiene, non è inoltre necessario che esso presenti elementi naturalistici lungo la sua intera estensione; determinante è invece la sua percorribilità. Per quanto riguarda la protezione della sfera privata, giova qui evidenziare come il sentiero si troverà a ca. 60-80 m dalla facciata della struttura. Nemmeno le potenziali conflittualità con la conservazione degli ambienti naturali e la fauna menomano l'importante interesse pubblico evocato in precedenza, essendo possibile, attraverso alcuni accorgimenti quanto alla sua progettazione e alla sua gestione, evitarle: è quanto conferma il biologo incaricato dal comune di prendere posizioni sulle osservazione inoltrate dai privati al piano d'indirizzo e consegnate a pag. 51 del rapporto di pianificazione gennaio 2006. A torto la ricorrente sembra pretendere che le modalità di gestione debbano essere ancorate già in sede di pianificazione (in questo senso: STA 90.2008.43 dell'11 gennaio 2010 consid. 4.6 i.f.). Parimenti, sarà in sede di progettazione che dovrà essere risolta la problematica relativa all'accesso al lago.

6.3. Quanto al rispetto dei principi di legalità e di proporzionalità, il Tribunale considera quanto segue.

6.3.1. Secondo l'art. 7 cpv. 3 della legge sulle strade del 23 marzo 1983, modificata e riordinata il 12 aprile 2006 (Lstr; RL 7.2.1.2), nel tenore in vigore sino 31 novembre 2012 (BU 2012, 554), corrispondente all'attuale art. 8 Lstr, i comuni provvedono alla pianificazione delle strade locali nell'ambito del piano regolatore, vegliando in particolare al coordinamento con la pianificazione di ordine superiore e dei comuni vicini. Nel concetto di strada rientrano, per quanto qui interessa, quello di strada pedonale, sentiero e via ciclabile (art. 5 cpv. 1 e 6 vLstr, oggi desumibile dall'art. 2 cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554). I comuni sono inoltre competente a stabilire, in sede di piano regolatore, i percorsi pedonali (art. 5 legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994; LCPS; RL 7.2.1.4). La competenza comunale discende inoltre dagli art. 3 cpv. 3 lett. c LPT, nonché 28 cpv. 2 lett. p LALPT.

6.3.2. Il vincolo in parola è, come visto, ancorato nelle rappresentazioni grafiche ed è stato adottato dall'autorità competente in materia. In linea di principio, dunque, esso poggia su una base legale. Essa, tuttavia, risulta carente sotto il profilo delle indicazioni minime necessarie per la sua realizzazione. In particolare, né le rappresentazioni grafiche, né le NAPR forniscono indicazioni circa il suo calibro. Aspetto, peraltro, che era stato rettamente rilevato nella risoluzione 21 agosto 2017 (pag. 34). Difatti, solo una volta conosciute le caratteristiche esatte del sentiero - con i relativi limiti - potrà essere valutata la sua incidenza sulla proprietà privata e così compiutamente valutata la proporzionalità del vincolo. Il comune deve dunque essere chiamato a completare la pianificazione, dettagliandone in misura maggiore le caratteristiche. Non è dunque necessario e nemmeno opportuno allo stadio attuale esaminare se il vincolo in parola risponda al principio di proporzionalità.

7. Da ultimo devono essere vagliate le censure relative alle conseguenze economico-finanziarie dell'opera. Innanzitutto, contrariamente a quanto ritiene la ricorrente, l'impegno finanziario è stato valutato ed è consegnato nel programma di realizzazione (cfr. Rapporto di pianificazione maggio 2010, pag. 22). Non è questa la sede per la verifica della sua attendibilità, già perché esso andrà aggiornato alla luce delle considerazioni espresse in questa sentenza. Quanto al presunto deprezzamento delle proprietà e conseguente perdita di gettito fiscale, nella misura in cui concerne l'interesse pubblico questo non appare preponderante rispetto a quello evocato in precedenza a sostegno della variante (supra, 10.2.).

8. Come visto in narrativa, la ricorrente lamenta una disparità di trattamento rispetto alla proprietaria del mapp. 602, per il quale il Governo ha disposto una chiusura temporanea del sentiero in funzione delle attività ivi svolte. A prescindere dalla ricevibilità della relativa domanda (supra, 1.2), è utile qui riportare che con separato odierno giudizio questo Tribunale ha accolto il ricorso inoltrato dal comune di Magliaso che contestava questa limitazione, stabilendo che una simile restrizione attiene alle modalità esecutive e di gestione del percorso e non deve essere fissata nelle NAPR. A torto quindi la ricorrente pretendeva le fosse riservato il medesimo trattamento. La censura si rivela dunque infondata e il ricorso dev'essere respinto anche su questo punto.

9. Per i pregressi motivi, il ricorso deve essere parzialmente accolto. In termini assoluti, tuttavia, la ricorrente è preponderantemente soccombente. Per questo motivo essa è tenuta a pagare una tassa di giustizia, ridotta per tener conto del grado di successo dell'impugnativa (art. 28 LPamm). Essa è inoltre tenuta a versare un importo per ripetibili ridotte al comune (art. 31 LPamm).

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza il comune è chiamato a completare la pianificazione del sentiero naturalistico, così come spiegato al consid. 6 del presente giudizio.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente, la quale verserà fr. 800.- per ripetibili al comune.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario