
Incarto n. 90.2011.42	Lugano 14 giugno 2012	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente,

Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

statuendo sul ricorso 21 agosto 2011 di

RI 1, ,

patrocinata da: avv. __________, ,

contro

la risoluzione 5 luglio 2011 (n. 3742), con cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dell'insorgente avverso la risoluzione 14/29 marzo 2011 (n. 122) con cui il municipio di Cadempino si è rifiutato di avviare una procedura di variante del piano regolatore volta ad inserire il fondo della ricorrente (mapp. 279) nella zona residenziale semi-intensiva, subordinatamente ad adeguare le norme di attuazione;

viste le risposte:

- 7 settembre 2011 del Consiglio di Stato;

- 20 settembre 2011 del municipio di Cadempino;

- 20 settembre 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

letti ed esaminati gli atti;

ritenuto, in fatto

A. a. Il piano regolatore di Cadempino, approvato dal Consiglio di Stato il 21 dicembre 2004 (ris. gov. n. 5943), definisce una vasta zona artigianale (Ar), che si sviluppa tra le località di "Al Loco" e di "Campitorti". Ad est la zona è definita da via al Loco. L'art. 48 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) destina la zona Ar all'insediamento di edifici a carattere industriale, artigianale e commerciale. Le abitazioni sono ammesse unicamente se destinate al personale di sorveglianza. Oltre via al Loco, si estende invece la zona residenziale semi-intensiva (R s-int.), riservata all'insediamento di edifici residenziali e commerciali con attività non molesta (art. 46 NAPR).

b. RI 1, qui ricorrente, è proprietaria di un piccolo fondo (part. 279 di 479 mq), situato nella zona artigianale, lungo il ciglio ovest di via al Loco, sul quale sorge la sua casa d'abitazione.

c. Con sentenza 18 settembre 2007, il Tribunale d'espropriazio-ne ha fissato l'indennità dovuta dal Comune all'insorgente per l'espropriazione di una striscia di terreno necessaria alla formazione del marciapiede di via Loco. In quell'ambito, il Tribunale ha rilevato che l'uso attuale oltre a non essere compatibile con il PR condiziona anche la commerciabilità del fondo, aggiungendo che quest'ultimo potrebbe essere ceduto o riedificato solo rispettando la destinazione di zona, una tale operazione commerciale è proponibile solo alla ristretta cerchia di proprietari che intendono insediare un'azienda artigianale nel quartiere (consid. 5.1. pag. 4).

B. a. Il 17 novembre 2008, RI 1 ha chiesto al municipio di avviare una procedura di modifica del piano regolatore, volta, in via principale, ad aggregare il suo fondo alla "zona edificabile", subordinatamente, ad inserire nelle NAPR una norma specifica che prevedesse la possibilità di utilizzare la sua casa come abitazione primaria senza ulteriori vincoli anche in caso di alienazione del fondo. Se possibile, la variante avrebbe dovuto essere introdotta secondo la procedura prevista per le modifiche di poco conto.

b. Con scritto 23 giugno 2009, il municipio ha comunicato alla ricorrente di non poter dar seguito alla richiesta. L'esecutivo comunale ha in sostanza ritenuto che non vi fossero i presupposti per modificare il vigente assetto pianificatorio, né per assegnare il fondo alla zona residenziale (R s-int.) situata ad est di via al Loco, né per introdurre nelle NAPR la facilitazione sollecitata dall'insorgente.

C. a. Il 25 febbraio 2011, RI 1i ha formalmente chiesto al municipio di modificare il piano regolatore, in via principale, assegnando il suo fondo alla zona residenziale (R s-int.) situata oltre via al Loco, in via subordinata, introducendo nelle NAPR una disposizione che permettesse di continuare ad utilizzare la casa quale abitazione primaria, e non solo per il personale di sorveglianza.

b. Con atto del 29 marzo 2011, il municipio ha risolto di ribadire quanto già comunicato alla ricorrente il 23 giugno 2009, respingendo la domanda di modifica del piano regolatore, sia per quel che concerne l'azzonamento del fondo, sia per quel che attiene alle NAPR.

D. Con giudizio 5 luglio 2011, il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da RI 1 nella misura in cui era ricevibile.

Lasciate irrisolte le questioni relative all'impugnabilità del provvedimento, il Governo ha in sostanza ritenuto che dall'ultima revisione generale del PR (2004) non fossero subentrate circostanze nuove che potessero giustificarne una modifica. Un momentaneo diniego della modifica del vincolo, ha rilevato, può ancora, tutto sommato, rientrare nella latitudine di giudizio che compete al Municipio, non potendosi la medesima qualificare di arbitraria. Essa sfugge, pertanto alla verifica dello scrivente Consiglio nella sua veste di autorità ricorsuale ai sensi della LOC.

E. Contro il predetto giudizio, la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 21 agosto 2011, chiedendo che sia annullato assieme alla controversa decisione del municipio, al quale chiede che venga fatto ordine di promuovere la procedura di variante del piano regolatore o almeno delle NAPR, secondo la procedura di modifica di poco conto o, in subordine, secondo la procedura ordinaria.

Nel merito, l'insorgente sostiene che dopo l'ultima revisione del piano si sarebbero verificati fatti nuovi tali da giustificare una modifica della pianificazione. La ricorrente rimprovera inoltre all'Esecutivo cantonale di non essersi espresso né sull'applicabilità della procedura per le modifiche di poco conto, né sulla domanda subordinata, volta a modificare le NAPR.

F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità sollecita il rigetto dell'impugnativa, contestando le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno discussi nei seguenti considerandi.

Il municipio chiede a sua volta che il ricorso sia respinto, siccome inammissibile, subordinatamente, perché infondato.

Considerato, in diritto

1. 1.1. Giusta l'art. 208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), le decisioni degli organi comunali sono deducibili al Consiglio di Stato, i cui giudizi possono essere impugnati davanti al Tribunale cantonale amministrativo per clausola generale. Il ricorso a questo Tribunale è escluso soltanto nei casi previsti dalla legge concretamente applicabile.

Con il giudizio qui impugnato, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1 contro la decisione 29 marzo 2011 con cui il municipio di Cadempino ha rigettato la domanda di avviare una procedura di variante che modificasse l'attuale assetto del piano regolatore.

In materia di adozione o di modifica del piano regolatore, l'abrogata legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT), che secondo l'art. 107 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1) regge ancora la materia del contendere, non prevedeva la possibilità di impugnare dapprima al Consiglio di Stato ed in seguito al Tribunale cantonale amministrativo, le decisioni con cui il municipio respinge una domanda di adeguamento del piano regolatore inoltratagli da un proprietario fondiario. Deducibili a queste istanze di ricorso erano soltanto le decisioni del municipio che apportavano modifiche di poco conto all'assetto pianificatorio.

In assenza di norme che escludano il ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro giudizi del Consiglio di Stato che confermano o annullano decisioni emanate dal municipio su domande di questa natura, la competenza di questo Tribunale va comunque ammessa. Lo esige anche l'art. 60 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), che dichiara deducibili al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni del Consiglio di Stato non dichiarate definitive dalla legge, né impugnabili davanti ad un'altra autorità di ricorso.

1.2. L'atto 29 marzo 2011 con cui il municipio di Cadempino si è rifiutato di dar seguito alla domanda di modificare il piano regolatore inoltratagli dalla ricorrente costituisce una decisione impugnabile. Esso accerta infatti in modo vincolante che non sono dati i presupposti dell'art. 21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), di cui si dirà più avanti, per avviare una procedura di modifica del piano regolatore.

1.3. La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente gravata dal provvedimento del municipio e dal giudizio governativo che lo conferma, è certa (art. 43 LPamm).

1.4. Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è ricevibile in ordine.

1.5. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Il sopralluogo chiesto dalla ricorrente non appare atto a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

2. 2.1. Per principio, un atto mediante il quale l'autorità, chiamata a riconsiderare una sua precedente decisione si limita a confermare il provvedimento, senza entrare nuovamente nel merito, non è impugnabile (RDAT I-1998 n. 40 consid. 3 con riferimenti).

Diversamente le decisioni amministrative passate in giudicato formale potrebbero essere rimesse continuamente in discussione mediante l'inoltro di domande di riconsiderazione (riesame).

2.2. Nel caso concreto, il 9 gennaio 2009, RI 1 ha chiesto al municipio di Cadempino di modificare il piano regolatore vigente, attribuendo il suo fondo alla zona residenziale o almeno introducendo nelle NAPR l'agevolazione di cui si è detto in narrativa. Con risoluzione del 15 giugno 2009 (n. 205), resa nota all'istante con ampia ed esauriente motivazione il 23 seguente, l'esecutivo comunale ha respinto la richiesta. La ricorrente, assistita da una patrocinatrice legale, si è adagiata al provvedimento, rinunciando ad impugnarlo. Ne ha dunque riconosciuto il fondamento. L'omessa indicazione dei mezzi e dei termini di ricorso non le permette di impugnare l'atto dopo la scadenza del termine di ricorso. L'insorgente non l'ha del resto mai impugnato.

Con istanza circostanziata, inoltrata un anno e mezzo più tardi, RI 1 ha riproposto al municipio la medesima domanda di modifica del piano regolatore o almeno dell'art. 48 NAPR.

Con risoluzione 14 marzo 2011 (n. 122), il municipio ha nuovamente respinto la richiesta. A sostegno del provvedimento, notificato all'insorgente il 29 marzo seguente, l'esecutivo comunale ha in sostanza richiamato le motivazioni addotte in precedenza. Sebbene la nuova risoluzione presentasse le connotazioni di un atto meramente confermativo della precedente provvedimento e quindi non impugnabile, con il giudizio qui in esame il Consiglio di Stato, chiamato a statuire sul ricorso contro di essa interposto da RI 1, è entrato nel merito dell'impugnativa, a prescindere dalla sua proponibilità, pervenendo alla conclusione che fosse priva di fondamento. Considerato che il Governo ha comunque esaminato il merito della decisione censurata, questo Tribunale è a sua volta tenuto a verificarne la legittimità sostanziale.

3. 3.1. Giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, in caso di notevole cambiamento delle circostanze, i piani d'utilizzazione sono riesaminati e, se necessario adattati. Secondo l'art. 41 cpv. 2 LALPT, i piani regolatori possono essere modificati o integrati in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige. La norma trova comunque i suoi limiti nell'art. 21 LPT (RtiD I-2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).

3.2. Una misura di pianificazione territoriale che non è o non è più giustificata da un interesse pubblico preponderante non è compatibile con la garanzia della proprietà (art. 26 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101).

L'adeguamento della pianificazione alle mutate circostanze ha di principio luogo nell'ambito della revisione totale o parziale dei piani regolatori. Il proprietario di un fondo gravato da vincoli pianificatori che reputa ormai ingiustificati a seguito di un mutamento delle circostanze che li hanno determinati ha comunque diritto di chiedere in ogni tempo all'autorità competente di adeguare l'ordinamento pianificatorio, dimostrando che sono dati i presupposti dell'art. 21 cpv. 2 LPT (cfr. DTF 120 Ia 227 consid. 2c; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 21 segg. ad art. 21).

A differenza di altri Cantoni, la LALPT non regola la procedura attraverso la quale questo diritto può essere esercitato. Nemmeno la Lst ha colmato questa lacuna. La procedura deve comunque adeguarsi a quella prevista per l'adozione dei piani regolatori e per la loro modifica (art. 41 cpv. 2 LALPT).

4.4.1. Giusta l'art. 32 LALPT, il piano regolatore è allestito dal municipio (cpv. 1), il quale comunica tempestivamente al dipartimento ed ai comuni confinanti l'inizio dei lavori, informando la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire (cpv. 2). Ai cittadini residenti nel comune - e a ogni persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione - è data facoltà di presentare osservazioni e proposte pianificatorie, che il municipio esaminerà nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT).

Terminata questa fase preliminare, l'esecutivo comunale sottopone al Dipartimento del territorio una proposta d'indirizzo del piano regolatore per una verifica d'ordine generale (esame preliminare; cpv. 1), esperita la quale informa la popolazione sulla proposta di piano e sull'esito dell'esame preliminare e della consultazione (cpv. 3).

Il piano regolatore è in seguito sottoposto al legislativo comunale, che lo adotta (art. 34 cpv. 1 LALPT). Previa pubblicazione, il piano è infine trasmesso al Consiglio di Stato per approvazione ed evasione dei ricorsi (art. 37 LALPT). Contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT).

La procedura ordinaria è applicabile tanto per l'adozione, quanto per le varianti di piano regolatore.

4.2. In ossequio alla delega conferitagli dall'art. 41 cpv. 3 LALPT, per le modifiche di poco conto, il Consiglio di Stato ha stabilito una procedura semplificata. In base ad essa, il municipio allestiva gli atti. che, previa approvazione del Dipartimento, pubblicava per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo Tribunale (art. 15 regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991; RLALPT).

Erano considerate di poco conto le modifiche che interessavano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2'000 mq e che, segnatamente, mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RLALPT).

La procedura semplificata non era comunque obbligatoria. Nulla impediva al municipio di adottare la procedura ordinaria anche per le modifiche che di per sé avrebbero potuto essere introdotte secondo la procedura retta dall'art. 15 RLAPT. Nemmeno la Lst, che l'ha sostanzialmente ripresa, l'ha resa obbligatoria (art. 34 seg. Lst).

4.3. Tanto nel caso di adozione, quanto nel caso di varianti del piano regolatore, spetta al municipio il compito di avviare la necessaria procedura (art. 32 cpv. 1 LALPT e 15 cpv. 1 RLALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 25 cpv. 1 e 35 cpv. 1 Lst). Ove si tratti di modificare un piano regolatore vigente, incombe in particolare all'esecutivo comunale il compito di appurare se siano dati i presupposti dell'art. 21 cpv. 2 LPT, ossia se si sia verificato un notevole cambiamento delle circostanze, per procedere ad un adeguamento dell'assetto pianificatorio. La scelta tra la procedura ordinaria e quella semplificata è subordinata all'esito positivo di questa prima verifica. Anche nel caso di modifiche sollecitate da un singolo proprietario, che ritiene ormai diventati privi d'interesse pubblico i vincoli gravanti il suo fondo, il ruolo di promotore, ovvero di organo competente ad avviare il processo pianificatorio rimane riservato esclusivamente al municipio, che decide se le circostanze che a suo tempo hanno determinato certe scelte pianificatorie si siano modificate in misura tale da esigere una modifica dell'assetto pianificatorio.

Contro la decisione del municipio che avvia una procedura di variante del piano regolatore perché considera soddisfatti i presupposti dell'art. 21 cpv. 2 LPT non è dato ricorso. A seconda che venga adottata la procedura ordinaria o quella per le modifiche di poco conto, spetterà semmai al legislativo comunale, rispettivamente al Dipartimento del territorio nel caso di varianti di poco conto contestare questa deduzione, respingendo le modifiche proposte dal municipio o rifiutandosi di approvarle. La decisione dell'esecutivo comunale di avviare la procedura di modifica del piano regolatore è comunque di natura incidentale, ordinatoria del procedimento ed insuscettibile di arrecare un danno irreparabile a chi ne fosse pregiudicato (art. 44 LPamm).

Contro le decisioni del municipio, che respingono invece una domanda di adeguamento del piano regolatore inoltrata da un singolo proprietario di fondi, perché ritengono insoddisfatte le condizioni poste dall'art. 21 cpv. 2 LPT, deve invece essere dato direttamente ricorso al Consiglio di Stato. Diversamente, i proprietari dei fondi che chiedono di modificare un piano regolatore diventato a loro avviso obsoleto, non avrebbero mai la possibilità di portare avanti la loro rivendicazione. La decisione con cui il municipio si rifiuta di avviare una procedura di variante del piano regolatore non è in effetti di natura incidentale, ma definitiva, perché statuisce definitivamente sull'inesistenza di un cambiamento delle circostanze atto a giustificare l'avvio di una procedura di modifica del piano regolatore.

Un coinvolgimento del legislativo comunale, quale autorità di adozione del piano regolatore, rispettivamente il Dipartimento del territorio, quale autorità di preavviso, non entra in considerazione, poiché il giudizio sull'esistenza o meno di un cambiamento delle circostanze integrante gli estremi dell'art. 21 cpv. 2 LPT compete unicamente al municipio.

5. Con la decisione 29 marzo 2011, qui in esame, il municipio si è in sostanza rifiutato di promuovere una variante di piano regolatore destinata a scorporare il fondo della ricorrente dalla zona artigianale (Ar) nella quale è attualmente inserito per aggregarlo alla zona residenziale situata sul lato opposto di via al Loco, oppure, in subordine, a modificare le NAPR nel senso auspicato dalla ricorrente. L'esecutivo comunale ha in particolare negato che dopo l'approvazione del piano regolatore nel 2004, le circostanze che avevano determinato l'inclusione del fondo della ricorrente nella zona artigianale si siano modificate in misura talmente notevole da giustificare un adeguamento dell'azzonamento, subordinatamente della norma che regola le destinazioni ammissibili in tale zona.

La decisione, confermata dal Consiglio di Stato, regge perfettamente alla critica dell'insorgente.

Dopo l'adozione del piano regolatore, le circostanze che avevano giustificato l'attuale configurazione della zona artigianale sono rimaste sostanzialmente immutate. Gli unici cambiamenti intervenuti riguardano la via al Loco, che è stata dotata di un marciapiede, ed il fondo della ricorrente, che è stato oggetto di alcuni interventi edilizi di secondaria importanza. Nemmeno la ricorrente indica quali altre circostanze di fatto, subentrate dopo l'entrata in vigore dell'attuale piano regolatore, giustificherebbero un adeguamento dell'assetto pianificatorio vigente. Nessun fatto nuovo permette di rimettere in discussione l'appartenenza del fondo della ricorrente al comparto territoriale definito verso est da via al Loco. Tanto meno sussiste una qualsivoglia ragione suscettibile di giustificare anche solo lontanamente l'estromissione del fondo dalla zona artigianale, inserito in un comparto omogeneo, chiaramente individuabile dal profilo territoriale, per aggregarlo come un'exclave alla zona residenziale situata sul lato opposto di via al Loco.

Per gli stessi motivi non sussistono nemmeno valide ragioni per introdurre nelle NAPR particolari disposizioni volte ad assicurare il mantenimento dell'uso primario dell'abitazione della ricorrente. Contrariamente a quanto, a torto, assume il Tribunale d'espropriazione nel giudizio citato in narrativa (cfr. sopra consid. A.c.), tali possibilità esistono già attualmente; non solo nei limiti della garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite, ma addirittura nei limiti degli art. 39 del regolamento d'applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) e dell'art. 66 cpv. 2 Lst, che, a determinate condizioni, permettono anche interventi di trasformazione. L'eventuale alienazione del fondo costituisce un evento del tutto irrilevante dal profilo dell'ordinamento pianificatorio ed edilizio. Non obbliga affatto l'insorgente ad adeguare la destinazione della sua casa d'abitazione alla funzione artigianale della zona.

Prive d'oggetto appaiono infine le censure sollevate dalla ricorrente con riferimento alla procedura di poco conto che a suo avviso il municipio avrebbe dovuto adottare. La procedura da adottare è irrilevante. Se non v'era ragione per modificare il piano regolatore vigente secondo la procedura ordinaria, non v'era nemmeno motivo per modificarlo secondo la procedura semplificata.

6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.

Le spese, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art. 31 LPamm) sono a carico della ricorrente secondo soccombenza.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia, di fr. 1'000.-, è posta a carico della ricorrente, la quale verserà al comune pari importo, a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il segretario