Incarto n.
90.2011.84

 

Lugano

7 febbraio 2013

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Raffaello Balerna, presidente

Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente

 

segretario:

Fulvio Campello, vicecancelliere

 

 

statuendo sul ricorso 15 settembre 2011 del

 

 

 

Comune di Maggia,

patrocinato da: avv. PR 1, ,

 

 

contro

 

 

la risoluzione 17 agosto 2011 (n. 4323), con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore di Maggia relative ai centri di raccolta rifiuti (sezioni di Aurigeno e di Giumaglio), all'istituzione della riserva forestale (sezione di Lodano) e al percorso pedonale località Campii (sezione di Maggia);

 

 

vista la risposta 13 ottobre 2011 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;

 

 

letti ed esaminati gli atti;

 

 

ritenuto,                           in fatto

 

A.     Nella seduta 23 novembre 2010 il consiglio comunale di Maggia ha adottato alcune varianti del piano regolatore. Una di queste si prefiggeva di definire l'ubicazione del centro di raccolta differenziata dei rifiuti destinato a servire i comparti residenziali dei Ronchini nella frazione di Aurigeno, situati a valle (Cioss - Ciápom di Sopra) rispettivamente a monte (Bozitt - Ciossaccio) della strada cantonale.

Il centro esistente è raggiungibile attraverso la strada di servizio che si diparte, a nord nei pressi della frazione Ronchini, dalla cantonale e che, dopo aver superato le strutture dell'azienda agricola in località Ciapóm dal Broi, termina in una piazza di giro sterrata. La sua posizione è ritenuta problematica poiché in conflitto con la zona forestale ove è ubicato; inoltre esso si trova all'interno della zona cuscinetto ZP2 del decreto di protezione delle golene della Valle Maggia, adottato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 16 novembre 2010 (n. 5768). La sua posizione discosta favorirebbe inoltre abusi e disordine.

Dopo aver scartato gli scenari alternativi (mantenimento della situazione esistente, ubicazione lungo la strada cantonale o presso il centro scolastico dei Ronchini) il comune ha adottato una variante che prevede l'avanzamento del centro in direzione della strada cantonale nei pressi delle strutture dell'azienda agricola in località Ciapóm dal Broi. Esso verrebbe ritagliato in posizione marginale, a contatto con la strada di servizio, su una porzione del mapp. 749 che il piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 14 settembre 1993, assegna alla zona agricola, più precisamente alle superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC).

La nuova struttura, avente una superficie di 103 mq, si comporrebbe di tre contenitori interrati per i rifiuti solidi urbani (RSU), un contenitore interrato per il vetro e dei contenitori per la raccolta dei rifiuti speciali, del PET, della carta e dell'alluminio. Indicata sul piano degli edifici e delle attrezzature pubbliche quale AP n. 10 "raccolta differenziata dei rifiuti", la struttura è retta dall'art. 48 cpv. 7 NAPR, il quale stabilisce che per questa zona valgono i parametri per i piccoli fabbricati, secondo l'art. 7 cpv. 6 NAPR, e il grado di sensibilità al rumore II (GdS).

 

 

B.     Con risoluzione 17 agosto 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato si è rifiutato di approvare la variante appena descritta. Dopo aver osservato che questa comportava la necessità di una deroga a sei metri della distanza dal bosco, l'Esecutivo cantonale ha poi sottolineato che il centro non era raggiungibile a piedi e che non era stata sufficientemente provata l'ubicazione vincolata dell'opera, che avrebbe creato una microzona edificabile in un contesto agricolo (zona SAC).

 

 

C.    Con ricorso 15 settembre 2011 il comune di Maggia impugna la decisione governativa davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'approvazione della AP n. 10 sul mapp. 749. Il comune spiega che la sua scelta è dettata dalla volontà di ubicare questi centri ai margini degli insediamenti abitativi dei singoli villaggi che lo compongono. La conformazione del territorio e il pendolarismo lavorativo che lo caratterizza fanno sì che i centri di raccolta non siano raggiunti a piedi, ma coi veicoli privati. Il comune sottolinea poi di avere maturato la convinzione della bontà della scelta operata a seguito di una attenta valutazione di altre possibili ubicazioni. La collocazione presso il centro scolastico dei Ronchini - auspicata dal Governo - sarebbe poco razionale ed efficiente, siccome particolarmente discosta dal comprensorio che dovrebbe servire. Inoltre, dalle frazioni di Maggia il traffico si svilupperebbe essenzialmente in direzione di Locarno: da qui la necessità di posizionare la struttura in modo da non costringere gli abitanti a spostarsi verso nord. In caso contrario sussisterebbe il rischio che risulti attrattivo il primo centro situato a sud sulla via per Locarno, fuori comune, a Gordevio. Spostare la struttura presso il centro scolastico, prosegue il ricorrente, da un lato incrementerebbe il traffico, dall'altro renderebbe meno attrattivi gli altri centri situati a nord, vanificando la raccolta razionale dei rifiuti. Nemmeno sarebbero praticabili misure di controllo per evitare un'eccessiva affluenza presso il centro scolastico.

 

 

D.    All'accoglimento del ricorso si oppone la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, in rappresentanza del Consiglio di Stato. Oltre a ribadire le argomentazioni contenute nella decisione impugnata, la Divisione spiega che dalla strada di accesso
alla nuova zona AP si dipartono diversi sentieri, per cui potrebbero sussistere dei conflitti.

 

 

E.     Chiamato a presentare una risposta, siccome proprietario del mapp. 749 interessato dal ricorso, CO 2 è rimasto silente.

 

 

F.     Il 28 agosto 2012 si è tenuta un'udienza e un sopralluogo delle cui risultanze si dirà, per quanto necessario, in seguito.

 

 

Considerato,                  in diritto

 

1.      1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione delle legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365; in vigore sino al 31 dicembre 2011; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1.). Certa è la legittimazione attiva del comune (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT; art. 30 cpv. 2 lett. a Lst).

1.2. La materia del contendere è retta dalla LALPT, in virtù dell'art. 107 Lst.

 

 

2.      2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1.; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.

 

 

3.      3.1. Le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. legge sulla conservazione del territorio agricolo del 19 dicembre 1989; LTAgr; RL 8.1.1.2). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr).

3.2. Il territorio agricolo deve, per quanto possibile, rimanere adibito all'agricoltura (art. 1 cpv. 1 LTAgr). Giusta l'art. 7 LTAgr la diminuzione d'aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importante esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione di aree agricole di cui all'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura e tra questi, segnatamente, le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTAgr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).

 

 

4.      La giurisprudenza permette di creare una zona edificabile (o speciale) per realizzare un progetto edilizio concreto, purché il provvedimento pianificatorio soddisfi i principi e gli scopi della legislazione federale sulla pianificazione del territorio. In questo caso, non si è in presenza di un'elusione degli art. 24 segg. LPT, che permettono il rilascio di permessi di costruzione fuori dalle zone edificabili, per edifici non conformi alla funzione per la zona di utilizzazione in cui sono posti, solo a titolo eccezionale. Un'elusione di queste disposizioni è data solamente quando tramite il provvedimento pianificatorio viene creata una piccola zona edificabile illegittima oppure quando esso poggia su di una ponderazione degli interessi oggettivamente insostenibile. Le piccole zone edificabili sono, in linea di principio, illegali, perché contraddicono lo scopo di concentrare l'attività insediativa e di impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio. Anche una piccola zona fabbricabile può tuttavia risultare lecita quando non comporta una tale dispersione, ma è circoscritta vuoi ad un ampliamento minimo del comprensorio edificato vuoi ad un ampliamento moderato delle costruzioni esistenti; questo sempre alla condizione di essere fondata su di una ponderazione degli interessi oggettivamente sostenibile (STA 90.2010.45 del 2 gennaio 2012 con riferimenti).

 

 

5.      5.1. Di principio, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata soltanto per edifici e impianti conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione (principio della conformità di zona; art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). In concreto è palese che l'impianto in questione non possa essere considerato conforme alla zona, agricola, in cui il comune intende ubicarlo (cfr. art. 16a cpv. 1 e 2 LPT, 34 cpv. 1 OPT).

5.2. In deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate auto-rizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro destinazione esiga un'u-bicazione fuori della zona edificabile (lett. a) e che non vi si op-pongano interessi preponderanti (lett. b). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256 consid. 5, 119 Ib 442 consid. 4a, 118 Ib 17 consid. 2b). Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste esigenze severe (cfr. Adelio Scolari, Commentario, IIa ed., Cadenazzo 1996, n. 530 seg.). Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile per motivi d'ordine tecnico, inerenti all'esercizio o alla natura del terreno (DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Non sono sufficienti motivi finanziari, personali o di comodità (DTF 124 II 252 consid. 4; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 8 segg. ad art. 24). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno stand di tiro; Waldmann/Hänni, loc. cit.).
L'adempimento del secondo requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT presuppone poi l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione sollecitata. Il criterio che presiede alla valutazione degli opposti interessi in gioco ruota attorno alle finalità ed ai principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (DTF 117 Ib 28 consid. 3, 114 Ib 268 consid. 3b).

 

 

6.      Il Governo ritiene che la pianificazione adottata dal comune costituisca una microzona edificabile che intacca un comparto agricolo e per la quale non è stata sufficientemente provata l'ubicazione vincolata. La tesi non può essere seguita.

6.1. Il comune ha esaminato e scartato la possibilità di trovare una soluzione all'interno della zona edificabile. Esso ha anzitutto escluso di poter realizzare il centro a contatto con la strada cantonale, poiché sussistevano problemi sia in relazione all'eccessiva attrattività che avrebbe avuto la struttura, sia perché lo spazio di manovra dei veicoli di trasporto avrebbe richiesto una superficie difficile da reperire in loco. Anche all'interno delle singole zone residenziali la struttura non poteva trovar posto: al di là dei costi elevati dovuti all'espropriazione, vi ostavano l'importante presenza di abitazioni, l'insufficienza della rete stradale ad assorbire i mezzi di trasporto dei rifiuti e, da ultimo, la difficoltà di reperire un'area sufficientemente ampia (relazione di pianificazione luglio 2010, pag. 10 seg.). Tali considerazioni appaiono senz'altro sostenibili.

6.2. In seguito il comune si è dunque orientato verso un'ubicazione esterna alla zona fabbricabile. La soluzione adottata prevede di insediare il centro di raccolta dei rifiuti AP10 nei pressi dell'azienda agricola in località Ciapóm dal Broi. L'impianto avrà dimensioni contenute (ca. 100 mq) e verrà ubicato a contatto della strada di servizio, nell'angolo nord-ovest del mapp. 749. In occasione del sopralluogo è stato possibile accertare che esso si configura piuttosto come un ampliamento della struttura agricola immediatamente contigua, confinando con l'accesso di quest'ultima, alla quale risulterà annesso. Ora, così come concepito, il comparto non costituisce pertanto una microzona edificabile isolata dal comprensorio edificato, inopportuna e anzi illegittima, né la sua istituzione tende ad aggirare il divieto di costruire in ordine sparso sul territorio in violazione del precetto della concentrazione dell'edificazione (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii; STA 90.2007.4 del 30 luglio 2007 consid. 3.4.). Del resto, la struttura in questione avrebbe potuto essere realizzata tramite un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT.

6.3. La decisione comunale risulta giustificata anche in relazione alla ponderazione degli interessi. Dapprima, la necessità del centro in questione non è messa in discussione, così come il concetto per la gestione della raccolta dei rifiuti nelle diverse frazioni approntato dal comune. L'ubicazione adottata dal legislativo comunale è sorretta da una ponderazione degli interessi oggettivamente sostenibile. Infatti, si tratta di risolvere in modo pragmatico un problema concreto, ossia di eliminare una piazza di raccolta in una zona forestale e discosta, ciò che favorisce comportamenti scorretti e degrado. Lo spostamento di questa piazza risponde dunque senz'altro a un pubblico interesse. L'ubicazione prescelta appare inoltre ideale in funzione dei comparti edificabili che intende servire. La struttura, infatti, sarà collocata in una posizione raggiungibile attraverso un breve tragitto da entrambi i comparti dei Ronchini. Poco importa se essa non appare particolarmente attrattiva per un accesso pedonale: la situazione territoriale di Maggia non può essere paragonata a quella di un comune urbano che dispone di una rete di impianti per la raccolta differenziata dei rifiuti più capillare. Sotto questo profilo, essa appare comunque sia assai più attrattiva per quanto concerne l'accesso pedonale di quella suggerita dal Governo, essendo la scuola dei Ronchini parecchio più discosta. La posizione più a nord rischia effettivamente di vanificare con il concetto di raccolta dei rifiuti del comune, poiché risulterebbe più attrattiva per gli
utenti del centro scolastico che per gli abitanti della frazione dei Ronchini, ai quali è invece destinata. Nemmeno da un punto di vista paesaggistico l'ubicazione proposta dal Governo è preferibile, essendo più esposta. Assai migliore, invece, è l'abbinamento della struttura con quelle dell'azienda agricola, come voluto dal comune. Tanto più che il terreno che il Governo suggerisce quale alternativa, adiacente all'edificio scolastico e sul quale v'è un posteggio sterrato non autorizzato, ma tollerato, risulta in zona forestale (cfr. verbale di sopralluogo). Da ultimo, se è vero che viene sottratto del territorio agricolo molto idoneo alla campicoltura (cfr. estratto catasto idoneità agricole) e assegnato alle SAC, d'altro lato occorre rilevare come la struttura sia posizionata in modo marginale, abbia di ridotte dimensioni e permetta di risolvere le problematiche ambientali derivanti dall'attuale ubicazione. Si tratta dunque di un sacrificio tutto sommato minimo e sorretto da un importante interesse pubblico, che giustifica la diminuzione del territorio agricolo.

 

 

7.      In definitiva, la soluzione approntata dall'ente locale era legittima e il Consiglio di Stato non l'ha approvata a torto, ledendo sia il diritto federale sia l'autonomia di cui disponeva il comune di pianificare il suo territorio. Il ricorso deve essere dunque accolto e la decisione impugnata riformata nel senso che è approvata la zona AP 10 sul mapp. 749 di Maggia, sezione di Aurigeno, così come adottata dal consiglio comunale. Nel contempo, data la diminuzione del territorio agricolo, il dispositivo dev'essere integrato con l'obbligo per il comune di versare il contributo pecuniario sostitutivo, fissato in fr. 1'930.- dal preavviso vincolante di cui alla risoluzione 15 settembre 2010 (n. 4581) del Consiglio di Stato (art. 10 LTAgr).

 

 

8.      Non si prelevano tassa di giustizia e spese (art. 28 LPamm), mentre le ripetibili in favore del comune, patrocinato, sono poste a carico dello Stato (art. 31 LPamm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

1.      Il ricorso è accolto.

      §.   Di conseguenza la risoluzione 17 agosto 2011 (n. 4323) del Consiglio di Stato è riformata nel senso che:

1.1.      è approvata la variante relativa alla zona AP 10 sul mapp. 749 di Maggia, sezione di Aurigeno, così come adottata il 23 novembre 2010 dal consiglio comunale di Maggia;

1.2.      al comune di Maggia è imposto il pagamento di un contributo pecuniario sostitutivo ai sensi della LTAgr di fr. 1'930.-; il Consiglio di Stato comunicherà le modalità per il pagamento direttamente al Comune.

 

 

2.   Non si prelevano tassa di giustizia e spese. Lo Stato verserà al comune di Maggia fr. 1'000.- per ripetibili.

 

 

3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente                                                             Il segretario