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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente Flavia Verzasconi, Marco Lucchini |
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segretario: |
Fulvio Campello, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 24 dicembre 2012 di
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RI 1 RI 2 RI 3 che compongono la Comunione ereditaria __________,
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contro |
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la risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) con cui il municipio del comune di Vernate ha istituito la zona di pianificazione "Piancaccia"; |
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1, RI 2 e RI 3 sono proprietarie, in comunione ereditaria, del mapp. 710 di Vernate. Il fondo, ubicato in località Alla Cappelletta, ha una superficie complessiva di 12'000 mq, così censita: altra strada 668 mq, campo, prato, pascolo 5695 mq e bosco fitto 5896 mq.
b. Il piano regolatore, approvato con risoluzione 16 ottobre 1996 (n. 5313) dal Consiglio di Stato, anche a seguito di una variante approvata con decisione 12 aprile 2005 (n. 1684), assegna la superficie non boschiva del fondo in parola alla zona edificabile residenziale Ra (porzione sud) e alla zona edificabile residenziale Rb (porzione nord). La particella è servita da una strada privata, via Piancaccia, che si diparte dalla sottostante via Cantonale;
B. a. Con
risoluzione 30 ottobre 2012 (n. 335) il municipio di Vernate ha adottato una
zona di pianificazione della durata di tre anni. Scopo del provvedimento è di
permettere di pianificare al meglio l'urbanizzazione dell'intera area Piancaccia.
In particolare, il municipio intende approfondire la possibilità di trasformare
la strada privata in un'infrastruttura pubblica
attraverso la progettazione stradale, verificando nel contempo il potenziamento
delle altre infrastrutture pubbliche (smaltimento delle acque luride e meteoriche,
approvvigionamento idrico e illuminazioni). Il provvedimento vieta ogni
intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione del
territorio; in particolare è ammessa solo la riattazione o la demolizione di
edifici esistenti e modifiche di destinazione, a condizione che non risultino manifestamente
incompatibili con la futura pianificazione.
b. Raccolto il preavviso della Sezione dello sviluppo territoriale del Dipartimento
del territorio, il municipio ha disposto la pubblicazione della zona di
pianificazione dal 12 novembre al 11 dicembre 2012. Questa interessa - tra gli
altri - il mapp. 710, limitatamente alla porzione edificabile.
C. Con ricorso 24 dicembre 2012 le proprietarie citate in ingresso insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo:
- che la zona di pianificazione si riduca al sedime della strada, meglio ancora se solo alla parte inferiore, e non si estenda ai terreni circostanti;
- che il fondo 715 di Vernate e il mapp. 334 di Bioggio, sezione di Cimo, siano inclusi nell'elenco dei sedimi nella relazione tecnica;
- svariate informazioni in relazione all'eventuale procedura espropriativa;
- lumi circa la configurazione futura dell'opera e i suoi costi;
- informazioni circa l'influenza del provvedimento sulla domanda di costruzione pendente sul mapp. 710.
Le ricorrenti sostengono poi che per quanto concerne il loro fondo esse godono dei necessari diritti di passo.
D. Il municipio e la sezione resistono al ricorso con argomenti che, ove necessario, saranno ripresi in seguito.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1). La legittimazione delle insorgenti, proprietarie di un fondo interessato dalla zona di pianificazione, è data (art. 64 cpv. 2 lett. a Lst). Il ricorso è dunque di principio ricevibile in ordine, a eccezione delle domande relative alle questioni espropriative, poiché esulano dalla presente procedura.
2.2.1.
Secondo l'art. 27 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del
territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano
o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di
pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito
intraprendere che possa rendere più
ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello
cantonale, all'art. 57 Lst, che consente di istituire zone di pianificazione se
i piani mancano o devono essere
modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o
conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata,
nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal
Consiglio di Stato (art. 59 Lst); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di
pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per
garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 Lst). Il
diritto cantonale riprende all'art.
62 cpv. 2 Lst gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della
zona nulla può essere intrapreso che
possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando
inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente
(art. 62 cpv. 3 Lst). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua
pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per
fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT, 60
Lst).
2.2. La zona di panificazione è un
provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la
pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o
comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante
col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel
tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del
processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510
consid. 4d, 113 Ia 362
consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7
seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo
dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in
particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della
proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione
non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé
stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di
cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione
della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque
esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti
della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono
appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT
garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione
manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero
sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del
vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto,
determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
2.3. Una restrizione di
diritto pubblico è compatibile con la garanzia della
proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
(Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da
un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità
(art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
2.3.1. In linea generale, è pubblico
l'interesse che coinvolge la
generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete
al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse
pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto,
segnatamente dato quando la sua adozione
corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività.
Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in
gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa
ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia
della pianificazione presuppone, come requisito
centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio
vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve
sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione
(piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello
strumento della zona di pianificazione (Ruch,
op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni,
op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa
intenzione non deve essere, tuttavia,
necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato,
come si avvera nel nostro Cantone,
dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente ad adottare il piano
di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/
Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
2.3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della
proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato
(regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per
conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi
del proprietario (regola della necessità),
infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse
pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso
stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
103-106; Scolari, op. cit., n.
595-610).
3.Preliminarmente devono essere respinte le domande che si riferiscono alla futura configurazione dell'opera, dato che le stesse sono premature e non si rivolgono contro il provvedimento in esame. Quanto all'impatto della zona di pianificazione su una domanda di costruzione, esso dev'essere verificato nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia.
4.Le ricorrenti
sostengono di godere già ora dei necessari diritti di passo per raggiungere il
loro fondo. Con questo si può ritenere che esse contestino l'interesse pubblico
dell'opera. In merito il Tribunale considera quanto segue.
4.1.
4.1.1. Il comparto interessato dalla zona di pianificazione è composto di
cinque fondi (mapp. 710, 713, 714, 895 e 939) per una superficie complessiva di
ca. 8500 mq, suddivisi tra la zona residenziale Ra e Rb. Per entrambe - che si
differenziano solo per la percentuale di residenza secondaria ammessa, 20%,
rispettivamente 30%, valgono, in particolare, i seguenti parametri: altezza massima alla gronda 7 m, al colmo 9 m con possibilità
di supplemento di 1 m per terreni con pendenza superiore al 35%, indice
di occupazione massimo 35% e indice di sfruttamento massimo 0.5. Si tratta
dunque di un comparto riservato per abitazioni in linea di massima di 2 piani.
La relazione tecnica spiega che attualmente esso è servito da una strada
privata in condizioni di manutenzione e sicurezza precarie, priva di piazze di
scambio e con uno sbocco sulla strada cantonale molto difficoltoso e pericoloso.
Inoltre, non insistendo la strada su una particella coattiva, l'utilizzo della
stessa, che attraversa fondi privati, non è correttamente regolamentato.
4.1.2. L'urbanizzazione di una zona edificabile
risponde di principio a un pubblico interesse, costituendo un preciso compito
dell'ente pubblico (19 cpv. 2 LPT). Nel caso concreto, le caratteristiche
del comparto e dell'infrastruttura attualmente esistente giustificano l'esame
della pianificazione della sua urbanizzazione. Nulla muta al riguardo il fatto
che le ricorrenti asseriscono, per quanto le concerne, di godere già ora dei
necessari diritti di passo, dal momento che
la problematica non riguarda solamente il loro fondo ma si estende
all'intero comparto.
4.1.3. Pure certo è l'interesse nel caso
concreto all'impiego della misura di salvaguardia della pianificazione, che
permette di tenere il potenziale tracciato al riparo da
iniziative edilizie potenzialmente conflittuali, che potrebbero seriamente
compromettere o renderla più ardua.
4.1.4. Ferme queste premesse, l'intenzione del municipio di Vernate di
mutare l'ordinamento pianificatorio vigente relativo all'urbanizzazione del
comparto in parola appare più che sufficientemente dimostrato. Tanto più che
dal richiamo degli atti è emerso che il 4 novembre 2013 il Dipartimento del territorio
ha già svolto l'esame preliminare della proposta di variante sottopostagli il
26 aprile 2013 dal municipio.
4.2. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se per rapporto alle circostanze concrete la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. In concreto tutti questi requisiti sono dati. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso. Esso vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e adozione, lasciando spazio in linea di principio solo a interventi di riattazione, demolizione di edifici esistenti e modifiche di destinazione. Va, da ultimo, rilevata la durata limitata del provvedimento, di tre anni. Il sacrificio imposto alle ricorrenti appare dunque tutto sommato contenuto, per cui la zona di pianificazione appare anche conforme al principio di proporzionalità.
5.Le ricorrenti domandano che i mapp. 715 di Vernate e il mapp. 334 di Bioggio, sezione di Cimo, siano inclusi nell'elenco dei sedimi contenuto nella relazione di pianificazione. Con questa richiesta sembra che esse intendano ottenere un ampliamento della zona di pianificazione. Queste domande devono essere respinte, siccome l'estensione della zona di pianificazione all'interezza di questi fondi non è necessaria e, pertanto, lesiva del principio di proporzionalità. In merito al mapp. 715 esso è già incluso per quanto riguarda una superficie di ca. 15 m x 2.5 m occupata dal sedime della strada privata esistente. Non occorre, per contro, estendere il provvedimento all'intero fondo, già edificato e appartenente al sottostante comparto servito da via Balà. Nemmeno l'inserimento del mapp. 334 risulta giustificato. Tralasciando il fatto che esso è ubicato in un altro comune, come spiegato dal municipio in sede di risposta, questo si trova proprio al termine della strada e interventi su di esso non potrebbero dunque essere di ostacolo agli obiettivi perseguiti con la misura di tutela.
6.Da ultima dev'essere ancora disattesa la richiesta di limitare il perimetro della zona al sedime della strada esistente, meglio ancora se solo alla parte inferiore escludendo pertanto i terrenti circostanti. Una simile riduzione della zona di pianificazione renderebbe priva di portata pratica la sua istituzione.
7.Per i motivi che precedono il ricorso, infondato, dev'essere integralmente respinto.
8.La tassa di giustizia viene posta a carico delle ricorrenti (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1), le quali verseranno al comune, patrocinato, le ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia, di fr. 1'500.-, è posta a carico delle ricorrenti, in solido. Le stesse verseranno al comune fr. 800.- per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario