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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Sarah Socchi |
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vicecancelliera: |
Laura Bruseghini |
statuendo sul ricorso 19 settembre 2017 di
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RI 1 RI 2
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contro |
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la risoluzione 4 luglio 2017 (n. 383), con cui il municipio del comune di Monteceneri ha istituito la zona di pianificazione concernente l'"Area mista" di Bironico, pubblicata dal 10 luglio al 9 agosto 2017 (cfr. FU 54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102); |
ritenuto, in fatto
A. a. Il RI 1 e la RI 2 sono proprietari dei mapp. 341, rispettivamente 342 di Monteceneri, sezione Bironico, ubicati in località Prò Quadro. Le particelle, confinanti su un lato e adiacenti all'area cimiteriale e alla Chiesa Santa Maria del Rosario, sono situate nel comparto posto a ovest della linea ferroviaria Lugano-Bellinzona e sono delimitate a nord da via Posta, a sud da via Vigneto e a ovest da via Industria. Il piano regolatore del comune Bironico, approvato con risoluzione 20 novembre 2002 (n. 5498) dal Consiglio di Stato e integrato da successive varianti, assegna il mapp. 341 e una porzione del mapp. 342 alla zona residenziale semi intensiva, mentre attribuisce la parte preponderante del mapp. 342 alla zona per attrezzature e edifici privati di interesse pubblico. Sulle proprietà, pianeggianti e di natura prativa, sorge un campo di calcio.
b. Considerato l'elevato potenziale di sviluppo del comparto che include i mapp. 341 e 342, il Consiglio parrocchiale di Bironico ha commissionato uno studio pianificatorio allo scopo di "valorizzarlo, di assicurarne uno sviluppo armonioso e una qualità abitativa adeguata e rilevanti contenuti socio-culturali". Nel gennaio 2017 lo studio si è concretizzato in un progetto denominato "Gesòra Parco" che prevede la realizzazione di tre edifici (uno residenziale, uno destinato a ospitare uffici e spazi amministrativi, il terzo adibito a sala polivalente) sopraelevati per mezzo di una piattaforma rispetto al piano stradale e disposti in modo da formare una corte interna atta a favorire l'integrazione sociale e intergenerazionale. Tale studio è stato presentato al municipio di Monteceneri in data 13 febbraio 2017.
c. In data 20 giugno 2017 il comune di Monteceneri ha comunicato al Consiglio parrocchiale che per intanto stava vagliando l'ubicazione di altre strutture d'interesse pubblico.
B. a. Raccolto l'avviso favorevole 12 giugno 2017 della Sezione dello sviluppo territoriale (in seguito: Sezione), con risoluzione 4 luglio 2017 (n. 383) il municipio di Monteceneri ha adottato una zona di pianificazione comunale riguardante l'area della sezione di Bironico inclusa tra la strada cantonale a ovest, la linea ferroviaria a est, via Bella e via Industria a sud e via Bricola a nord. La zona di pianificazione prevede una suddivisione del comparto in cinque settori (A, B, C, D, E), delimitati in conformità degli scopi pianificatori prospettati, e include i fondi dei ricorrenti nel settore C. Il provvedimento si prefigge di migliorare l'utilizzo del suolo e razionalizzare l'organizzazione territoriale attraverso il riordino delle destinazioni e dei contenuti ammessi all'interno del comprensorio toccato dalla misura. La zona di pianificazione vieta ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione futura (cfr. Scheda descrittiva, "Effetti e durata").
b. Il municipio ha poi disposto la pubblicazione presso la cancelleria comunale della zona di pianificazione dal 10 luglio al 9 agosto 2017, indicando tuttavia che il termine era sospeso per le ferie giudiziarie dal 15 luglio al 15 agosto 2017 (cfr. FU 54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102). La durata della misura è stata fissata in cinque anni.
C. a. Con scritto 11 agosto 2017 il Consiglio parrocchiale, rilevando preliminarmente come l'avviso di pubblicazione della zona di pianificazione fosse irrito in quanto, a suo dire, l'indicazione dei termini di pubblicazione non era conforme a quanto disposto all'art. 16 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), ha riferito al municipio di Monteceneri di aver preso atto dell'adozione del provvedimento pianificatorio e di essere disposto a rinunciare a avversare la misura qualora fosse stato possibile trovare un accordo in merito ai contenuti della pianificazione, in particolare integrando il progetto "Gesòra Parco".
b. In data 22 agosto 2017 il municipio di Monteceneri, osservando come l'indicazione nell'avviso dei termini di pubblicazione e della sospensione degli stessi durante le ferie giudiziarie fosse chiara, ha comunicato di essere disponibile a organizzare un incontro.
c. Facevano seguito il colloquio 30 agosto 2017 e una risposta scritta del Consiglio parrocchiale, nella quale esso ha invitato il municipio a confermare attraverso una risoluzione municipale vincolante la conformità del progetto "Gesòra Parco" alla zona di pianificazione adottata, nonché a impegnarsi a approvare la domanda di costruzione che sarebbe stata inoltrata sulla base di detto progetto durante il periodo di validità del provvedimento pianificatorio.
d. In data 5 settembre 2017 il municipio ha riferito di non poter dar seguito alle richieste del Consiglio parrocchiale per diverse ragioni che qui non occorre evocare.
D. Avverso la citata zona di pianificazione il RI 1 e la RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Anzitutto i ricorrenti sostengono che le modalità scelte dal comune di Monteceneri per l'indicazione nell'avviso dei termini di pubblicazione e di ricorso sarebbero "confuse e non conformi a quanto prevede l'art. 16 LPAmm in ordine alla sospensione dei termini di ricorso". In secondo luogo, essi contestano l'esistenza di un interesse pubblico alla modifica del piano regolatore vigente e all'impiego transitorio della zona di pianificazione. Osservano nel merito come il provvedimento adottato non presenti la densità richiesta e non sia sorretto da alcuna visione in merito ai contenuti. In altri termini, i ricorrenti sostengono che, così come indicato dalla Sezione nel proprio preavviso, la zona di pianificazione non si inserirebbe in una strategia pianificatoria globale e non sarebbe dunque fondata su una ponderazione completa di tutti gli interessi in gioco. Inoltre, a mente degli insorgenti l'impostazione pianificatoria prospettata dall'autorità, che per il settore C prevede l'inserimento di "contenuti residenziali e amministrativi da promuovere secondo i più attuali e recenti standard costruttivi", nonché "attività lavorative integrate al tessuto urbano" e "infrastrutture di interesse pubblico", oltre che a essere contraria al principio della proporzionalità, sarebbe manifestamente erronea e lesiva del principio della buona fede. A tal proposito, essi osservano che la zona di pianificazione sarebbe stata istituita dopo la presentazione all'esecutivo comunale del progetto "Gesòra Parco", ciò che attesterebbe un agire del municipio manifestamente contrario al principio della buona fede ancorato agli art. 5 cpv. 3 e 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Infine, i ricorrenti ritengono che l'esecutivo comunale di Monteceneri non abbia dimostrato la sussistenza di un notevole cambiamento delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), atto a giustificare un adattamento del piano regolatore e del tipo di attività svolte nel comparto. A mente degli insorgenti la pianificazione in vigore, che prevede, analogamente al progetto "Gesòra Parco", una zona plurifunzionale (mista) con mescolamento funzionale sia conforme alla LPT, e in particolare all'art. 3 cpv. 3 lett. a LPT, e sia "persino auspicabile per animare i quartieri e per contribuire a limitare gli spostamenti dei lavoratori". Per questi motivi, secondo i ricorrenti, una modifica della pianificazione territoriale in vigore contrasterebbe con i principi della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto.
E. a. Il comune di Monteceneri, tramite il suo municipio, postula in sede di risposta la reiezione del gravame. Sottolineando anzitutto che per il comparto toccato dalla zona di pianificazione il piano regolatore in vigore delimita svariate zone di utilizzazione, in parte frammentate, esso rileva che "l'utilizzazione del suolo non corrisponde sempre all'azzonamento" e che "esistono importanti riserve edificabili". A mente del comune dunque la zona toccata dalla misura sarebbe caratterizzata da una situazione di disordine pianificatorio tale da rendere necessaria una riorganizzazione territoriale da estendersi in un secondo tempo all'intero territorio comunale, ritenuto come dall'aggregazione del 2010, che ha dato vita al nuovo comune di Monteceneri, l'assetto pianificatorio non sia ancora stato sottoposto a una revisione globale che tenga conto dei cambiamenti locali e istituzionali intercorsi negli anni. Secondo il comune un adattamento della pianificazione del suo territorio si renderebbe ancor più necessario alla luce del mutato quadro giuridico di riferimento entrato in vigore nel 2014 con la modifica legislativa concernente la LPT, nonché delle risultanze degli studi pianificatori commissionati (tre Masterplan), i quali dimostrerebbero in particolare che l'area toccata dalla zona di pianificazione riveste un'importanza strategica, possiede un notevole potenziale di sviluppo e è toccata da problemi e conflitti per i quali si giustifica un intervento mirato dal punto di vista pianificatorio. Infine, il comune osserva come le doglianze dei ricorrenti riferite agli intendimenti pianificatori per l'area sottoposta alla misura siano irrilevanti ai fini del giudizio in merito alla legittimità del provvedimento, ritenuto come lo stesso debba essere esaminato distintamente dalla legittimità delle intenzioni pianificatorie future. L'autorità comunale conclude sostenendo che la zona di pianificazione non si porrebbe in contrasto con il principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto e osserva come la scheda descrittiva e i tre studi allestiti dimostrino la serietà e la concretezza della sua intenzione pianificatoria. Il provvedimento adottato sarebbe dunque inserito in un disegno pianificatorio generale, giustificato da un interesse pubblico e conforme al principio della proporzionalità. In merito al progetto "Gesòra Parco", il comune precisa che non sarebbe stata presentata una domanda di costruzione da parte dei ricorrenti, bensì unicamente un documento di indirizzo. A prescindere da ciò, esso sottolinea come l'adozione di una zona di pianificazione a seguito della presentazione di una domanda di costruzione sia perfettamente lecita e come, in seguito dell'affinamento della pianificazione allo studio, eventuali domande di costruzione, tra cui anche quella concernente il progetto "Gesòra Parco", potranno essere esaminate e se del caso approvate.
b. Con risposta 30 novembre 2017, la Sezione si riconferma nelle proprie conclusioni così come esposte nell'avviso 12 giugno 2017 e si rimette al giudizio di questo Tribunale.
F. a. Facendo seguito alla richiesta del Tribunale, in data 14 febbraio 2018 il municipio ha trasmesso i tre Masterplan (Commissione Vedeggio Valley (CVV), Masterplan Medio-Alto Vedeggio, 13 marzo 2012, in seguito: Masterplan Medio-Alto Vedeggio; P__________ SA, Masterplan Comune di Monteceneri, aprile 2015, in seguito: Masterplan Comune di Monteceneri; P__________ SA, Masterplan Comune di Monteceneri, Analisi e proposte pianificatorie per il Comparto RI 2, maggio 2015, in seguito: Masterplan Comparto RI 2) inerenti, rispettivamente, la futura pianificazione del comprensorio della Valle del Vedeggio, del comune di Monteceneri e del comparto oggetto del provvedimento contestato. La documentazione è stata inviata per consultazione ai ricorrenti e alla Sezione.
b. Con scritto 5 marzo 2018, i ricorrenti hanno presentato le proprie osservazioni in merito, contestandone in via preliminare il carattere vincolante e rilevando in secondo luogo come dal Masterplan Medio-Alto Vedeggio risulti chiaramente la vocazione quale "valle per insediamenti produttivi" della Valle del Vedeggio e della zona lavorativa di Bironico nella quale si inseriscono i loro fondi. Secondo gli insorgenti, l'unico documento formale atto a fornire informazioni in merito alla situazione vigente sarebbe il piano direttore cantonale, e in particolare le schede M7 e R/M 3, relative alla prospettata fermata ferroviaria di Bironico e al concetto di sviluppo della Valle del Vedeggio. A mente degli insorgenti i documenti prodotti dal comune non aggiungerebbero "nulla di significativo", ma sarebbero piuttosto atti a rafforzare le loro critiche concernenti le finalità della zona di pianificazione, che sarebbero "in netto contrasto con il Masterplan Vedeggio Valley, ripreso formalmente dal Piano direttore nella scheda R/M 3".
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la tempestività del ricorso discendono dall'art. 64 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1). Certa è la legittimazione attiva degli insorgenti, toccati dalla misura in qualità di proprietari (art. 64 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, completati dai tre Masterplan di cui si è detto in narrativa (cfr. supra, consid. F). Non occorre per il resto procedere all'assunzione di particolari prove (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.3. Preliminarmente, va respinta la critica dei ricorrenti riguardo le modalità scelte dal municipio di Monteceneri per indicare nell'avviso i termini di pubblicazione e di ricorso avverso la contestata misura. L'avviso apparso sul Foglio ufficiale (FU 54/2017 del 7 luglio 2017, pag. 6102) indicava infatti:
1. È ordinata la pubblicazione a norma dei disposti dell'art. 59 cpv. 2 Lst per un periodo di 30 giorni, e più precisamente
dal 10 luglio 2017 al 9 agosto 2017
(termine sospeso dal 15.07.2017 al 15.08.2017 per le ferie giudiziarie)
della zona di pianificazione comunale di Monteceneri, sezione Bironico (…).
2. (…)
3. Eventuali ricorsi devono essere presentati al Tribunale cantonale amministrativo di Lugano, entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione; il ricorso non ha effetto sospensivo.
Ora, è vero che l'avviso non menziona esplicitamente il fatto che il termine si sarebbe protratto fino al 9 settembre 2017. Tuttavia esso risulta sufficientemente chiaro, riprendendo pressoché testualmente quanto prevede l'art. 16 cpv. 1 lett. b LPAmm. Inoltre, determinando la sospensione dei termini una proroga degli stessi e quindi un prolungamento del tempo a disposizione per consultare gli atti e introdurre eventuali ricorsi, la mancata precisazione da parte del municipio della data di scadenza della pubblicazione non poteva in ogni caso arrecare alcun pregiudizio ai cittadini, tanto meno ai ricorrenti, patrocinati da un legale cognito del diritto. Tant'è che il gravame risulta tempestivo (cfr. supra, consid. 1.1).
2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1 LPT, se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati, l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Il principio è ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 LST, che consente di istituire zone di pianificazione se i piani mancano o devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata, nell'ambito delle proprie competenze, dal municipio, rispettivamente dal Consiglio di Stato (art. 59 LST); quest'ultimo può inoltre stabilire zone di pianificazione a salvaguardia di obiettivi di sviluppo territoriale e per garantire l'adeguamento delle pianificazioni locali (art. 57 cpv. 2 LST). Il diritto cantonale riprende all'art. 62 cpv. 2 LST gli effetti del provvedimento prescritti all'art. 27 cpv. 1 LPT, secondo cui all'interno della zona nulla può essere intrapreso che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione, precisando inoltre che le domande di costruzione in contrasto con gli obiettivi del piano in formazione sono decise negativamente (art. 62 cpv. 3 LST). La zona di pianificazione entra in vigore con la sua pubblicazione e lo resta fino a che sia pubblicato il piano sostitutivo, ma comunque non oltre cinque anni, con facoltà del Consiglio di Stato di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo (art. 27 cpv. 2 LPT e art. 60 LST).
2.2. La zona di panificazione è un provvedimento conservativo (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b), volto a evitare che la pianificazione in atto o in procinto di essere intrapresa venga ostacolata o comunque sia influenzata negativamente da un uso del territorio contrastante col suo indirizzo. Lo scopo principale dell'istituto consiste quindi nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione (DTF 118 Ia 510 consid. 4d, 113 Ia 362 consid. 2a/bb; Alexander Ruch, Kommentar RPG, n. 21 ad art. 27; Bernhard Walmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 7 seg. ad art. 27). A questo stadio l'assetto definitivo dell'ordinamento allo studio non può essere dato per certo. Non si può, in particolare, affermare che ne deriverà effettivamente la restrizione della proprietà che l'indirizzo pianificatorio potrebbe far temere. La zona di pianificazione non si confonde con la pianificazione soggiacente: è un provvedimento a sé stante che, pur condizionato nei suoi effetti dall'indirizzo pianificatorio di cui si pone a tutela, provoca direttamente, per la sua durata, una restrizione della proprietà. La legittimità della zona di pianificazione va dunque esaminata distintamente da quella delle intenzioni pianificatorie che, pur nei limiti della loro indeterminatezza, ne informano l'azione. Per i motivi che sono appena stati spiegati, l'esame giurisdizionale che l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT garantisce nella materia specifica non può estendersi, salvo il caso di un'impostazione manifestamente erronea, all'ordinamento pianificatorio nel quale dovrebbero sfociare gli studi avviati, bensì e soltanto alla fondatezza e all'idoneità del vincolo istituito per non compromettere la loro efficacia (RDAT 1990 n. 79 consid. 2b). Solo importa dunque, in questo contesto, determinare se il provvedimento si giustifichi in quanto tale.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, IIa ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). L'adozione di una misura di salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n. 31 consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit., n. 27 ad art. 27): questo significa che deve sussistere un interesse pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di pianificazione (Ruch, op. cit., n. 25 seg. ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 12 seg. ad art. 27). Il grado di concretizzazione di questa intenzione non deve essere, tuttavia, necessariamente elevato, in particolare quando il provvedimento è adottato, come si avvera nel nostro Cantone, dall'esecutivo comunale, che non è l'autorità competente a adottare il piano di utilizzazione che la zona di pianificazione vuole tutelare (cfr. Ruch, op. cit., n. 27 seg. ad art. 27; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 457).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. Secondo gli insorgenti la zona di pianificazione sarebbe lesiva della garanzia della proprietà. Pur non mettendo in dubbio la sua base legale, in ogni caso come visto data (cfr. supra, consid. 2), essi ritengono anzitutto che il provvedimento pianificatorio non sia sorretto da un interesse pubblico preponderante rispetto a tutti gli altri interessi pubblici e privati in gioco. In proposito si osserva quanto segue.
4.1. Una pianificazione razionale del territorio risponde di principio a un pubblico interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente pubblico (art. 75 cpv. 1 Cost.). Nel caso concreto è fuori dubbio che le caratteristiche del comparto toccato dalla zona di pianificazione e delle ulteriori problematiche individuate dal municipio giustifichino pienamente un riesame della sua pianificazione per i motivi che seguono.
4.2. Secondo il piano regolatore di Monteceneri, sezione Bironico, in vigore, l'area compresa nella zona di pianificazione è suddivisa in svariate zone di utilizzazione (zona industriale-commerciale, zona per attrezzature e edifici pubblici, zona per attrezzature e edifici privati di interesse pubblico, zona residenziale semi intensiva, zona residenziale intensiva, zona mista), disposte in modo disordinato e intercalate da spazi liberi più o meno estesi. La scheda del Masterplan Comparto RI 2, che illustra a pag. 5 il piano regolatore in vigore, si evince che "le aree oggetto dell'analisi iniziale non presentano ancora un azzonamento ordinato e coerente con un progetto unitario e più esteso (…)". Con particolare riferimento al comparto che comprende i fondi dei ricorrenti, che ricoprono una porzione della zona di pianificazione pari a 7'696 mq, il Masterplan Comparto RI 2 evidenzia a pag. 6 come la Chiesa di Santa Maria del Rosario attualmente "vaga nel vuoto" e illustra a pag. 7 la necessità di rivedere i contenuti dell'area e le sue destinazioni, "le quali potrebbero essere ripensate e ridisegnate secondo una visione di sviluppo futuro in modo tale da definire ordine, coerenza con le realtà circostanti e qualità dello spazio pubblico, nonché un rapporto di proporzione tra pieno e vuoto, tra edificato e spazio libero". In merito al campo sportivo di Bironico che sorge nel comparto in parola, il citato Masterplan evidenzia a pag. 2 come esso sia posto tra le due realtà sportive di Rivera e di Camignolo maggiormente consolidate e come tale situazione rafforzi "la volontà di rivedere l'area del campo da calcio di Bironico e le aree adiacenti, le quali rappresentano oggi dei "vuoti urbani" che pretendono una risposta urbanistica capace di definire una nuova densità supportata dalla qualità architettonica e paesaggistica (…)". Il disordine insediativo che caratterizza l'area toccata dal provvedimento è evidente e contrasta con l'interesse pubblico a uno sviluppo ordinato e a una pianificazione razionale del territorio. Esso giustifica pienamente la scelta del municipio di impiegare lo strumento transitorio della zona di pianificazione che garantisca un adeguamento della pianificazione locale e permetta quindi all'autorità pianificante di intervenire attraverso il "riordino delle destinazioni e dei contenuti ammessi all'interno del comprensorio con lo scopo di migliorare l'utilizzo del suolo e razionalizzare l'organizzazione territoriale" (cfr. Scheda descrittiva, "Tipo di intervento").
4.3. L'interesse pubblico a una misura di protezione della pianificazione presuppone una seria intenzione di voler modificare la pianificazione vigente (cfr. supra, consid. 3.1). Nel caso concreto, l'intenzione pianificatoria del comune è dimostrata dai tre Masterplan prodotti, che rappresentano gli studi di base sui quali potrà essere sviluppata la futura pianificazione dell'area del Vedeggio (cfr. Masterplan Medio-Alto Vedeggio), rispettivamente dell'esteso territorio comunale di Monteceneri, che comprende la sezione di Bironico (cfr. Masterplan Comune di Monteceneri) e l'area oggetto della zona di pianificazione (cfr. Masterplan Comparto RI 2). Sebbene tali studi non siano vincolanti, aspetto quest'ultimo peraltro rettamente rilevato dai ricorrenti, essi rappresentano degli strumenti di cui l'autorità pianificante può servirsi per affrontare con coerenza territoriale e urbanistica una serie di approfondimenti tematici che potranno se del caso venir concretizzati attraverso un adattamento del piano di utilizzazione. Nel caso concreto, il Masterplan Medio-Alto Vedeggio illustra il contributo essenziale che l'intera Valle del Vedeggio è in grado di offrire al progetto di sviluppo dell'agglomerato del Luganese, sia dal punto di vista residenziale e di svago, che produttivo e di collegamento tra il nord e il sud del Cantone. Il Masterplan Comune di Monteceneri propone interventi volti a "rafforzare il valore degli spazi urbani liberi", "sviluppare nuove centralità, che possano dare identità alla nuova realtà comunale", valorizzare le zone industriali "attraverso un riordino urbano capace di infondere qualità spaziale, sociale e di rapporto con il tessuto urbano residenziale esistente (…)", riconvertire a destinazioni più adatte le zone che presentano contenuti non più sostenibili e a inserire nuovi elementi di mobilità pubblica nel comparto (cfr. in particolare pag. 18). Il Masterplan Comune di Monteceneri espone a pag. 3 gli obiettivi generali, indicando tra di essi la valorizzazione degli spazi liberi e di quelli di interesse pubblico, nonché lo sviluppo e il rafforzamento del carattere residenziale, supportato dalla qualità degli spazi pubblici. Il Masterplan Comparto RI 2 sottolinea invece a pag. 1 la volontà del comune di valorizzare l'area attraverso la riconversione della stessa, "in modo tale da proporre un'edificazione che abbia qualità urbanistica, e che tenga conto dei problemi del traffico, dei trasporti, dei posteggi e delle connessioni pedonali (…)". Con particolare riferimento al comparto che comprende i fondi dei ricorrenti, il Masterplan Comparto RI 2 illustra dettagliatamente il concetto progettuale oggetto di studio, illustrando alle pagine 9 e 10 tre modelli urbanistici che mirano a promuovere una densificazione urbana di qualità che tenga conto del quadro urbanistico generale. Gli obiettivi e gli interventi pianificatori prospettati dai tre Masterplan, e in particolare quelli descritti nei documenti di studio che si riferiscono al comune di Monteceneri, non lasciano dubbi circa la concretezza e la serietà dell'intenzione dell'autorità comunale di affrontare determinati problemi e conflitti di carattere pianificatorio riscontrati all'interno del perimetro comunale, tra i quali spicca l'attuale disordine urbanistico del comparto racchiuso nel perimetro della zona di pianificazione.
4.4. Tutto ciò considerato, il provvedimento impugnato appare fondato sotto il criterio dell'interesse pubblico, così come risulta dimostrata l'intenzione seria e concreta del comune di Monteceneri di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente nel comparto toccato dalla misura.
5. Secondo i ricorrenti il provvedimento pianificatorio adottato, così come proposto, non presenterebbe la densità richiesta. La doglianza non viene ulteriormente dettagliata. Ora, se la critica si riferisce all'assenza di concretizzazione dell'intenzione del comune di modificare il piano regolatore vigente, si rileva come la stessa sia infondata. Infatti, come rilevato nei considerandi che precendono, l'intenzione del comune di Monteceneri di modificare la pianificazione attuale appare sufficientemente concreta e seria da legittimare l'introduzione di una zona di pianificazione per il comparto in oggetto. Del resto, va considerato come il grado di concretizzazione di questa intenzione non debba essere necessariamente elevato (cfr. supra, consid. 3.1), ritenuto come sia sufficiente che l'autorità pianificante sia in grado di provare l'insufficienza dell'assetto pianificatorio attuale e la conseguente necessità di modificare il piano di utilizzazione, ciò che nella fattispecie è stato fatto. Inoltre, si ritiene che l'intenzione dell'autorità appaia sufficientemente concretizzata nella misura in cui il proprietario stesso sia in grado di concepire le ragioni essenziali alla base della pianificazione prospettata (cfr. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra, Zurigo, Basilea 2016, n. 35 ad art. 27), ciò che, alla luce dei contenuti del ricorso, appare in concreto avvenuto. Infine, si conviene con la Sezione come, dal profilo formale, la documentazione presentata sia completa, di chiara lettura e conforme agli art. 58 LST e 81 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.; cfr. preavviso 12 giugno 2017, cap. 3.1, pag. 2).
6. I ricorrenti, estrapolando un passaggio del testo del preavviso della Sezione, sostengono che il provvedimento pianificatorio non sarebbe sorretto "da alcuna visione in merito ai contenuti" e meglio, che esso non sarebbe inserito in una strategia complessiva. A torto. Infatti, la Sezione nel suo preavviso ha indicato al cap. 3.2 a pag. 2 quanto segue:
Si rileva come il Municipio individui una parte ben delimitata del proprio territorio per avviare una puntuale modifica del Piano regolatore nel complesso contesto della pianificazione esistente. La stessa è stata concepita verso la metà degli anni '90 mentre l'approvazione del Piano regolatore di Bironico è avvenuta nel 2002. Il nuovo Comune di Monteceneri si è formato nel 2010 e da allora l'assetto delle singole pianificazioni che lo compongono è rimasto pressoché il medesimo.
Considerate le ragioni alla base della Zona di pianificazione e ritenuto quanto sopra, l'inquadramento del provvedimento qui in discussione in una strategia complessiva renderebbe lo stesso più solido e comprensibile. A tal proposito entra in linea di conto il contenuto del progetto di adattamento del PD alla LPT che sarà oggetto di consultazione da metà giugno 2017.
Tali considerazioni, così come le ulteriori questioni sollevate nel preavviso, non invalidano il provvedimento della zona di pianificazione, bensì rappresentano dei suggerimenti che il comune è stato invitato a considerare e che, alla luce del contenuto della sua risposta, esso ha pienamente dimostrato di aver recepito (cfr. "Osservazioni ai ricorsi contro l'introduzione di una zona di pianificazione a Bironico", 16 novembre 2017, pag. 4: "Ciò significa che il Municipio, in ambito di allestimento del piano di indirizzo relativo all'adeguamento del PR in questo comparto, terrà evidentemente conto di quanto avviene anche all'esterno dei limiti della ZP, affinché sia garantita la coerenza anche ad una scala superiore"). In ogni caso, il fatto che vi sia una revisione del piano regolatore in atto non esclude la possibilità per il municipio di istituire una zona di pianificazione che consenta di preservare l'assetto territoriale attuale e contemporaneamente di valutare nuove soluzioni volte a ottimizzare il potenziale strategico del comparto e a risolvere le problematiche esistenti.
7. 7.1. Inoltre, gli insorgenti sostengono che l'impostazione pianificatoria prospettata dal comune sarebbe manifestamente erronea, perché sovvertirebbe completamente l'assetto attuale del settore C dove sono inserite le loro proprietà. La critica non viene tuttavia estesa agli altri settori contemplati dal provvedimento, ciò che la indebolisce notevolmente. A ogni modo, la doglianza si riferisce alla futura pianificazione, ciò che non è permesso contestare già nell'ambito della procedura volta a valutare esclusivamente la fondatezza e l'idoneità della zona di pianificazione. Infatti, come già rilevato in precedenza (cfr. supra, consid. 2.2), lo scopo principale della misura consiste nel tutelare la libertà di decisione dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione. Spetterà quindi agli studi pianificatori in atto trovare la soluzione migliore sotto questo profilo. La zona di pianificazione non va confusa con la pianificazione soggiacente: soluzioni alternative al progetto pianificatorio elaborato dal municipio, così come eventuali contestazioni, potranno semmai essere proposte, rispettivamente sollevate in seguito, nell'ambito della procedura di revisione del piano regolatore a cui la zona di pianificazione prelude. Per gli stessi motivi va pure respinta l'argomentazione secondo cui il mantenimento nel piano regolatore dell'attuale zona plurifunzionale (mista) con mescolamento funzionale sarebbe "auspicabile per animare i quartieri e per contribuire a limitare gli spostamenti dei lavoratori", poiché relativa alla pianificazione futura. Infatti, a prescindere dal fatto che le loro proprietà risultano inserite in zona per attrezzature e edifici privati di interesse pubblico, rispettivamente in zona residenziale semi intensiva (cfr. supra, consid. A) e non in zona plurifunzionale (mista), la critica si rivela prematura.
7.2. In concreto, occorre poi precisare che l'adozione del provvedimento pianificatorio non preclude al comune la possibilità di tenere in considerazione durante la fase di allestimento del nuovo piano di indirizzo del piano regolatore di Monteceneri, sezione Bironico, il progetto di massima denominato "Gesòra Parco" che i ricorrenti hanno sottoposto al municipio all'inizio del 2017. In ogni caso, in base all'esame della documentazione, non risulta che gli intendimenti pianificatori del comune siano manifestamente erronei, ovvero contrari al diritto o sprovvisti di senso. Le spiegazioni fornite dal municipio in proposito alla pianificazione prospettata e agli effetti della zona di pianificazione, desumibili dalla documentazione agli atti e, più precisamente, dalla scheda descrittiva del provvedimento, appaiono del tutto condivisibili. La doglianza va dunque respinta.
8. Neppure può essere condivisa la tesi sostenuta dagli insorgenti nelle osservazioni, secondo la quale la zona di pianificazione sarebbe "in netto contrasto con il Masterplan Vedeggio Valley, ripreso formalmente dal piano direttore nella scheda R/M 3". Infatti, la Sezione ha preavvisato favorevolmente la zona di pianificazione contestata, escludendo la sussistenza di eventuali motivi di contrasto con obiettivi pianificatori superiori (cfr. preavviso 12 giugno 2017, cap. 4, pag. 5). Parere che l'autorità cantonale ha in seguito confermato in sede responsiva. Inoltre, si rileva come anche in questo caso la censura dei ricorrenti si riferisca alla pianificazione futura, che deve essere ben distinta dallo strumento pianificatorio avversato. Non essendo la pianificazione soggiacente definitiva, non è possibile prevedere già ora le destinazioni d'uso che saranno attribuite alle zone comprese nel perimetro del contestato provvedimento. In ogni modo, si rileva che i contenuti della scheda R/M 3 del piano direttore cantonale, cui i ricorrenti fanno riferimento, non riguardano precipuamente il comparto del comune di Monteceneri interessato dal vincolo pianificatorio, bensì l'area territoriale più estesa della Valle del Vedeggio nel suo complesso.
9. Fondata sotto il criterio dell'interesse pubblico, va ancora esaminato se, per rapporto alle circostanze concrete, la misura pianificatoria all'esame risulta ragionevole, idonea e necessaria; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto.
In concreto, gli insorgenti sostengono che la zona di pianificazione leda il principio della proporzionalità, tuttavia, non sostanziano in alcun modo tale censura. A ogni modo, a titolo generale si rileva come la misura conservativa adottata dal municipio soddisfi i requisiti di idoneità, di necessità e di proporzionalità in senso stretto. Da un canto, il provvedimento, senz'altro idoneo, è nello stesso tempo necessario a assicurare che la modifica del piano regolatore possa compiutamente conseguire gli obiettivi che il municipio si è prefisso, tra cui figurano il riordino delle zone industriali, la riqualifica delle aree, la riconversione delle zone, l'inserimento di nuovi contenuti nelle zone AP-CP, EP-PP e la loro valorizzazione, la tutela e l'utilizzo degli spazi liberi e la realizzazione di nuove connessioni di mobilità sia lenta che motorizzata (cfr. Masterplan Comune di Monteceneri, pag. 3 e 9). La zona di pianificazione vieta, di conseguenza, ogni intervento che possa rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione in via di studio e adozione. Va poi considerata la durata comunque limitata del provvedimento impugnato: considerata la rilevanza della pianificazione da salvaguardare da un punto di vista strategico e la complessità delle problematiche che la concernono, la durata massima di cinque anni è più che giustificata. In conclusione, malgrado si possa riconoscere che il vincolo all'esame imponga un sacrificio ai ricorrenti, la bilancia pende tuttavia a favore dell'interesse pubblico. La scelta operata dal comune di mantenere la pianificazione al riparo da iniziative edilizie, che potrebbero seriamente compromettere la pianificazione in fieri o comunque renderne più arduo lo svolgimento appare pienamente condivisibile. A maggior ragione, l'adozione della zona di pianificazione si giustifica se si considera che il progetto "Gesòra Parco" costituisce una proposta non ancora definitiva che riguarda unicamente una porzione, peraltro dalle dimensioni rilevanti e dall'alta valenza strategica, del territorio racchiuso nel perimetro della zona di pianificazione. Prima di potersi pronunciare al riguardo, il comune dovrà quindi necessariamente aver acquisito una visione di sviluppo complessiva del comparto toccato dal provvedimento. Di conseguenza, la zona di pianificazione risulta proporzionata.
10. I ricorrenti sostengono che il comune avrebbe agito in violazione del principio della buona fede, poiché ha istituito il provvedimento pianificatorio dopo la presentazione del progetto "Gesòra Parco".
10.1. Secondo
la giurisprudenza del Tribunale federale, il principio della buona fede,
dedotto direttamente dall'art. 9 Cost., conferisce a ogni individuo la facoltà
di esigere che l'autorità statale si conformi alle sue promesse o ai suoi comportamenti,
evitando di contraddirsi o di deludere la fiducia da essa ragionevolmente suscitata
(DTF 131 II 627 consid. 6.1., 125 I 209 consid. 2c, 122 II 113 consid. 3b/cc,
121 I 181 consid. 2a). Non ogni violazione di tale principio comporta il diritto
di pretendere che l'autorità modifichi la sua decisione o ne prenda un'altra.
Piuttosto, questo diritto esiste soltanto a determinate e precise, oltre che
cumulative, condizioni: l'autorità deve anzitutto essere intervenuta in una circostanza
concreta nei confronti di una persona determinata; essa deve avere, o essere reputata
avere, agito nel rispetto dei limiti della sua competenza; l'invalidità o l'errore
dell'atto sul quale l'amministrato ha improntato il suo comportamento non doveva
essere immediatamente riconoscibile; l'amministrato stesso deve essersi fondato
su queste assicurazioni o su tale comportamento per prendere disposizioni che
non può modificare senza subire un pregiudizio; infine, e in ogni caso, la
situazione giuridica non deve essersi modificata tra il momento in cui
l'autorità si è pronunciata e quello in cui l'amministrato ha preso le sue
disposizioni (cfr. a questo proposito DTF 131 loc. cit., 129 II 361
consid. 7.1).
10.2. Da quanto apportato dai ricorrenti, non è possibile dedurre un impegno del municipio di non istituire la misura contestata. La documentazione agli atti prova invece che il comune di Monteceneri, già nel 2015, ovvero quasi due anni prima che i ricorrenti presentassero al municipio il progetto "Gesòra Parco", aveva commissionato a P__________ SA, __________, l'allestimento dei Masterplan concernenti il suo territorio (cfr. in particolare Masterplan Comune di Monteceneri e Masterplan Comparto RI 2), dai quali si evince la seria intenzione del comune di rivedere la pianificazione vigente. Inoltre, come rettamente sostenuto dal comune, il progetto "Gesòra Parco" presentato al municipio nel mese di febbraio 2017 costituisce un semplice documento di indirizzo e non una formale domanda di costruzione. A ogni modo, a titolo generale si rileva come, anche qualora i ricorrenti avessero già sottoposto al comune per approvazione una formale domanda di costruzione per il progetto, ciò non avrebbe impedito al municipio di adottare una zona di pianificazione all'interno del territorio comunale. La censura si rivela dunque infondata.
11. Secondo i ricorrenti il vincolo pianificatorio contrasterebbe con il principio della stabilità dei piani e della sicurezza del diritto. Il municipio non avrebbe dimostrato un notevole mutamento delle circostanze atto a giustificare un adattamento dell'assetto pianificatorio del comparto toccato dal provvedimento conservativo. La tesi non è condivisibile.
11.1. Il principio della stabilità dei piani, deducibile dagli art. 21 cpv. 2 LPT e 33 LST, ha una portata per sua natura limitata. Il diritto pianificatorio cantonale prescrive infatti che i piani regolatori sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (33 cpv. 1 LST, che ha ripreso il contenuto dell'art. 41 cpv. 1 LALPT). Inoltre, le zone fabbricabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per quindici anni (art. 15 cpv. 1 LPT). Più questo orizzonte temporale si avvicina, più la portata di tale principio è dunque attenuata e la revisione del piano può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità (cfr. STF 1A.125/2005 del 21 settembre 2005 consid. 4.2, 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2, pubbl. in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.). A prescindere da ciò, la revisione del piano regolatore può apparire giustificata - anche prima - a seguito di un notevole cambiamento delle circostanze (art. 21 cpv. 2 LPT, art. 33 cpv. 2 LST; cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., n. 15 segg. ad art. 21).
11.2. In concreto, il piano regolatore del comune di Bironico è entrato in vigore il 20 novembre 2002, mentre il nuovo comune di Monteceneri si è formato nel 2010 a seguito dell'aggregazione dei comuni di Rivera, Bironico, Camignolo, Medeglia e Sigirino. Dal 2002 sino all'adozione della misura qui in contestazione sono trascorsi quindici anni, per cui è escluso che il principio della stabilità dei piani si opponga alla verifica dei contenuti pianificatori. Già solo per tale motivo, tenuto oltremodo conto del limitato esame che qui si è chiamati a svolgere, la zona di pianificazione non viola il precetto della sicurezza giuridica e il principio della stabilità dei piani.
12. 12.1. Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere integralmente respinto.
12.2. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti, soccombenti (art. 47 cpv. 1 LPAmm), i quali verseranno al comune, patrocinato, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di complessivi fr. 1'500.-, già anticipata dai ricorrenti, rimane a loro carico. Gli insorgenti in solido verseranno al comune complessivamente fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera