
Incarti n. 90.2017.5 90.2017.6 90.2017.7 90.2017.8	Lugano 20 luglio 2018	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sui ricorsi del

27 gennaio 2017 di

RI 5,

rappresentata da: ,

27 gennaio 2017 di

RI 6,

rappresentata da: RI 6, ,

28 gennaio 2017 di

RI 1

rappresentato da: RA 1

31 gennaio 2017 del

CO 2,

rappresentato dal suo RA 1

contro

la risoluzione del 14 dicembre 2016 (n. 5604) con cui il Consiglio di Stato ha statuito in merito alle varianti del piano regolatore del Comune di Alto Malcantone, sezione di Vezio, concernenti il piano particolareggiato in località Campo, la modifica del parcheggio P9 e l'inclusione parziale in zona AP del mapp. 258;

ritenuto, in fatto

A. RI 1 è proprietario del mapp. 223 di Alto Malcantone, sezione di Vezio, mentre RI 3 e RI 4 sono comproprietarie nello stesso Comune del mapp. 369. Le due proprietà, confinanti e inedificate, sono ubicate in località Campo, un'area prativa situata tra il versante boschivo e il nucleo storico di Vezio, poco sopra la strada cantonale che conduce a Fescoggia.

B. a. Il piano regolatore dell'allora Comune di Vezio, adottato dall'Assemblea comunale il 14 ottobre 1988, prevedeva l'attribuzione di una parte dell'area summenzionata, pari a circa 4'000 m², alla zona residenziale semi-estensiva R e subordinava la stessa all'obbligo di costruzione di residenze primarie e al riordino fondiario. Con preavviso del 22 gennaio 1990 la Commissione per la protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (CBN) si è espressa in merito, rilevando come il disciplinamento dell'edificazione del comparto non teneva sufficientemente conto delle peculiarità paesaggistiche del luogo nonché della funzione di protezione e di avvaloramento dell'immagine del nucleo di Vezio. La CBN ha proposto perciò che la sua edificazione, oltre che a essere subordinata al riordino fondiario e alla costruzione di residenze primarie, fosse assoggettata a un piano particolareggiato.

b. Con risoluzione del 24 aprile 1990 (n. 2815) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di Vezio. Tenendo conto di quanto rilevato dalla CBN nel suo preavviso, al cap. 3.5.5., pag. 15-16, il Governo ha disposto quanto segue:

Per questi motivi il C.d.S. pur ammettendo il principio dell'edificabilità rinvia l'approvazione del comparto territoriale in località "Campo" per la parte a monte della prevista strada di urbanizzazione (…) fino al momento in cui sarà approvato dal C.d.S. un piano particolareggiato che ne disciplini adeguatamente l'edificazione. Sino a quel momento per quest'area valgono le disposizioni del territorio senza destinazione specifica.

L'Esecutivo cantonale ha inoltre ordinato al Comune di procedere entro un anno all'adozione e alla pubblicazione della variante "concernente l'elaborazione di un piano particolareggiato per la zona edificabile in località "Campo" (…)" (cfr. dispositivo n. 3 e cap. 5, n. 5, pag. 35).

C. a. Nell'ambito della procedura di raggruppamento dei terreni concernente l'allora Comune di Vezio, RI 1 ha ricorso contro l'esproprio di un suo fondo situato in zona edificabile. Il gravame è stato accolto dalla Commissione di ricorso di prima istanza, che con decisione del 31 ottobre 1995 gli ha attribuito, quale compensazione per l'esproprio subìto, il mapp. 223, posto, come visto, in località Campo. Anche RI 3 e RI 4 sono insorte contro l'assegnazione dei fondi disposta nell'ambito della medesima procedura, ottenendo l'accoglimento del ricorso e l'attribuzione del mapp. 369.

b. Dichiarando irricevibile il ricorso di RI 1 contro una risoluzione municipale che lo informava in merito alle qualità edificatorie del mapp. 223 e in generale del comparto in località Campo, con giudizio del 9 aprile 2002 il Governo ha confermato i ritardi in cui era incorso il Comune nell'allestire il piano particolareggiato e lo ha esortato a porvi al più presto rimedio.

c. Il 5 novembre 2002 il Consiglio di Stato ha altresì accertato la natura non boschiva di dodici mappali, alcuni dei quali siti in località Campo, tra cui le proprietà di RI 1, RI 3 e RI 4, rilevando al consid. 3 che "nel caso concreto tutti i mappali sono [erano] situati in zona edificabile".

D. a. Nell'ambito dell'esame preliminare, il 20 dicembre 2006 il Dipartimento del territorio si è espresso in merito al piano particolareggiato in località Campo (PRP Campo), proponendo al Municipio di operare degli adeguamenti e degli approfondimenti con riferimento a determinate criticità riscontrate in merito alla delimitazione del suo perimetro, all'assetto delle infrastrutture viarie e alle destinazioni d'uso.

b. Durante la seduta del 22 marzo 2012 il Consiglio comunale di Alto Malcantone ha adottato la modifica del parcheggio P9, l'inserimento parziale in zona AP del mapp. 258, il PRP Campo e la conseguente modifica del piano regolatore in vigore, derivante dall'attribuzione alla zona residenziale semi-intensiva del comparto in oggetto e dal leggero ampliamento, pari a 330 m², del suo perimetro. In particolare, quest'ultimo adattamento si era reso necessario al fine di inserirvi la superficie destinata all'accesso veicolare ai fondi di RI 1, RI 3 e RI 4.

c. L'intera documentazione è stata pubblicata dal Municipio presso la cancelleria comunale dal 21 maggio al 19 giugno 2012 e in seguito trasmessa al Consiglio di Stato per approvazione il 13 agosto 2012.

d. Dopo una prima richiesta intesa a sanare alcune formalità degli atti trasmessi, evasa dell'esecutivo comunale nel mese di settembre 2012, con scritto del 14 ottobre 2013 l'Ufficio della pianificazione locale ha segnalato al Comune che il procedimento di approvazione delle varianti era viziato dal mancato avviso, sul foglio ufficiale e sui quotidiani del Cantone, della pubblicazione presso la cancelleria comunale ai sensi dell'art. 34 cpv. 3 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365), suggerendogli di effettuare una nuova pubblicazione. Il Municipio ha dato seguito a tale indicazione, pubblicando nuovamente la documentazione presso la cancelleria dal 6 ottobre al 4 novembre 2014 (cfr. FU 2014, pag. 8302).

e. Contro le varianti sono stati interposti tre ricorsi, tra cui quello di LI 1, che ha contestato, tra l'altro, il PRP Campo e l'urbanizzazione del comparto, sostenendo che occorreva favorire lo sviluppo del potenziale edificatorio ancora disponibile all'interno del nucleo secondo quanto stabilito dalle normative federali in materia.

E. In seguito all'adozione del PRP Campo, nel 2012 e nel 2015 il Consiglio comunale di Alto Malcantone ha stanziato un credito di fr. 625'000.- per l'urbanizzazione del comparto e uno di fr. 1'360'000.- per la realizzazione delle opere di sottostruttura (canalizzazioni) del Lotto 1 - PGS, sezione di Vezio. Entrambi i crediti sono stati ratificati dalla Sezione degli enti locali.

F. Con risoluzione del 14 dicembre 2016 (n. 5604) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore adottate il 22 marzo 2012, salvo quella concernente il PRP Campo, accogliendo su questo punto il ricorso di LI 1. Ricordando come nella decisione di approvazione del 24 aprile 1990 il comparto fosse stato assoggettato alle disposizioni applicabili al territorio senza destinazione specifica fino all'approvazione di un piano particolareggiato, il Governo ha ritenuto in sintesi che il PRP Campo implicasse un ampliamento della zona edificabile contrario ai principi pianificatori previsti dal nuovo quadro giuridico, entrato in vigore il 1° maggio 2014 a seguito della revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), in quanto non compensato dal dezonamento di un'equivalente superficie fabbricabile.

G. a. Avverso tale decisione il Comune di Alto Malcantone, rappresentato dal suo Municipio, insorge davanti a questo Tribunale, postulandone l'annullamento e chiedendone la riforma nel senso che il PRP Campo venga approvato così come adottato dal suo Consiglio comunale. Preliminarmente esso censura una lesione del proprio diritto di essere sentito poiché, a suo dire, il Consiglio di Stato avrebbe fondato la propria decisione su motivi nuovi, segnatamente l'entrata in vigore della modifica della LPT, non noti al momento dell'adozione della variante in parola. Rilevando poi come il principio dell'edificabilità del comparto fosse già stato riconosciuto dal Governo fin dal 1990 e confermato senza riserve da successive dichiarazioni della medesima autorità, il Comune contesta l'applicazione dei principi sanciti dalla nuova LPT. Sostiene inoltre che i ritardi intervenuti nella procedura di approvazione della variante sarebbero stati causati dall'intempestività del Dipartimento del territorio nel procedere nell'esame formale degli atti trasmessi per approvazione. Di conseguenza, secondo il Comune, se l'autorità cantonale avesse agito celermente e avesse adempiuto correttamente i propri obblighi di verifica, il Consiglio di Stato avrebbe senza dubbio potuto approvare il PRP Campo prima dell'entrata in vigore della modifica della LPT. Per tali motivi, in ragione dei principi della buona fede e dell'affidamento, il Governo avrebbe dovuto esaminare la pianificazione sulla base del diritto vigente al momento della sua adozione.

b. In sede di risposta la Sezione dello sviluppo territoriale, agente per conto del Governo, chiede la reiezione del gravame, richiamando le motivazioni alla base della decisione impugnata. Essa evidenzia come nella decisione di approvazione del piano regolatore del 24 aprile 1990 il Consiglio di Stato, pur ammettendo il principio dell'edificabilità del comparto, avesse sottoposto l'area alle disposizioni applicabili al territorio senza destinazione specifica fintanto che non fosse stato approvato un piano particolareggiato che ne disciplinasse adeguatamente l'edificazione. Il riconoscimento fatto allora della possibilità di edificare il comparto non avrebbe trovato riscontro dal profilo giuridico nello stato di appartenenza dello stesso alla zona edificabile. Pertanto, alla luce delle modifiche della LPT entrate in vigore, il PRP Campo non poteva venir approvato. Inoltre, tenuto conto della necessità di applicare le norme transitorie, non era necessario sentire preliminarmente il Comune, in quanto un coinvolgimento di quest'ultimo non avrebbe in ogni caso potuto influire sulla decisione di negare l'approvazione del piano particolareggiato. In merito al ritardo accumulato nell'ambito della procedura di approvazione, la Sezione osserva che la pubblicazione della relativa documentazione, operata dal Comune nel mese di maggio 2012, era viziata dal mancato avviso sul foglio ufficiale e sui quotidiani del Cantone. Sostiene, inoltre, che l'Ufficio della pianificazione locale aveva provveduto a segnalare al Comune con largo anticipo il vizio, in modo da consentire a quest'ultimo di pubblicare nuovamente le varianti adottate e di inoltrare la richiesta di approvazione prima dell'entrata in vigore delle norme transitorie della LPT. Il ritardo sarebbe dunque imputabile unicamente alla scelta del Comune di procedere soltanto nel corso degli ultimi mesi del 2014 a una nuova pubblicazione.

c. Con scritto 12 aprile 2017 il Comune ha comunicato di rinunciare a presentare la replica, rimettendosi al giudizio di questo Tribunale.

H. a. Anche RI 1, RI 3 e RI 4 insorgono, con atti separati ma di simile contenuto, presso questo Tribunale con richieste analoghe a quelle avanzate dal Comune. Ripercorrendo il lungo iter pianificatorio del comparto, i ricorrenti invocano una violazione dell'obbligo di pianificare sancito dalla LPT, della garanzia della proprietà, del principio della buona fede e della parità di trattamento. La decisione governativa comporterebbe inoltre un "diniego/ritardo di giustizia" con riferimento allo sfruttamento dei loro fondi a scopi edilizi e si fonderebbe su un accertamento inesatto e incompleto dei fatti giuridicamente rilevanti. Sostengono in particolare che, contrariamente a quanto rilevato dal Consiglio di Stato, l'adozione del PRP Campo non comporterebbe la creazione o l'ampliamento della zona edificabile, ma unicamente una sua miglior definizione pianificatoria per motivi di peculiarità paesaggistiche. Infatti, secondo l'attuale piano regolatore, i fondi si situerebbero già in zona edificabile. Infine, i ricorrenti censurano una lesione del principio della parità di trattamento perché il giudizio impugnato approva l'attribuzione del mapp. 258 alla zona per attrezzature pubbliche (AP), sebbene essa comporti un ampliamento della zona edificabile senza il relativo compenso.

b. In sede di risposta, il Comune postula l'accoglimento dei gravami per gli stessi motivi addotti nel suo ricorso. La Sezione chiede la reiezione delle impugnative con motivazioni analoghe a quelle sostenute in risposta al ricorso del Comune in relazione all'edificabilità del comparto Campo e all'applicazione delle nuove disposizioni entrate in vigore nel 2014. Con riferimento all'approvazione dell'attribuzione parziale del mapp. 258 alla zona AP, la Sezione sottolinea come la stessa sia condivisibile, ritenuto come la situazione giuridica del fondo, assoggettato alla zona speciale, sia diversa da quella relativa alle proprietà situate in località Campo, per le quali si applicano invece le disposizioni della zona senza destinazione specifica.

c. Con la replica e la duplica i ricorrenti, il Comune e la Sezione si riconfermano nelle proprie allegazioni e domande. In aggiunta, RI 3 e RI 4 chiedono al Tribunale l'esperimento di un sopralluogo e di convocare per un'audizione i ricorrenti, in particolare RI 1.

I. Chiamato a esprimersi in merito ai ricorsi, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica, LI 1 è rimasto silente.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 30 cpv. 2 lett. a e lett. c LST). I ricorsi, tempestivi (art. 30 cpv. 1 LST), sono dunque ricevibili in ordine.

1.2. Le impugnative sono evase con un unico giudizio in applicazione dell'art. 76 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) e sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Infatti, sulla scorta di un apprezzamento anticipato, il Tribunale non ritiene necessario procedere all'esperimento del sopralluogo, il cui presumibile risultato non porterebbe ad alcun nuovo chiarimento ai fini del giudizio (RtiD II-2012 n. 59 consid. 3.3 con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 18 n. 1c). La situazione di fatto che sta alla base della controversia risulta in modo sufficientemente chiaro dalla documentazione versata agli atti. Per le medesime ragioni, neppure risulta necessario sentire RI 1. In effetti, nella misura in cui quest'ultimo chiede di essere personalmente sentito, giova ricordare che la legislazione cantonale e quella federale non garantiscono alla parte il diritto di essere udita oralmente, essendo sufficiente che essa possa far valere le proprie ragioni per iscritto (DTF 127 V 491 consid. 1b e rinvii; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 494).

1.3. Poiché la procedura relativa alla controversa variante è stata avviata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3. Lesione del diritto di essere sentito

Il Comune rimprovera anzitutto al Governo una violazione del suo diritto di essere sentito per il fatto di non essere stato interpellato prima che la decisione impugnata venisse presa. Esso sottolinea come la decisione sovverta un lungo e articolato iter pianificatorio, come i suoi interessi e quelli dei proprietari privati siano rilevanti, come il pregiudizio che deriva alla situazione del comparto - rispettivamente dei fondi privati - sia grave, come non sussistesse alcuna urgenza per eventualmente giustificare la lesione del suo diritto, come non si realizzi nessuna delle casistiche di cui all'art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm e, infine, con riferimento alla revisione della LPT, come la decisione invochi inaspettatamente motivi nuovi, non noti al Comune al momento dell'adozione del PRP Campo.

3.1. L'art. 34 LPAmm pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. L'autorità prima di prendere una decisione permette alle parti di esercitare, di regola per iscritto, questo diritto (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm), salvo ricorra un caso particolare (art. 35 cpv. 3 e 4 LPAmm). La giurisprudenza relativa all'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) precisa poi che l'interessato ha diritto di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 135 II 286 consid. 5.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid. 5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V 387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità chiamata a decidere disponga dello stesso potere di esame di quella precedente (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione, segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con rinvii). Una riparazione entra inoltre in linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito, rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una violazione del diritto di essere sentito, ad un risultato che non avrebbe mai ottenuto procedendo in modo corretto (STF 8C_321/2009 del 9 settembre 2009 consid. 2.6.1). In particolare, il diritto di essere sentito dev'essere garantito qualora l'autorità amministrativa o il tribunale intenda fondare la sua decisione su una norma o su un motivo che non era stato addotto nel procedimento in corso, che le parti non avevano invocato e sulla cui rilevanza nel caso di specie non dovevano contare (DTF 128 V 272 consid. 5 b) bb) e rinvii).

3.2. Nel caso concreto, il PRP Campo è stato adottato dal Consiglio comunale il 22 marzo 2012, dopo essere stato sottoposto per l'esame preliminare alla Sezione, che aveva espresso alcune perplessità solo in merito ad aspetti puntuali. La relativa documentazione è stata poi trasmessa al Consiglio di Stato per approvazione il 19 gennaio 2015, dopo che il Comune aveva provveduto a sanare il vizio formale intercorso nell'ambito della prima pubblicazione degli atti presso la cancelleria. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT, che ha inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio (cfr. messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). Il Governo, riassunto brevemente il contenuto della decisione di approvazione del piano regolatore di Vezio del 24 aprile 1990 e ripercorso l'iter pianificatorio relativo al comparto Campo, a pag. 9 della decisione avversata ha negato l'approvazione del piano particolareggiato esclusivamente sulla base del nuovo quadro normativo federale.

3.3. Ora, come rettamente sostiene il Comune, il Consiglio di Stato ha posto a fondamento della sua decisione motivi nuovi, senza dar modo all'autorità di adozione di determinarsi in merito prima che la decisione venisse presa e violando così il suo diritto di essere sentito. La decisione del Governo di negare l'approvazione del PRP Campo alla luce della modifica della LPT pregiudica infatti pesantemente la posizione del Comune con riferimento alle possibilità di sfruttamento dell'area a scopi edilizi e sovverte un lungo e articolato iter pianificatorio. L'argomentazione del Governo, secondo cui avrebbe ritenuto superfluo sentirlo perché un suo coinvolgimento non avrebbe potuto in alcun modo influire sulla decisione e avrebbe rappresentato un eccesso di formalismo, non può in alcun modo essere condivisa. Tanto più che come si vedrà ai considerandi che seguono, l'applicabilità del nuovo quadro normativo alla fattispecie non risultava per nulla scontata. Occorre tuttavia tener presente che per consolidata giurisprudenza si considera, in effetti, sanata la violazione del diritto di essere sentito quando l'insorgente - come nell'evenienza concreta - ha avuto la possibilità di accedere a tutti i dati salienti posti a fondamento della decisione litigiosa e di pronunciarsi liberamente in merito davanti a un'autorità di ricorso cognita dello stesso potere di esame, sia in fatto che in diritto, dell'autorità decidente (DTF 138 II 77 consid. 4, 137 I 195 consid. 2.2 e segg., 135 I 279 consid. 2.3 e segg.; STA 52.2008.323 del 14 novembre 2012 consid. 3). Essendo poi, in concreto, la decisione impugnata un diniego di approvazione, il Tribunale dispone anche del sindacato dell'opportunità (cfr. supra, consid. 2.2). Ne consegue che, nel caso di specie, l'offesa arrecata ai diritti di difesa del Comune non è atta a giustificare l'annullamento in ordine della risoluzione impugnata.

4. PRP Campo

Gli insorgenti sostengono che, sin dall'entrata in vigore del piano regolatore di Vezio nel 1990, i fondi situati in località Campo apparterrebbero alla zona edificabile e che quindi l'approvazione del relativo piano particolareggiato da parte del Governo non comporterebbe una creazione o un ampliamento della zona fabbricabile inconciliabile con il diritto vigente. In proposito si osserva quanto segue.

4.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito, a livello cantonale, all'art. 3 LST, il cui cpv. 1 riprende il testo dell'art. 3 cpv. 1 LALPT. Per i piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST), quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita.

4.2.

4.2.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326 consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/
Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/
Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

4.2.2. Il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).

4.2.3. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel Cantone.

4.3.
4.3.1. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai Cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i Cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

4.3.2. L'art. 38a LPT è concretizzato dall'art. 52a OPT (pure in vigore dal 1° maggio 2014), il cui cpv. 1 specifica che se al momento della sua entrata in vigore è pendente un ricorso contro la decisione dell'autorità cantonale secondo l'art. 26 LPT concernente l'approvazione di un azzonamento, l'art. 38a cpv. 2 LPT non si applica all'azzonamento quando il ricorso non porta né a un riesame né a una correzione materiale parziale della decisione di approvazione oppure se è stato intentato in modo temerario. Il Tribunale federale ha comunque precisato che l'art. 38a LPT risponde a un interesse pubblico preponderante e, pertanto, è immediatamente applicabile anche alle cause pendenti dinanzi alle autorità cantonali di ultima istanza, a prescindere di massima dalla formulazione poco chiara dell'art. 52a cpv. 1 OPT (DTF 141 II 393 consid. 2 e 3).

4.3.3. Secondo l'art. 52a cpv. 2 OPT durante il periodo transitorio di cui all'art. 38a cpv. 2 LPT possono essere approvati azzonamenti soltanto se, dall'entrata in vigore della disposizione, nel cantone viene dezonata almeno la stessa superficie oppure il dezonamento è effettuato nel quadro della stessa decisione (lett. a), sono delimitate zone destinate a utilizzazioni pubbliche nelle quali il Cantone pianifica la realizzazione di infrastrutture molto importanti e urgenti (lett. b) oppure sono delimitate altre zone d'importanza cantonale che si rivelano urgentemente necessarie e se, in sede di approvazione di cui all'art. 26 LPT, è stata definita e cautelata la superficie da dezonare; l'obbligo di dezonamento decade se, secondo il piano direttore, non è necessario adempiervi (lett. c).

5. 5.1. Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del territorio edificabile dal territorio non edificabile (messaggio concernente la legge federale sulla pianificazione del territorio del 27 febbraio 1978, in: FF 1978 I 981, ad art. 19). In questo senso, le altre zone d'utilizzazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT, che completano e perfezionano le zone edificabili, agricole e protette definite dal diritto federale, devono essere attribuite o alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, o a quella non fabbricabile (cfr. Waldmann/
Hänni, op.cit., ad art. 18 n. 5). Le altre zone di utilizzazione si dimostrano particolarmente idonee allorquando deve essere preso in considerazione, in zona non edificabile, un bisogno concreto relativo alla destinazione oppure, al contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare di protezione (ibid., n. 4).

5.2. Tra le altre zone ai sensi dell'art. 18 LPT ricadono le zone con obbligo pianificatorio ("Zone mit Planungspflicht", "zones à planification obligatoire"), ovvero delle zone all'interno delle quali non è permesso costruire sino all'approvazione di un piano di utilizzazione speciale (come ad esempio un piano di quartiere o un piano particolareggiato) che ne definisca nel dettaglio l'uso del suolo e l'edificazione (cfr. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 14 n. 62; Rudolf Muggli/Heinz Aemisegger, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/
Basilea 2016, ad art. 18 n. 19; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 23 segg.). In genere, si tratta di comprensori territoriali pregiati, che richiedono, per le loro peculiarità, una particolare tutela dal profilo paesaggistico e naturale, oppure interventi di recupero o di valorizzazione (Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 24). I Comuni possono dunque ricorrere a questo tipo di zona quando la situazione dei terreni e le loro caratteristiche esigono uno studio pianificatorio dettagliato, oppure quando la realizzazione delle costruzioni all'interno del comprensorio richiede preliminarmente un'operazione di ricomposizione particellare, o ancora qualora l'area non sia ancora adeguatamente attrezzata e si rende pertanto necessario eseguire preliminarmente uno studio dell'intero comparto (cfr. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, En particulier le plan de quartier, Zurigo/
Ginevra/Basilea 2011, cap. 4.3.1, pag. 104).

5.3. L'obbligo generale di pianificare il territorio sancito dal diritto federale non impedisce dunque all'autorità pianificante di organizzare lo spazio dapprima attraverso l'ausilio di un piano di utilizzazione generale (piano regolatore a livello comunale), e in seguito di disciplinare la pianificazione di dettaglio di determinate aree territoriali servendosi di un piano di utilizzazione speciale (piano di quartiere o piano particolareggiato). Le zone con obbligo pianificatorio, seppur presentino delle similitudini con le zone di riserva o con le zone intermedie, previste per accogliere quelle aree che non possono ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio e per le quali si giustifica un differimento di quest'ultima, appartengono alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT (cfr. art. 18 cpv. 2 LPT, art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 20 cpv. 2 LST e, circa la definizione, art. 27 cifra XI del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110; Jeannerat/Moor, op. cit., ad art. 14 n. 63; Muggli/Aemisegger, op. cit., ad art. 18 n. 20). Il fatto che particolari motivi di urbanizzazione rendano necessario uno studio pianificatorio accurato volto a garantire l'integrazione delle costruzioni all'interno del paesaggio che circonda il comparto territoriale non è sufficiente a giustificare un'attribuzione di quella superficie di territorio alla zona di riserva o alla zona intermedia. Infatti, eventuali studi pianificatori che hanno quale scopo quello di valorizzare un determinato comparto o proteggerne le peculiarità non possono rimettere in discussione l'assetto pianificatorio di base della zona (cfr. Besse, op. cit., cap. 4.3.3.1, pag. 106).

5.4. In quest'ordine di idee, la LALPT stabilisce all'art. 28 cpv. 2 lett. c che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o a un'operazione di ricomposizione particellare. Anche l'art. 52 cpv. 2 LST in vigore dal 1° gennaio 2012 dispone che il piano particolareggiato possa essere previsto dal piano regolatore che deve stabilire gli obiettivi, la destinazione e i parametri della pianificazione particolareggiata.

6. 6.1. Il piano delle zone di Vezio, approvato dal Consiglio di Stato il 24 aprile 1990, attribuiva il comparto in parola, di circa 4'000 m², all'area tratteggiata di colore arancione corrispondente alla zona residenziale semi-estensiva R. Tenuto conto del preavviso del 22 gennaio 1990 della CBN, che rilevava come il disciplinamento dell'edificazione di detto comparto non tenesse sufficientemente conto delle peculiarità paesaggistiche del luogo nonché della funzione di protezione e di avvaloramento dell'immagine del nucleo, il Governo, pur ammettendone di principio l'edificabilità, ne rinviava l'approvazione fino all'elaborazione di un piano particolareggiato che ne disciplinasse adeguatamente l'edificazione. Con la risoluzione di approvazione del 24 aprile 1990 l'Esecutivo cantonale risolveva inoltre che, sino all'entrata in vigore di tale strumento, per l'area in parola sarebbero state applicabili le disposizioni valide per il territorio senza destinazione specifica.

6.2. Ora, il rinvio dell'approvazione a cui fa riferimento il Governo nella decisione del 24 aprile 1990 non può che essere interpretato nel senso che l'Esecutivo cantonale ha ammesso l'attribuzione del comparto alla zona fabbricabile, rinviando l'approvazione definitiva della pianificazione dello stesso al momento della presentazione del piano particolareggiato atto a disciplinarne nel dettaglio l'edificazione, e questo per diversi motivi. Anzitutto, se così non fosse, con la decisione in parola il Consiglio di Stato avrebbe disposto lo stralcio del comparto Campo dalla zona residenziale semi-estensiva R, modificando di conseguenza il contenuto del piano delle zone con l'attribuzione dello stesso alla zona senza destinazione specifica. Ciò che però non ha fatto. Anzi, il Governo al consid. 5, facendo riferimento alla variante concernente l'elaborazione del piano particolareggiato, definisce lo stesso come appartenente alla zona fabbricabile ("variante concernente l'elaborazione di un piano particolareggiato per la zona edificabile in località "Campo" (…)"). Neppure può essere condivisa la tesi della Sezione, secondo cui il rinvio sarebbe da intendersi nel senso di un differimento dell'assegnazione alla zona edificabile del comparto, ritenuto che, salvo eccezioni (cfr. supra, consid. 5.3) che qui non occorrono, un'approvazione differita risulta inammissibile alla luce del diritto federale, che dispone l'obbligo dei Cantoni e dei Comuni di procedere a una pianificazione completa e combinata (art. 2 e 14 segg. LPT; a tal proposito si veda DTF 118 Ia 165 consid. 3c). In questo senso risulta fondata la critica di RI 1, RI 3 e RI 4 secondo cui le motivazioni del Governo non tengono conto dell'obbligo di pianificare. Per lo stesso motivo, nemmeno può essere seguita l'argomentazione della Sezione, secondo cui il comparto in località Campo apparterrebbe alla zona senza destinazione specifica. A prescindere dal fatto che tale tesi non trova alcun riscontro nel piano delle zone approvato, non potendo del tutto condividere la proposta del Comune di Vezio di attribuire tout court l'area in parola alla zona residenziale semi-estensiva R, ritenuto che tale soluzione non teneva in debita considerazione le peculiarità paesaggistiche del luogo e quelle di protezione e di valorizzazione del nucleo, il Governo si è limitato ad assoggettala transitoriamente alle disposizioni applicabili al territorio senza destinazione specifica, fintanto che il regime di zona venisse ulteriormente affinato tramite il piano particolareggiato.

6.3. Inoltre, l'iter procedurale esposto dagli insorgenti e riassunto in narrativa dimostra come l'edificabilità del comprensorio in località Campo non è mai stata messa in discussione dalle varie autorità, compreso lo stesso Consiglio di Stato. A tal proposito, si rileva che il mapp. 223 è stato attribuito a RI 1 nell'ambito della procedura di raggruppamento dei terreni quale compensazione per l'esproprio di un suo fondo situato in zona edificabile (cfr. supra, consid. C) e che nella medesima procedura il mapp. 369 è stato assegnato a RI 3 e RI 4 in sostituzione di un altro loro fondo parzialmente inserito in zona fabbricabile. A favore dell'appartenenza del comparto Campo alla zona edificabile depongono inoltre la decisione con cui il Consiglio di Stato ha accertato la natura non boschiva di dodici mappali, alcuni dei quali situati in zona Campo (cfr. supra, consid. C), nonché quelle con cui le autorità cantonali hanno approvato il finanziamento delle opere di urbanizzazione del comparto (cfr. supra, consid. E) e la realizzazione parziale delle stesse. In questo senso merita accoglimento la doglianza dei ricorrenti, secondo cui la decisione avversata sovverte completamente l'iter pianificatorio e attuativo intercorso dall'approvazione del piano regolatore di Vezio nel 1990, costellato dalle lungaggini denunciate da RI 1, RI 3 e RI 4 e riscontrate dal Consiglio di Stato (cfr. supra, consid. C).

6.4. Tutti questi elementi permettono di ritenere che dal 1990 il comprensorio in località Campo appartiene alla zona edificabile e, più precisamente, a una zona con obbligo pianificatorio. Infatti, l'area in cui si inseriscono le proprietà di RI 1, RI 3 e RI 4 presenta le caratteristiche tipiche di tale zona, che, come esposto ai consid. 5.2-3, si contraddistingue per essere un'area di principio costruibile, ma che può essere edificata soltanto in seguito all'approvazione di un piano di utilizzazione speciale, quale è il piano particolareggiato.

6.5. Alla luce di tutto quanto precede, non merita dunque tutela l'argomentazione del Consiglio di Stato, secondo cui in concreto si applicherebbe il principio del compenso sancito dal diritto transitorio (art. 38a LPT e 52a OPT), il quale prevede che ogni nuovo azzonamento può essere approvato unicamente se compensato con un dezonamento di una superficie equivalente nel Cantone. Come rettamente sostenuto dai ricorrenti, l'adozione del PRP Campo da parte del Consiglio comunale di Alto Malcantone non ha comportato, salvo per l'ampliamento del perimetro di 330 m² (cfr. supra, consid. D), un'inclusione di nuovi terreni in zona edificabile per la quale si rende necessario operare una riduzione di equivalente superficie di zona fabbricabile. Ne risulta che la decisione impugnata dev'essere annullata nella misura in cui non approva il PRP Campo (e le relative NAPR), ritenendo a torto che si configura un ampliamento della zona edificabile. Assunto che, come si è visto, è corretto solo per quanto concerne l'ampliamento di 330 m² del suo perimetro, che per essere attuato richiederebbe innanzitutto di essere compensato. Aspetto, questo, sul quale il Comune e i proprietari dei fondi inseriti nel comparto saranno chiamati ad esprimersi davanti al Consiglio di Stato, al quale gli atti vanno rinviati per una nuova decisione nel merito.

7. 7.1. Per i motivi che precedono, i ricorsi devono essere accolti e il giudizio impugnato annullato nella misura in cui non approva il PRP Campo e le relative norme di attuazione, nonché la modifica del piano regolatore che prevede l'inserimento del comparto in zona residenziale semi-intensiva e il suo ampliamento di 330 m². Gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato per una nuova decisione così come descritto al consid. 6.5.

7.2. Non si preleva la tassa di giustizia. A RI 1, RI 3 e RI 4 verrà restituita la somma di fr. 2'000.- ciascuno, versata a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi sono accolti.

§. Di conseguenza:

1.1. la risoluzione del 14 dicembre 2016 (n. 5604) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui non approva il PRP Campo e le relative norme di attuazione, nonché la modifica del piano regolatore di Vezio che prevede l'inserimento del comparto Campo in zona residenziale semi-intensiva e il suo ampliamento di 330 m²;

1.2. la causa è rinviata al Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito ai sensi del consid. 7.1.

2. Non si preleva la tassa di giustizia. A RI 1, RI 3 e RI 4 va restituita la somma di fr. 2'000.- ciascuno versata a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La vicecancelliera