Incarto n.
90.2018.2

 

Lugano

22 febbraio 2019

 

In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

 

 

 

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

 

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

 

 

statuendo sul ricorso del 30 gennaio 2018 di

 

 

 

Patriziato di RI 1,  

Patriziato di RI 2,  

patrocinati da:   PR 1  

 

 

contro

 

 

 

la risoluzione del 20 dicembre 2017 (n. 5900) con cui il Consiglio di Stato ha approvato le varianti del piano regolatore del Comune di Personico concernenti l'istituzione di un piano particolareggiato delle discariche "In Bassa" quale autorizzazione a costruire, l'ampliamento della zona artigianale in località "Arnadro" e altri adeguamenti attinenti all'accertamento forestale e all'inserimento delle zone di pericolo del Fiume Ticino, comprensive delle domande di dissodamento e della domanda di costruzione;

 

 

ritenuto,                          in fatto

 

A.   a. Il Patriziato di RI 1 e il Patriziato di RI 2 sono comproprietari dei mapp. 516 (3'000 m2), 517 (4'977 m2), 537 (14'943 m2) e 454 (5'157m2) di Personico. I mapp. 454 e 537 sono ubicati in località Arnadro: sul primo sono situati diversi edifici industriali e un ampio piazzale, il secondo è edificato nella parte orientale, mentre risulta parzialmente ricoperto da bosco in prossimità del cofine con i mapp. 535, 538 e 540, quest'ultimo di proprietà dell'Ufficio federale delle strade (USTRA). I mapp. 516 e 517 sono invece situati in località Provert, oltre il Riale di Nedro, e sono separati dalla Strada Industriale che conduce verso il comparto industriale di Bodio. La particella 516 è edificata, mentre la 517, salvo per l'edificio di modeste dimensioni che ospita l'ecocentro, è libera da costruzioni.

 

b. Il piano regolatore di Personico, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 6 luglio 1988 (n. 4527) e oggetto in seguito di poche modifiche puntuali, assegna i mappali 516, 517, 454 e la parte preponderante del mapp. 537 alla zona artigianale-industriale J. Anche la porzione occidentale del mapp. 537 e il limitrofo comparto che si estende verso Bodio (mapp. 529, 530, 531, 532, 535, 538 e 540) sono stati attribuiti alla zona artigianale. Tuttavia, nell'ambito dell'approvazione, il Governo, pur ammettendo di principio tale attribuzione, ha subordinato l'edificazione a riordino fondiario e disposto che, sino ad allora, sarebbero valse le disposizioni che regolano l'utilizzazione del territorio fuori dalla zona edificabile (cfr. risoluzione citata, cap. 4.3.3, pagg. 20 seg. e cap. 6.5, pag. 27).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

B.   Nella seduta del 4 aprile 2016 il Consiglio comunale di Personico ha adottato alcune varianti del piano regolatore, tra cui, per quanto qui d'interesse, quella concernente la creazione di una zona artigianale di interesse comunale (ZAIC), di 5'454 m2, in località Arnadro, che grava parzialmente i mapp. 537 e 540. Tale zona è ottenuta attraverso la riorganizzazione, anche tramite misure di compensazione forestale e agricola, delle superfici artigianali poste in località Provert e comporta in particolare il dezonamento del mapp. 517 e il suo inserimento in zona agricola e in zona AP/EP "Centro comunale raccolta rifiuti" nonché il rimboschimento compensativo di 450 m2 del mapp. 516. La destinazione artigianale del mapp. 454 è invece confermata. La ZAIC è retta dall'art. 34 cpv. 3 delle norme d'attuazione del piano regolatore (NAPR), che prevede:

 

a)   La ZAIC è stabilita ai sensi degli art. 80-87 LST.

b)   Questa zona edificabile d'interesse comunale ha lo scopo di permettere la realizzazione degli obiettivi di sviluppo economico del Comune, promuvendo in particolare l'insediamento di attività produttive artigianali-industriali d'interesse locale e eventualmente regionale.

c)   Il Comune può acquistare i fondi oppure lasciarli in gestione ai proprietari se il perseguimento degli obiettivi di questo articolo può essere assicurato. In caso di acquisto delle superfici, il Comune potrà edificarvi in proprio o tramite terzi, oppure potrà vendere o mettere a disposizione le necessarie superfici in diritto di costruzione.

d)   Per quanto attiene le destinazioni ammesse e le prescrizioni edificatorie valgono i cpv. 1 e 2.

      In complemento valgono le seguenti prescrizioni urbanistiche:

-    i volumi costruiti e gli spazi liberi devono formare un insieme urbanistico unitario e armonioso, tenendo in particolare considerazione le caratteristiche paesaggistiche ed ambientali del comparto e delle aree circostanti;

-    la conformazione finale del terreno di contorno alle edificazioni deve riservare la dovuta attenzione alle specificità delle aree marginali, come pure dei fondi confinanti, prevedendo un adeguato arredo a verde.

 
 

 

 
 
e)   Il Comune emana un Regolamento della ZAIC ai sensi dell'art. 87 LST.

 

[

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C.   Contro la menzionata delibera si sono aggravati dinanzi al Consiglio di Stato il Patriziato di RI 1 e il Patriziato di RI 2, chiedendo in via principale lo stralcio della ZAIC, in quanto gravemente lesiva del loro diritto di proprietà e del principio della proporzionalità. In proposito hanno sottolineato come, secondo le disposizioni vigenti in materia, l'istituzione di una ZAIC rivesta carattere d'eccezione e come in concreto non fossero date né state dimostrate dal Comune le condizioni restrittive per crearla, potendo esso servirsi di mezzi meno incisivi per realizzare gli obiettivi alla base della variante. A titolo subordinato, i Patriziati hanno postulato l'annullamento dell'intera variante concernente il comparto Arnadro, in quanto eccessivamente gravosa per le loro proprietà. Essi hanno inoltre contestato il limite del bosco al mapp. 963 e quello lungo i mapp. 995 e 979 nonché l'attribuzione compensativa alla zona forestale di 450 m2 del mapp. 516.

 

 

D.   Con risoluzione del 20 dicembre 2017 il Consiglio di Stato ha statuito sulle varianti, approvando nello specifico quella concernente il comparto Arnadro. Il Governo ha ritenuto che la proposta comunale fosse conforme ai requisiti di compensazione disposti agli art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e 52a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) e che permettesse uno sfruttamento più redditizio e razionale delle superfici edificabili e agricole nel comparto. Essa risultava dunque sorretta da un comprovato interesse pubblico. Per quanto attiene alla ZAIC, l'Esecutivo cantonale ha rilevato come la stessa permettesse di ottimizzare lo sfruttamento del comparto e consentisse di raggiungere gli obiettivi di sviluppo socio-economico del Comune. Infatti, l'istituzione della ZAIC avrebbe permesso all'ente pubblico di immettere sul mercato delle superfici edificabili per far fronte prontamente alle richieste di insediamento pervenute da alcune aziende (cfr. consid. 5, pag. 30-31; consid. 11.2, pag. 45-46). Per quanto attiene alle censure relative al limite del bosco, il Governo le ha ritenute irricevibili, in quanto l'accertamento forestale era già stato oggetto di uno specifico procedimento retto dalla legge cantonale sulle foreste del 21 aprile 1998 (LCFo; RL 921.100), nell'ambito del quale i Patriziati non avevano sollevato contestazioni.

 

 

E.   Avverso tale decisione il Patriziato di RI 1 e il Patriziato di RI 2 insorgono davanti a questo Tribunale, postulandone l'annullamento e ribadendo sostanzialmente gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'autorità inferiore. In aggiunta, chiedono che venga conferito l'effetto sospensivo al gravame.

 

 

                                  F.   All'accoglimento del ricorso si oppone la Sezione dello sviluppo territoriale, ribadendo integralmente le considerazioni formulate nella risoluzione avversata e rimettendosi al giudizio del Tribunale in merito alla richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo. A identica conclusione perviene il Comune di Personico. Esso contesta anzitutto la ricevibilità del gravame, in quanto carente dal profilo della motivazione. Sostiene poi che, con l'entrata in vigore della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), il carattere eccezionale delle ZEIC ai sensi della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (in vigore sino al 31 dicembre 2011; LALPT; BU 1990, 365) sarebbe stato abbandonato in favore di una maggiore possibilità di impiego di detti azzonamenti. In merito alla proporzionalità della misura, sottolinea come l'art. 34 cpv. 3 NAPR non imponga l'esproprio, permettendo ai ricorrenti di perseguire gli obiettivi prefissati attraverso un intervento coordinato con l'ente pubblico. Chiede infine che la richiesta di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso venga respinta.

 

 

G.   Nei successivi allegati le parti ribadiscono e approfondiscono in modo puntuale le rispettive allegazioni e ripropongono le medesime domande. In particolare i ricorrenti sostengono che la ZAIC prospettata difetterebbe dell'interesse pubblico, in quanto volta a permettere l'insediamento di un'unica azienda, ossia la __________ Sagl, già operativa nella regione della Bassa Leventina. Dal canto suo il Comune contesta la legittimazione a ricorrere in prima e seconda sede degli insorgenti, che non avrebbero dimostrato la loro facoltà a stare in lite. Solleva poi tutta una serie di critiche alla formulazione delle domande di giudizio presentate sia davanti al Governo che in questa sede, ciò che determinerebbe l'irricevibilità del ricorso interposto in prima istanza e di conseguenza anche di quello qui all'esame. Per quanto attiene al prospettato insediamento della __________ Sagl nella ZAIC, esso sottolinea il beneficio che ne deriverebbe per la collettività se lo stesso si realizzasse.

 

 

H.   A ciò ha fatto seguito un ulteriore scambio di scritti nell'ambito del quale i ricorrenti hanno preso posizione in merito alle contestazioni circa la ricevibilità del gravame e le domande di giudizio. Essi hanno poi rilevato che, secondo un articolo apparso sulla stampa il prospettato insediamento della __________ Sagl nella ZAIC di Personico sarebbe fallito. Il Comune, rilevando come a quanto gli risulta la __________ Sagl "non ha mai mutato la sua sede o recapito", ha ribadito le proprie contestazioni circa la ricevibilità del gravame.

 

 

I.     Su richiesta del Tribunale, il 12 settembre 2018 i ricorrenti hanno trasmesso la documentazione comprovante la loro facoltà di stare in lite, trasmessa poi per conoscenza al Comune. Esso si è espresso in merito il 27 settembre 2018 con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.

 

 

J.   a. Chiamato a esprimersi in merito al ricorso e agli altri allegati di causa, con scritto dell'11 dicembre 2018 l'USTRA ha comunicato di non avere particolari osservazioni da formulare.

 

b. Con la replica e la duplica i ricorrenti e l'USTRA si sono riconfermati nelle loro rispettive posizioni. Il Comune e la Sezione non hanno duplicato.

 

 

K.  Ha fatto seguito un ulteriore scambio di allegati spontaneo tra i ricorrenti e il Comune, dei cui contenuti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.

 

 

Considerato,                  in diritto

 

1.    1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a dirimere la vertenza discende dall'art. 30 cpv. 1 LST. Il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 LST).

1.2. Il Comune contesta la legittimazione attiva dei ricorrenti che sarebbero (stati) privi della capacità di agire in giudizio sia davanti al Consiglio di Stato sia in questa sede, avendo omesso di produrre le autorizzazioni delle rispettive Assemblee patriziali e le delibere dell'Ufficio patriziale. Facendo seguito alla richiesta di questo Tribunale, il 12 settembre 2018 gli insorgenti hanno prodotto diversi documenti (Patriziato di RI 1: messaggio all'Assemblea patriziale del 25 aprile 2016, verbale dell'Assemblea patriziale del 13 maggio 2016, verbali delle risoluzioni patriziali del 13 giugno 2016, 4 luglio 2016 e 29 gennaio 2018; Patriziato di RI 2: messaggio all'Assemblea patriziale del 21 marzo 2016, rapporto della commissione della gestione del 29 marzo 2016, verbale dell'Assemblea patriziale del 5 aprile 2016, verbale della risoluzione patriziale del 27 giugno 2016), su cui il Comune si è espresso con scritto del 27 settembre 2018, evidenziando, tra l'altro, come dagli stessi non emergerebbe alcuna autorizzazione delle Assemblee patriziali a ricorrere in seconda sede. In proposito si rileva quanto segue.

 

1.2.1. Giusta l'art. 68 lett. h della legge organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 188.100) l'Assemblea patriziale autorizza l'Ufficio patriziale a intraprendere o a stare in lite, a transigere e a compromettere, riservate le procedure amministrative. In base a questo disposto l'Ufficio patriziale ha dunque il diritto di procedere autonomamente in ambito amministrativo. Pertanto le risoluzioni delle Assemblee patriziali dei Patriziati di RI 1 e di RI 2 del 13 maggio 2016, rispettivamente del 5 aprile 2016, con cui è stato concesso un credito ai rispettivi organi esecutivi, non fanno altro che corroborare la volontà degli Uffici patriziali di agire in giudizio.

 

1.2.2. In concreto, dai documenti prodotti dagli insorgenti risulta che nell'ambito delle sedute del 4 luglio 2016 e del 27 giugno 2016, l'Ufficio patriziale di RI 1, rispettivamente quello di RI 2, hanno ratificato l'agire dei rispettivi Presidenti, che avevano contattato l'avv. __________, e il ricorso interposto da quest'ultimo al Consiglio di Stato. Ciò detto, se è vero che per il Patriziato di RI 2 non risulta dagli atti un documento che attesti chiaramente la volontà del suo Ufficio patriziale di interporre ricorso dinanzi a questo Tribunale, il Patriziato di RI 1 ha prodotto il verbale delle risoluzioni patriziali della seduta del 29 gennaio 2018, dal quale risulta che il suo organo esecutivo ha ratificato la decisione di ricorrere anche in seconda istanza. Visto che il ricorso deve comunque sia essere esaminato nel merito, può restare indeciso il quesito di sapere se il Patriziato di RI 2 abbia facoltà a stare in lite in questa sede. Tanto più che nulla impedirebbe all'Ufficio patriziale di ratificare in ogni momento l'operato del suo patrocinatore.

 

1.2.3. Infine, ritenuto che le decisioni patriziali agli atti sono passate in giudicato, non può trovare accoglimento la critica del Comune, secondo cui non sarebbe possibile rilevare dalle stesse la correttezza della procedura di convocazione e decisionale in seno ai Patriziati.

 

1.3. Il Comune contesta la ricevibilità del gravame sotto ulteriori profili.

 

1.3.1. Anzitutto il gravame non adempirebbe i requisiti di cui all'art. 70 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100) quo alla motivazione. La critica non merita di essere accolta. Infatti l'art. 70 cpv. 1 LPAmm dispone che il gravame deve contenere, tra l'altro, le conclusioni, i motivi e l'indicazione dei mezzi di prova richiesti. La giurisprudenza non pone esigenze troppo severe all'obbligo di motivazione di un ricorso (Benoît Bovay, Procédure administrative, II ed., Berna 2015, pag. 544; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 1238). Una motivazione anche succinta è sufficiente se permette di individuare su quali punti e per quali ragioni una decisione viene impugnata e se si riferisce in modo appropriato, secondo il senso che può esserle attribuito, a uno dei motivi di ricorso previsti dalla legge (André Moser, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo/San Gallo 2008, n. 7 ad art. 52, pag. 691; Scolari, op. cit., n. 1237-1238). È quanto avviene nella presente fattispecie, ritenuto che i ricorrenti non si sono limitati a riprendere le motivazioni sviluppate nel gravame inoltrato all'Esecutivo cantonale, ma si sono anche confrontati con la decisione emanata dall'istanza inferiore e hanno esposto succintamente le ragioni alla base della loro impugnativa. Del resto, il fatto che essi abbiano sostanzialmente ribadito in questa sede le argomentazioni formulate in prima istanza appare giustificato, se si considera che il Governo ha completamente disatteso le loro critiche.

 

1.3.2. Gli insorgenti postulano davanti a questo Tribunale l'accoglimento del ricorso e che vengano "annullate le risoluzioni 20 dicembre 2017 del Consiglio di Stato e 4 aprile 2016 del Consiglio comunale di Personico", mentre con il gravame al Consiglio di Stato, essi avevano chiesto l'accoglimento del ricorso "al senso dei considerandi", rispettivamente, con la replica, "il rinvio della variante al Comune affinché ne studi una nuova, secondo la forma e i principi della LST e della garanzia della proprietà". In proposito il Comune, sottolineando come già davanti al Consiglio di Stato i ricorrenti avessero formulato un petitum poco chiaro, sostiene che non vi sarebbe identità tra lo stesso e la domanda di giudizio proposta in questa sede, in violazione dell'art. 30 cpv. 2 lett. b LST, secondo cui sono legittimati a ricorrere davanti a questo Tribunale i già ricorrenti (solo) per gli stessi motivi. Al riguardo va anzitutto osservato come dalla lettura dell'allegato ricorsuale e della replica presentata davanti al Governo emerga agevolmente come i ricorrenti abbiano chiesto che in via principale fosse negata l'approvazione della ZAIC e, a titolo subordinato, che fossero annullati tutti i contenuti concernenti la variante di Arnadro. Tant'è vero che il Comune, in quella sede, nulla aveva eccepito in merito alla formulazione del petitum, né con le osservazioni né con la duplica. Per quanto attiene invece alla domanda di giudizio formulata davanti al Tribunale, tendente ad ottenere l'annullamento integrale della risoluzione del 20 dicembre 2017, rispettivamente di quella del 4 aprile 2016 del Consiglio comunale, così come richiesto dal Comune, essa deve essere circoscritta alle richieste di giudizio postulate davanti all'autorità inferiore. Di conseguenza, la domanda volta a ottenere l'annullamento dell'intera risoluzione dell'Esecutivo cantonale, che non concerne solo il comparto Arnadro, e di quella del Legislativo comunale va dichiarata inammissibile, in quanto nuova (art. 70 cpv. 2 LPAmm).

1.4. Con questa riserva, il ricorso è dunque ricevibile in ordine. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

 

 

2.    2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

 

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

 

 

3.    3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 18 segg. LST), disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi delimitano, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT).

 

3.2. I Comuni ticinesi possono delimitare zone edificabili d'interesse comunale (ZEIC), nelle quali mettono a disposizione delle persone fisiche o giuridiche che adempiono i requisiti legali terreni destinati alla residenza primaria o all'attività di produzione non intensiva di beni, al fine di realizzare gli obiettivi di sviluppo socio-economico del piano regolatore (art. 80 LST). L'art. 95 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.110) precisa che sono da intendersi quali attività di produzione non intensiva di beni quelle che non presentano una marcata incidenza sul territorio e sull'ambiente, quali ad esempio quelle legate all'artigianato o all'industria leggera (cfr. Messaggio concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [n. 6309]: pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., pag. 432; relativo Rapporto del 1° marzo 2011; pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 483 segg., pag. 506). I Comuni acquisiscono i terreni necessari in via contrattuale o mediante espropriazione, al valore precedente l'attribuzione alla zona edificabile d'interesse comunale (art. 81 LST). I terreni destinati alle aziende sono assegnati dal Comune alle persone fisiche o giuridiche che ne fanno richiesta e che adempiono cumulativamente le seguenti condizioni (art. 83 cpv. 2 LST): possiedono il domicilio o la sede nel Comune o vogliono costituirli durevolmente (lett. a), si impegnano a costruire la propria azienda entro il termine stabilito dal regolamento della ZEIC (lett. b), non sono proprietari di un edificio o terreno edificabile nel Comune o in quelli confinanti (lett. c). Se interessi di sviluppo comunale lo giustificano, il Comune può estendere per regolamento la cerchia dei destinatari dei terreni per le aziende (art. 84 cpv. 2 LST). L'assegnazione dei fondi avviene mediante contratto di compravendita o costituzione di diritto di superficie; in entrambi i casi il Comune è esentato dall'obbligo del pubblico concorso ai sensi dell'art. 180 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100; art. 85 cpv. 1 LST). Il canone per il diritto di superficie, rispettivamente il prezzo di alienazione sono stabiliti dal Comune per regolamento, tenuto conto dei costi di acquisizione dei terreni, delle spese di riordino fondiario, di progettazione e urbanizzazione, dedotti eventuali sussidi (art. 85 cpv. 2 LST). Inoltre, l'art. 87 LST dispone che il regolamento della ZEIC disciplina e dettaglia l'acquisizione dei terreni (lett. a), l'eventuale riordino fondiario (lett. b), le condizioni di assegnazione dei fondi (lett. c), la forma, il prezzo d'assegnazione e le condizioni di pagamento (lett. d), le condizioni dell'esercizio del diritto di recupera e prelazione e il calcolo del plusvalore (lett. e).

 

3.3. La ZEIC è dunque una zona edificabile all'interno della quale il Comune interviene sul mercato immobiliare, acquisendo prima e mettendo poi a disposizione delle persone fisiche e giuridiche che ne fanno richiesta e che adempiono le condizioni legali, terreni destinati alla residenza primaria o alle aziende (cfr. RVGC 2011-2012 cit., pag. 431). Tale zona è uno strumento inteso a promuovere da un lato un razionale sviluppo urbanistico, in quanto può essere prevista per favorire l'insediamento di persone che intendono stabilirsi durevolmente nel Comune costruendovi la propria abitazione, dall'altro le finalità di tipo economico del piano regolatore, promuovendo l'insediamento di aziende mediante l'acquisto dei terreni da parte dell'ente pubblico. La ZEIC permette dunque di combattere il fenomeno della tesaurizzazione dei terreni edificabili. In proposito, già il Messaggio concernente la LALPT del 31 marzo 1987 (n. 3170; pubbl. in: RVGC 1990, sessione ordinaria primaverile, vol. 2, pag. 794 segg., pag. 820 segg.) spiegava che il Comune, cui spetta il compito di organizzare razionalmente il proprio territorio, non può limitarsi a prevedere un'area edificabile sufficiente in applicazione dell'art. 15 LPT, ma deve anche garantire che il proprio territorio edificabile sia realmente destinato all'edilizia, quando lo esigono i suoi bisogni di sviluppo. Occorre infine che all'edificazione possano partecipare, se l'interesse pubblico lo richiede, anche cittadini che potrebbero esserne esclusi senza l'intervento dell'ente pubblico. Il mezzo per rispondere a questi obiettivi è costituito dalla possibilità, per il Comune, di istituire le ZEIC.

 

3.4. Ritenuto che la ZEIC costituisce uno strumento utile, ma il cui uso nel nostro Cantone è stato per decenni molto limitato, con l'adozione della LST, e in particolare dell'art. 80 LST, il Gran Consiglio, che ne auspicava un maggiore utilizzo, ha modificato la formulazione dell'art. 85 LALPT, apportando alcuni correttivi volti a semplificarne l'impiego, tra cui lo stralcio dal cpv. 1 della dicitura "quando sia imposto dalla necessità (…)" (cfr. citato Rapporto della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, pagg. 10 e 23), senza tuttavia modificare le premesse per la sua implementazione, che rimangono le medesime.

 

 

                                   4.   Una misura pianificatoria può costituire una restrizione di diritto pubblico ed essere compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1; STF 1C_54/2015 del 2 novembre 2015 consid. 3.1; cfr. anche: Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, n. 41 segg. ad art. 14). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.).

 

                                         4.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.1; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, op. cit., n. 558-594).

 

                                         4.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RtiD I-2018 n. 12 consid. 4.2; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).

 

 

5.   I ricorrenti sostengono che l'istituzione della ZAIC viola gravemente il loro diritto di proprietà, poiché tale misura non sarebbe sorretta da un interesse pubblico sufficiente, ritenuto, fra l'altro, che la sua implementazione sarebbe volta a permettere l'insediamento di un'unica azienda. Essa risulterebbe quindi lesiva del principio della parità di trattamento e in ogni caso di quello della proporzionalità.

 

5.1. In concreto, l'avversata variante concerne la piana di Arnadro, che è attraversata dalla linea dell'alta tensione (AT) ed è caratterizzata da un'edificazione diffusa, intercalata da ampi spazi non costruiti. Tale situazione è riconducibile in parte all'assetto pianificatorio in vigore. Infatti, il piano delle zone di Personico prevede una suddivisione in due settori della zona artigianale-industriale J (pari a circa 24'120 m2) ubicata nei comparti di Arnadro e di Provert. Uno, nel quale si inseriscono i mapp. 836, 516 e 517, ha una superficie di circa 8'545 m2, l'altro (di circa 15'575 m2) comprende la parte preponderante del mapp. 537 e il mapp. 454. Tuttavia, come esposto in narrativa (cfr. supra, consid. A.b), l'approvazione dell'ampia zona artigianale (di circa 20'400 m2), situata tra i due settori e nella quale si inserisce anche la porzione libera da costruzioni del mapp. 537 (circa 4'530 m2), è stata subordinata dal Consiglio di Stato a riordino fondiario e sottoposta, finché lo stesso non sarà eseguito, alle disposizioni che disciplinano l'utilizzazione del territorio fuori dalla zona edificabile.

 

5.2. La variante si prefigge quale obiettivo generale quello di riprendere gli intendimenti già formulati nel piano regolatore vigente circa lo sfruttamento a scopi artigianali dell'intero comparto, riorganizzandone le superfici e creando le premesse per la promozione di attività artigianali di interesse locale e regionale (cfr. decisione impugnata, consid. 3.2, pag. 15 e rapporto di pianificazione del febbraio 2016, cap. 2.2, pag. 6). Infatti, a pag. 8 del citato rapporto si rileva come l'esigenza del Comune di rivedere la pianificazione di detta area sarebbe sorta a seguito di diverse richieste pervenute da parte di ditte locali ed esterne al suo territorio, interessate ad ampliare la propria attività, rispettivamente a insediare le loro attività produttive a Personico. Al fine di quantificare la necessità di superfici per le attività artigianali e industriali nel comparto, nel 2013 il Comune ha predisposto un'indagine conoscitiva, la quale ha evidenziato un fabbisogno certo a breve termine di 7'000 m2, con un'auspicabile opzione di ulteriore espansione di circa 5'000 m2 per i prossimi 10-15 anni (cfr. citato rapporto, cap. 2.3, pag. 9 e cap. 4.3, pag. 25). Ritenuto che l'attuale assetto pianificatorio della zona artigianale-industriale J non permette nuovi insediamenti, il Comune, confermando il suo obiettivo di promuovere le attività artigianali-industriali di rilevanza locale e regionale - obiettivo condiviso dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare -, ha ricondotto il fabbisogno di terreno fabbricabile in circa 5'500 m2 ed ha quindi previsto di ampliare di 5'454 m2 verso ovest - attraverso la riorganizzazione delle superfici artigianali già presenti nell'area (mapp. 516 e 517) e misure di compensazione - l'attuale zona artigianale-industriale J, comprendendo nel perimetro della nuova zona artigianale Ar il mapp. 540 e la parte inedificata del mapp. 537, attualmente sottoposti alle disposizioni che disciplinano l'utilizzazione del territorio fuori dalla zona edificabile. Il riassetto di questi terreni è motivato con un loro collocamento in posizione più favorevole, sia in termini di forma che in relazione alle limitazioni di sfruttamento edificatorio legate alla presenza della linea elettrica AT che sovrasta il comparto (cfr. citato rapporto, cap. 4.3-4.4, pag. 25 segg.). Oltre alla riorganizzazione delle zone nell'area in questione, l'autorità comunale prevede inoltre di istituire la ZAIC qui avversata, ciò al fine di assicurarsi una pronta immissione sul mercato dei terreni oggetto del nuovo azzonamento, nonché uno sviluppo insediativo coordinato dell'intera area (cfr. citato rapporto, cap. 2.3, pag. 9).

 

5.3. Ora, come visto, la piana di Arnadro si caratterizza per un'ampia zona artigianale per intanto non edificabile (cfr. supra, consid. A.b), posta al centro dei due settori artigianali-industriali sopra descritti e da un'edificazione sparsa e discontinua di stabilimenti, resa difficoltosa dalle limitazioni imposte dalla linea elettrica AT, che sovrasta il comparto, e dai vincoli di arretramento dal Fiume Ticino, dalla presenza dell'area forestale e dall'autostrada A2 che limitano in maniera importante le possibilità di sfruttamento dell'area per scopi insediativi. In particolare, come rettamente rilevato dal Governo nel giudizio impugnato, il mapp. 517, nonché la parte del mapp. 516 adiacente al Riale di Nedro, entrambi oggetto di dezonamento dalla zona artigianale-indu-striale J secondo la variante, mal si prestano all'edificazione non soltanto in ragione della loro forma e dimensione, ma anche dei vincoli che li gravano. Prova ne è che il mapp. 517, sebbene sia attribuito dal piano regolatore in vigore alla zona artigianale-indu-striale J, è tutt'ora libero da costruzioni, fatta eccezione per l'ecocentro. Ferme queste premesse, alla luce dell'attuale assetto insediativo del comparto, la pianificazione proposta dal Comune appare pienamente condivisibile, nella misura in cui prevede una riorganizzazione delle aree artigianali all'interno della vigente estensione complessiva della zona artigianale-industriale J nell'ottica di promuovere un utilizzo razionale e parsimonioso del suolo e di incentivare lo sviluppo economico del territorio attraverso l'insediamento di nuove industrie. Lo scopo perseguito dal Comune con la variante in parola, ossia quello di ottimizzare lo sfruttamento delle zone artigianali già disponibili nel comparto attraverso le operazioni di compensazione forestale e agricola, è dunque corretto. Essa promuove infatti gli scopi e i principi disposti dal diritto federale che reggono la pianificazione del territorio, tra i quali vi sono l'arginamento dell'espansione disordinata degli insediamenti e il miglioramento dell'utilizzo delle superfici, e ossequia i requisiti di compensazione delle zone edificabili imposti dalle norme transitorie della LPT (art. 38a LPT e 52a OPT).

 

5.4. In quest'ottica, ritenuto che una pianificazione razionale del territorio risponde in linea di principio a un pubblico interesse, costituendo un preciso mandato costituzionale all'indirizzo dell'ente pubblico (art. 75 cpv. 1 Cost.), è fuori dubbio che la variante, nella misura in cui prevede una riorganizzazione delle utilizzazioni all'interno del comparto al fine di ottimizzarne lo sfruttamento edificatorio e perseguire gli obiettivi generali in materia di pianificazione territoriale, risulta essere sorretta da un sufficiente interesse pubblico.

 

5.5. La pianificazione proposta non può essere tuttavia condivisa nella misura in cui prevede l'istituzione della ZAIC e ciò per i seguenti motivi.

 

5.5.1. Come esposto al consid. 3.3., le ZEIC sono zone edificabili che si differenziano dalle aree costruibili per il fatto che rappresentano degli strumenti a disposizione all'ente pubblico atti a perseguire precisi scopi fissati dalla legge (art. 80 segg. LST), uno dei quali è quello di promuovere le finalità di tipo economico del piano regolatore, agevolando l'insediamento di aziende sul territorio.

 

5.5.2. Il Comune sostiene anzitutto che la ZAIC permetterebbe una pronta immissione sul mercato delle superfici oggetto di nuovo azzonamento, ossia delle porzioni dei mapp. 537 e 540 che il piano regolatore attribuisce alla zona artigianale ma per cui valgono le disposizioni applicabili al territorio fuori zona (cfr. supra, consid. A.b), consentendo all'ente pubblico di esercitare il diritto di esproprio "in caso di necessità" e di disporre a breve termine delle superfici necessarie a soddisfare le richieste di insediamento e di ampliamento degli impianti industriali pervenute (cfr. citato rapporto, cap. 2.3, pag. 9), in realtà circoscritte, come si dirà meglio in seguito, all'insediamento di un'unica impresa, ossia della __________ Sagl. Senonché il Comune intende istituire la ZAIC su un'area di 5'454 m2 che il piano regolatore oggetto di revisione non attribuisce alla zona fabbricabile, bensì sottopone alle disposizioni applicabili al territorio fuori zona. La misura toccherebbe quindi una superficie di territorio azzonata ex novo e attribuita alla zona artigianale Ar. Ora, poiché, come esposto sopra al consid. 3.3. le ZEIC perseguono principalmente lo scopo di contrastare il fenomeno della tesaurizzazione dei terreni posti nelle aree fabbricabili, in casu, visto che trattasi di una nuova assegnazione alla zona edificabile, il problema non si pone. In questo senso, la tesi del Comune secondo cui l'istituzione della ZAIC sarebbe conforme ai principi di cui agli art. 1 segg. LPT, in quanto permetterebbe di migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate nelle zone fabbricabili, non è pertinente. Tanto più che i ricorrenti hanno sinora dato prova di saper gestire in modo conveniente, conformemente alla loro destinazione di zona, i mapp. 454, 516 e 537, assegnandoli a imprese industriali.

 

5.5.3. Ad ogni modo, dalle considerazioni che precedono appare evidente che il Comune ha in realtà deciso di istituire la ZAIC con l'intenzione di disporre in breve tempo di una porzione di territorio atta a soddisfare le necessità contingenti di superficie della __________ Sagl, la quale aveva manifestato il suo interesse a insediarsi nel territorio comunale con i suoi trenta dipendenti. Circostanza quest'ultima che non emerge soltanto dal giudizio impugnato ("un'importante azienda"; cfr. consid. 11.2, pag. 45), ma che trova altresì riscontro nelle affermazioni dello stesso Comune, il quale già in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato ha riferito che la creazione della ZAIC si era resa necessaria al fine di "mantenere viva la possibilità di instaurare nel territorio un'azienda importante". Peraltro anche il fatto che, dal profilo del regime di zona, la ZAIC non si differenzi sostanzialmente dalla zona artigianale Ar ne costituisce un ulteriore indizio. Ora, si può anzitutto fortemente dubitare che tale (unico) intento rappresenti una giustificazione di carattere socio-economico sufficiente per istituire una ZEIC. In ogni caso, in concreto emerge che, come esposto sopra al consid. 5.2., al Comune erano pervenute parecchie domande di insediamento da parte di ditte locali ed esterne, ciò che lo aveva indotto in un primo tempo a quantificare il fabbisogno di superficie artigianale in complessivi 12'000 m2 circa (7'000 m2 + 5'000 m2 a media scadenza). A fronte di tali richieste non è dunque chiaro perché il Comune abbia voluto privilegiare un'unica azienda a scapito delle altre, istituendo una ZEIC. In quest'ottica, non si intravvede in particolare per quale motivo esso non avrebbe potuto incentivare lo sfruttamento dei fondi da parte delle varie aziende, limitandosi a riorganizzare le utilizzazioni nel comparto di Arnadro a scopi prettamente artigianali. Esso avrebbe quindi senz'altro potuto prescindere dall'istituire la ZAIC, ritenuto che i mapp. 537 e 540 risultano entrambi adeguati per forma e dimensione (circa 3'230 m2 il mapp. 537 e 2'220 m2 il mapp. 540) a permettere l'insediamento nell'area di almeno due nuove imprese. A maggior ragione se si considera che alla luce dell'articolo apparso sul quotidiano "__________" il 13 aprile 2017 sembrerebbe che la __________ Sagl abbia perso interesse a stabilirsi a Personico. Aspetto che appare avvalorato dal fatto che nel mese di dicembre 2018 la ditta ha inoltrato una domanda di costruzione presso il Municipio di Biasca (cfr. avviso di pubblicazione della domanda di costruzione del 14 gennaio 2019 prodotto dai ricorrenti con scritto del 22 gennaio 2019).

 

 

6.   In conclusione, per i motivi che precedono, la variante contestata si rivela in linea generale sorretta da un sufficiente interesse pubblico nella misura in cui prevede, attraverso operazioni di compensazione, di riorganizzare le superfici artigianali all'interno del comparto in località Arnadro. Tale requisito fa invece difetto con riferimento all'istituzione della ZAIC sulla porzione dei mapp. 537 e 540 soggetta a nuovo azzonamento al fine di assecondare l'intenzione (peraltro non più attuale) di un'unica azienda di insediarsi nel comparto. Poiché l'annullamento della ZAIC, posta a compensazione dei dezonamenti operati in località Provert, comporta l'annullamento di tutta la variante, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto e la decisione impugnata annullata nella misura in cui l'approva. Rimane impregiudicata per il Comune la facoltà di riproporre una nuova variante per il comparto di Arnadro, emendata del difetto evocato.

 

 

7.   L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame. Domanda che, comunque, non poteva essere accolta, non avendo gli insorgenti dimostrato che il suo rifiuto li esponeva al rischio di un grave e irrimediabile pregiudizio. Il Tribunale non ha nemmeno intravvisto motivazioni per concederlo d'ufficio.


8.   Non si preleva la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm). Il Comune verserà ai ricorrenti, patrocinati, congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

 

 

 

Per questi motivi,

 

 

dichiara e pronuncia:

 

                                   1.   Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è accolto.

§.  Di conseguenza la risoluzione del 20 dicembre 2017 (n. 5900) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la variante in località di Arnadro (mapp. 515, 516, 517, 529, 530, 531, 532, 535, 536, 537, 538 e 540 di Personico).

 

 

                                   2.   Non si preleva la tassa di giustizia. Il Comune verserà ai ricorrenti complessivi fr. 1'500.- a titolo di ripetibili.

 

 

                                   3.   Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

 

 

                                   4.   Intimazione a:

 

 

 

 

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente                                                     La vicecancelliera