
Incarto n. 90.2019.22	Lugano 18 luglio 2022	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 30 agosto 2019 del

Comune di Caslano,

rappresentato dal suo Municipio, 6987 Caslano

contro

la risoluzione del 26 giugno 2019 (n. 3146) con cui il Consiglio di Stato ha negato la sanzione alla variante del piano regolatore del Comune di Caslano concernente il vincolo AN5 - Molo Schivanoia;

ritenuto, in fatto

A. a. Il piano regolatore del Comune di Caslano, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 14 maggio 1987 (n. 2361), prevedeva alcuni attracchi pubblici per natanti, fra cui quello al molo Schivanoia di 20 posti barca (AN5), situato in località Cantonetto, all'interno della zona B (cuscinetto) dell'oggetto n. TI 201 dell'inventario federale dei siti di riproduzione di anfibi d'importanza nazionale e della zona di protezione della natura ZPN3 Cantonetto, che ne ricalca il perimetro.

b.a. Durante la seduta del 5 dicembre 2007 il Consiglio comunale di Caslano ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In particolare, al fine di eliminare gradualmente gli attracchi sparsi lungo la riva, la revisione ha confermato le strutture d'attracco esistenti (AN3, AN5 e AN6 per un totale di 162 posti barca), aggiungendone quattro nuove (per un totale di 122 posti barca), fra cui l'attracco AN1 di 18 posti barca posto di fronte alla proprietà __________ e l'attracco AN7 di 50 posti barca in località Colombera, per complessivi 284 posti barca (cfr. anche totale indicato nel rapporto di pianificazione del febbraio 2008, pag. 90).

b.b. Con risoluzione del 2 giugno 2009 (n. 2695) il Governo ha approvato nel complesso la revisione, richiedendo l'elaborazione di alcune varianti (cfr. capitolo 5.2, pag. 91-92). Per quanto attiene alle strutture d'attracco, il Governo, condivise le finalità perseguite dal Comune, ha tuttavia ritenuto eccessivo, per rapporto alle sue reali esigenze, il numero complessivo di posti barca previsto, riconoscendo, a pag. 42, un fabbisogno reale di 86 posti barca a fronte di un'offerta di 122 posti barca previsti dal Piano regolatore nelle nuove aree AN e constatando nell'offerta comunale un esubero di posti quantificabile in ca. una trentina. Il vincolo AN7 non è dunque stato approvato (cfr. capitolo 5.1. lett. n, pag. 90). Pure al vincolo AN1 è stata negata la sanzione a causa della sua ubicazione. Gli atti sono quindi stati rinviati al Comune per l'individuazione di una collocazione più confacente (cfr. capitolo 5.2. lett. l, pag. 92).

c.a. A seguito di quest'ultima risoluzione, il Municipio ha dato avvio ai lavori di allestimento delle varianti, prevedendo, per quanto attiene agli attracchi, di collocare l'AN1 di 23 posti barca sul Fronte Piazza lago e di ampliare con 20 posti barca l'AN5. Nel rapporto di pianificazione del maggio 2013, pag. 84, nota 26, l'ampliamento dell'AN5 era giustificato come segue: con la precedente proposta di PR era stato valutato un esubero di ca. una trentina di posti-barca. A seguito della mancata approvazione del vincolo AN7 in località Colombera (50 posti barca) risulta di conseguenza una mancanza di ca. una ventina di posti-barca.

c.b. Durante la seduta del 20 marzo 2013 il Consiglio comunale ha adottato con degli emendamenti le modifiche, rinunciando in particolare all'ampliamento dell'AN5 a favore dell'inserimento all'altezza del pontile in piazza al lago di un attracco di cortesia per 8 posti barca.

c.c. Con risoluzione del 10 dicembre 2015 (n. 5592) il Governo ha approvato le varianti.

B. a. Durante la seduta dell'8 marzo 2017 il Consiglio comunale, rivalutando la sua precedente decisione, ha adottato la variante relativa all'ampliamento di 20 posti barca dell'AN5, avverso la quale, durante il periodo di pubblicazione, sono stati inoltrati sette ricorsi.

b. Con risoluzione del 26 giugno 2019 (n. 3146) il Consiglio di Stato ha negato la sanzione alla variante, accogliendo i citati ricorsi. Considerato il delicato contesto naturalistico in cui verrebbe ad inserirsi l'ampliamento e riverificato il calcolo del fabbisogno complessivo di posti barca nel Comune, da cui scaturiva un ammanco di soli 7 stalli anziché 20, il Governo ha reputato che, considerata la sua esiguità, lo stesso possa trovare soluzioni in altre ubicazioni meno problematiche dal profilo naturalistico o in strutture esistenti. Gli atti sono stati ritornati al Comune per individuare, qualora necessario, un'ubicazione confacente volta a colmare il fabbisogno accertato.

C. a. Avverso tale risoluzione il Comune di Caslano insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e la riforma nel senso di approvare la variante e respingere i ricorsi. Contestando la sussistenza di motivi di cambiamento dello stato di fatto rispetto a quanto approvato 10 anni fa (…) confermato in sede di regolare esame preliminare della variante, preavvisata favorevolmente, esso invoca una violazione del diritto e un abuso del potere d'apprezzamento da parte del Governo, il quale avrebbe cambiato le carte in tavola sulla base di una supposta verifica (…) malgrado non siano in questi anni minimamente stati aumentati i posti offerti dal PR approvato, né siano mutati i criteri che hanno portato a stabilire un fabbisogno di ulteriori 20 posti barca rispetto a detta offerta. Invoca pertanto una violazione del principio della buona fede. Il Consiglio di Stato avrebbe poi leso il suo diritto di essere sentito per non aver spiegato per quali ragioni il calcolo del fabbisogno originario non fosse più attuale. Inoltre non gli avrebbe trasmesso i tre preavvisi dipartimentali citati a pag. 8 della risoluzione impugnata, malgrado la sua esplicita richiesta del 26 agosto 2019. Lamenta poi in particolare l'assenza, per quanto attiene alle esigenze di carattere naturalistico, della necessaria ponderazione degli interessi e nega, con riferimento ai ricorsi interposti contro la variante, che quello del __________ risultasse ricevibile.

b. Con la risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.

Il Comune non ha replicato.

D. Con osservazioni dell'11 maggio 2022 il Comune si è espresso in merito ai tre preavvisi dipartimentali (osservazioni del 10 aprile 2018 dell'Ufficio della natura e del paesaggio [UNP], del 20 novembre 2018 del Gruppo di lavoro laghi e rive lacustri e del 13 ottobre 2017 della Sezione della logistica), trasmessigli dal Tribunale.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva del ricorrente (art. 30 cpv. 2 lett. a LST).

1.2. Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).

1.3. Poiché la controversa variante è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, in vigore sino al 31 dicembre 2011 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3. 3.1. Il ricorrente lamenta una violazione del diritto di essere sentito da parte del Governo, rimproverandogli di non aver spiegato per quale buona ragione il disavanzo di 20 posti barca accertato in precedenza non sarebbe più attuale e di esprimersi in sterile burocratese destituito di motivazione giuridicamente sostenibile laddove afferma che ritenuta l'ubicazione delicata dal profilo dei contenuti naturalistici, nel quadro appena descritto appare evidente che i quantitativi in gioco mutano gli equilibri nella valutazione dell'ampliamento.

3.1.1. Giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), è di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo effettivo (DTF 136 I 229 consid. 5.2; RDAT 1988 n. 45 consid. 2a; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 528 segg.; Marco Borghi/
Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2c ad art. 26; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht, Berna 1998, pag. 29 seg.). Una motivazione può essere ritenuta sufficiente - e adempiere pertanto al citato scopo - quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro; l'autorità non è inoltre tenuta a pronunciarsi in modo esplicito ed esaustivo su tutti gli argomenti che le vengono sottoposti: può limitarsi ad affrontare le sole allegazioni rilevanti, in quanto atte a influire sulla decisione, e passare invece sotto silenzio, ad esempio, quelle che manifestamente non reggono o appaiono ininfluenti (DTF cit., ibidem, inoltre 130 II 530 consid. 4.3, con rinvii; STF 1C_615/2012 del 12 aprile 2013 consid. 2.2, 1C_287/2007 del 17 marzo 2008 consid. 2.2., entrambe con rinvii; Scolari, Diritto amministrativo, n. 532 con rinvii, tra l'altro a RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b; Borghi/Corti, op. cit., n. 2a ad art. 26, pure con rinvii).

3.1.2. Alla luce dei principi testé esposti, le critiche del Comune si rivelano infondate. Da una lettura delle motivazioni addotte a pag. 9-11 della risoluzione impugnata e dei calcoli ivi esposti emergono infatti tutti gli elementi di rilievo che hanno portato il Governo a rivalutare il quadro generale relativo agli attracchi comunali e a negare la sanzione alla variante, ponendo così il ricorrente nella situazione di comprendere appieno i motivi alla base della decisione e permettendogli di impugnarla con piena cognizione di causa. Inoltre, come appena ricordato, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro. Non può inoltre essere condivisa la critica, secondo cui il Governo si sarebbe trincerato dietro a frasi vuote e astruse per mascherare l'assenza di ragioni oggettive per non approvare il vincolo: ad un'attenta lettura, con la motivazione che il ricorrente cita, il Governo ha voluto unicamente ricordare che, a seconda dei quantitativi ritenuti, il numero di stalli incide più o meno sensibilmente sul contesto naturalistico in cui si situa l'AN5. Sapere, invece, se le motivazioni addotte dal Governo sono pertinenti e sufficienti a giustificare la mancata approvazione del vincolo è questione di merito, che verrà esaminata nei seguenti considerandi.

3.2. Il ricorrente critica inoltre il mancato invio dei tre preavvisi richiesti al Dipartimento del territorio con e-mail del 26 agosto 2019, posteriore all'emanazione della decisione impugnata, da cui sembrerebbe dedurre una lesione dei suoi diritti di difesa in questa sede. La critica è da ritenersi superata. Infatti, ancorché l'insorgente non si sia attivato per compulsare l'incarto prodotto dal Governo, di cui ha ricevuto avviso e che include i preavvisi in parola, questa Corte glieli ha trasmessi, di modo che esso ha potuto esprimersi in merito (cfr. supra, consid. D).

4. Il ricorrente sostiene poi, richiamandosi in particolare all'esame preliminare del 13 marzo 2012 del Dipartimento del territorio concernente le varianti di adeguamento a seguito della risoluzione del 2 giugno 2009 (cfr. supra, consid. A.c.a), che nella misura in cui il Consiglio di Stato si è distanziato dalle considerazioni favorevoli espresse in tale sede in merito all'ampliamento dell'AN5, sia incorso in una violazione del principio della buona fede e abbia disatteso l'affidamento da esso riposto nelle assicurazioni fornite dall'Autorità cantonale. A torto. Infatti questa Corte ha già più volte considerato che il Dipartimento del territorio non è in grado di offrire assicurazioni vincolanti riguardo al trattamento pianificatorio definitivo del territorio nell'ambito di una revisione del piano regolatore o, come in concreto, nell'ambito di una variante sottoposta alla procedura ordinaria, che rimangono soggette all'approvazione del Consiglio di Stato. In particolare l'insorgente misconosce che l'esame preliminare eseguito dal Dipartimento del territorio (art. 33 LALPT) non costituisce un'assicurazione concreta nei confronti del Municipio riguardo l'assetto pianificatorio definitivo (art. 37 LALPT; cfr. STF 1P.608/2003 del 16 settembre 2004 consid. 3.5). Per il che i suoi argomenti non possono in alcun modo venir condivisi (in merito alle condizioni cumulative per potersi prevalere di una promessa o assicurazione ottenuta da un'autorità, quand'anche contraria alla legge, cfr. Scolari, Diritto amministrativo, n. 639) e la sua doglianza va respinta. Discorso analogo vale anche per le rassicurazioni che il Comune asserisce di aver ottenuto nel corso degli anni dai vari uffici cantonali in merito alla possibilità di ampliare l'AN5 (cfr. p.to 2, pag. 2-3, e p.to 5, pag. 4 del ricorso nonché rapporto di pianificazione del novembre 2016, pag. 8; cfr. anche infra, consid. 5.2), rassicurazioni che peraltro non risultano dagli atti e che il Comune non ha nemmeno documentato.

5. 5.1. La scheda P7 del piano direttore cantonale enuncia per le infrastrutture a lago, l'obiettivo generale di riordinarle e coordinarle maggiormente (cfr. capitolo 2. Indirizzi, sottocapitolo 2.3). In particolare è necessario: a) pianificare i porti (intesi quali stazionamenti collettivi che di regola comprendono almeno 15 posti barca, sono gestiti e sorvegliati, dispongono di un accesso pubblico e di un sufficiente numero di posteggi e favoriscono l'attività della pesca), commisurandoli alle capacità ricettive, ambientali e paesaggistiche; b) rimuovere di conseguenza i singoli attracchi privati in contrasto con gli obiettivi ambientali e sopprimere i campi boe; c) predisporre un adeguato numero di attracchi temporanei destinati a soste di breve durata; e) predisporre un adeguato numero di aree tecniche di valenza locale, attrezzate per opere di manutenzione, gestione e ricovero natanti; f) monitorare e gestire il numero di natanti, nonché l'ubicazione e la dimensione dei luoghi di stazionamento (cfr. ibidem).

5.2. In concreto, il rapporto di pianificazione del novembre 2016 accompagnante la variante all'esame, dopo aver ricapitolato l'iter pianificatorio relativo all'AN5 (pag. 1), affrontato gli aspetti procedurali (pag. 2) ed esposto i contenuti della risoluzione del 2 giugno 2009 per quanto attiene alla tematica degli attracchi (pag. 2), ha ritenuto a pag. 3 sulla base di quest'ultima che dal bilancio fra fabbisogno e offerta complessiva di posti barca scaturiva una carenza di ca. 20 stalli, che giustificava dal profilo dell'interesse pubblico un ampliamento dell'offerta esistente. Ha quindi valutato a pag. 3-4 due alternative per quanto attiene alla loro possibile ubicazione, optando a pag. 5, sulla base delle considerazioni perentorie formulate dal Dipartimento del territorio in sede di esame preliminare, per l'ampliamento dell'AN5. In merito a tale vincolo, esso spiega a pag. 5 che la sua compatibilità con la Zona di protezione della natura ZPN3, che riprende il perimetro del sito di riproduzione di anfibi di importanza nazionale (…) e con il corridoio biologico (condotte sotto la strada quale elemento di collegamento fra lago e versante del Monte Sassalto) è stata verificata dagli Uffici cantonali competenti in sede d'esame preliminare, che non hanno richiesto condizioni particolari oltre a quelle già contenute nelle norme di attuazione in vigore. Conclude, a pag. 8, rilevando che:

I recenti approfondimenti eseguiti con i responsabili cantonali hanno permesso di appurare che il bilancio tra fabbisogno e offerta di posti-barca del golfo di Caslano è rimasto invariato rispetto alla precedente procedura pianificatoria, dato che i nuovi posti di cortesia (turistici) approvati in corrispondenza del pontile della navigazione non rientrano nel computo di tale bilancio, e che quindi, dal profilo dell'interesse pubblico, si giustifica l'ampliamento dell'offerta esistente, nei limiti consentiti da tale bilancio (20 posti-barca).

5.3.

5.3.1. Nella risoluzione del 2 giugno 2009 il Governo ha fissato il fabbisogno di posti-barca nel Comune in (162 + 86 =) 248 unità. Raffrontando l'offerta di nuovi attracchi prevista dalla revisione (= 122 posti barca) con il fabbisogno reale (86 posti barca) ne scaturiva dunque un esubero di 36 (secondo il Governo ca. una trentina, cfr. risoluzione del 2 giugno 2009, pag. 42), ciò che ha motivato la mancata approvazione dell'AN7 di 50 posti barca in località Colombera. Con la mancata approvazione dell'AN7 il deficit di posti barca si attestava quindi a (50 – 36 =) 14 stalli e non in ca. una ventina, come indicato nel rapporto di pianificazione maggio 2013, pag. 84, nota 26, deducendolo dall'esubero stimato grosso modo dal Governo. Da notare peraltro che, a pag. 42 della citata risoluzione, il Consiglio di Stato aveva anche fatto cenno all'impossibilità oggettiva di eliminare e spostare nelle strutture pubbliche tutti posti barca autorizzati, situati in darsene condominiali o in singole darsene private, ciò che, a ben vedere, aumentava l'esubero di posti barca nei nuovi attracchi pubblici constatato.

5.3.2. La situazione si è poi modificata nell'ambito dell'approvazione delle varianti di adeguamento avvenuta il 10 dicembre 2015 (cfr. supra, consid. A.c.c) nella misura in cui, con le varianti, la capienza dell'AN1 è stata portata dai 18 posti barca, previsti nell'ambito della revisione approvata nel 2009, a 23, di modo che il deficit ammontava a quella data a (248 – 239 =) 9 posti barca.

5.3.3. Nella risoluzione impugnata, pag. 10, il Governo, pur dando atto di aver riconosciuto in passato un fabbisogno di ca. 20 posti barca, ha poi considerato che il deficit si riduceva a soli 7 stalli in base alle seguenti considerazioni:

La verifica della situazione dei posti barca oggi realizzati o in procinto di essere realizzati nelle strutture di attracco natanti codificate a Piano regolatore può essere così riassunta: AN1 - 23 posti barca, AN2 - 26 posti barca, AN3 - 52 posti barca, AN4 - 24 posti barca, AN5 - 20 posti barca, AN6 - 96 posti barca. L'attracco AN7 - 8 posti barca non è computato giacché stalli temporanei o turistici. Ne consegue che nelle attuali strutture di attracco natanti codificate a Piano regolatore, e realizzate nella quasi totalità (l'attracco AN2 è in attesa di realizzazione) è possibile lo stazionamento di 241 posti barca a fronte delle 248 unità ritenute necessarie … In quest'ottica, infatti, il bilancio che ne deriva, seppur sempre negativo, è di soli 7 posti barca mancanti e non 20 come originariamente ammesso.

5.4. Nel ricorso il Comune non contesta il calcolo effettuato dal Governo, con cui non si confronta minimamente, né tanto meno il fabbisogno complessivo stabilito nel 2009 (248 posti barca), ma si limita a rimproverargli di aver cambiato le carte in tavola sulla base di una supposta verifica e a negare la sussistenza di cambiamenti in merito ai criteri che hanno portato a stabilire un fabbisogno di ulteriori 20 posti barca rispetto a detta offerta. In proposito si osserva quanto segue.

5.4.1. Secondo l'art. 27 LALPT il rapporto di pianificazione espone il riassunto delle analisi, l'elenco dei problemi e degli obiettivi specifici comunali e giustifica le scelte del piano regolatore.

5.4.2. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, n. 558-594).

5.4.3. In concreto occorre rilevare come il rapporto di pianificazione del novembre 2016 sia privo dei necessari calcoli e delle opportune verifiche atte a comprovare l'interesse pubblico alla base dell'ampliamento con 20 ulteriori posti barca dell'AN5. Esso basa infatti il vincolo esclusivamente su quanto indicato, asseritamente, dal Governo nel 2009 in sede di approvazione della revisione e dal Dipartimento del territorio nell'esame preliminare del 30 marzo 2012, che aveva in effetti condiviso il principio dell'ampliamento dell'offerta fino ad un massimo di 20 posti barca. Appare tuttavia evidente che tali indicazioni di massima andassero verificate. Tanto più che né nella risoluzione del 2009 né in quelle successive il Governo si è spinto fino ad approvare di prinicipio l'interesse pubblico alla base di un ampliamento dell'offerta comunale con ulteriori 20 posti barca e a retrocedere gli atti al Comune per l'elaborazione di una variante. Ora, se nell'ambito della variante qui all'esame il Comune avesse calcolato, come necessario, l'attuale fabbisogno di posti barca sarebbe giunto a costatare un ammanco di soli 9 posti barca rispetto agli attracchi pianificati (cfr. supra, consid. 5.3.2), rispettivamente di 7 unità, seguendo il calcolo effettuato dal Governo, il quale verosimilmente si è basato sull'art. 53 cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), secondo cui le capienze degli attracchi sono approssimative. Il vincolo relativo all'ampliamento dell'AN5 con 20 stalli non appare pertanto sorretto da un sufficiente interesse pubblico, già solo per il fatto che ne prevede 11 in più rispetto all'effettivo fabbisogno pianificato e 13 in più rispetto a quello reale. Già per questo motivo la variante non poteva dunque essere approvata. Da notare che la formulazione dell'art. 53 cpv. 2 NAPR, secondo cui le capienze sarebbero approssimative, risulta incompatibile con i principi che reggono l'istituzione delle zone AP-EP (cfr. in particolare RDAT II-2000 n. 27, II-1997 n. 22 e I-1994 n. 40 concernenti l'istituzione di vincoli per la realizzazione di posteggi pubblici), di modo che il calcolo effettuato dal Governo, che ha considerato il numero di posti barca effettivamente realizzati degli AN2 e AN6 (AN2: 30 posti barca pianificati contro i 26 realizzati; AN6: 90 posti barca pianificati contro i 96 realizzati) anziché di quelli pianificati non può essere seguito. L'ammanco di posti barca accertato ammonta dunque a 9 stalli (cfr. supra, consid. 5.3.2).

5.4.4. Nella risoluzione impugnata il Governo ha inoltre ritenuto che l'ubicazione proposta per l'ampliamento risultava incompatibile con il delicato contesto naturalistico in cui era inserita e ha quindi retrocesso agli atti al Comune affinché abbia ad individuare, se lo ritiene ancora necessario e per il tramite di una nuova procedura di modifica del Piano regolatore, una confacente ubicazione volta a coprire il fabbisogno verificato di 7 posti barca. In particolare, riallacciandosi ai contenuti dell'esame preliminare del 13 marzo 2012, esso ha considerato che se nell'ambito dell'allora ponderazione degli interessi, l'interesse pubblico prevalente a fronte dei contenuti naturalistici era (…) insito nell'ampliamento di 20 posti barca, esso non lo era più per soli 7 (cfr. risposta, pag. 3). Ora, tale motivazione suscita invero delle perplessità. Se il timore è quello di pregiudicare (ulteriormente) il delicato contesto naturalistico, non è in effetti dato di vedere perché un numero maggiore di posti barca sarebbe preferibile, dal profilo dell'interesse pubblico, rispetto ad un numero inferiore di oltre la metà. Non è del resto dato di sapere come l'UNP avrebbe valutato una siffatta variante (9 stalli), dato che il suo avviso negativo del 10 aprile 2018 concerne la variante relativa a 20 posti barca supplementari. Ciò detto, al Comune rimane quindi aperta la possibilità, nell'ambito di una nuova variante, di valutare nuovamente anche l'ubicazione in parola, operando la necessaria ponderazione di tutti gli interessi in gioco, ponderazione di cui peraltro il rapporto di pianificazione del novembre 2016 era totalmente privo.

6. Ininfluente ai fini del presente giudizio è la questione a sapere se il __________, il quale non è stato coinvolto nella presente procedura in considerazione del suo esito, risultasse legittimato a insorgere in prima sede. Ad ogni modo, come osserva la Sezione, esso era composto da cittadini attivi del Comune (cfr. art. 28 cpv. 2 lett. a LST).

7. 7.1. Per tutti questi motivi il ricorso è respinto.

7.2. Non si prelevano spese né tassa di giudizio (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è respinto.

2. Non si prelevano spese né tassa di giudizio.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La vicecancelliera