
Incarto n. 90.2021.37	Lugano 30 novembre 2021	In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matea Pessina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Laura Bruseghini

statuendo sul ricorso del 25 novembre 2019 dell'

RI 1

contro

la risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore definitivo della Valle Malvaglia (PRVM);

richiamata la sentenza del 2 settembre 2021 del Tribunale federale (1C_672/2020);

ritenuto, in fatto

A. Con risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore definitivo della Valle Malvaglia (PRVM), che prevede in particolare la zona (edificabile) degli insediamenti storici (IS), retta dall'art. 42 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), che comprende i nuclei antichi principali (Ville) di Dandrio, Madra, Anzano, Dagro, Chiavasco e Monte Grech nonché i nuclei secondari di Germanionico, Ponterio, Sarciè, Val Combra, Fontanee, Carsighera, Ticiallo, Panedigo, Garei, Crann e Qualguagn (cfr. art. 42 cpv. 1 e 2 NAPR e piano delle zone 1:5'000). Il piano regolatore definitivo rappresenta un affinamento (seconda fase) della variante del piano regolatore del Comune di Malvaglia, sezione Valle Malvaglia, piano del paesaggio/settore insediamenti, approvata dal Governo con risoluzione del 5 luglio 1994 (n. 6274).

B. Avverso la risoluzione del 18 marzo 2015 RI 1 con atto del 25 novembre 2019 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento nella misura in cui approva una quindicina di piccole zone edificabili sparse nella Valle, e chiedendo che al suo ricorso venga concesso l'effetto sospensivo. Asserendo di essere venuto a conoscenza della risoluzione impugnata solo il 7 novembre 2019 nell'ambito di un procedimento edilizio riguardante un edificio situato nel nucleo di Dagro, esso rimprovera al Governo di non avergliela notificata, violando così l'art. 46 cpv. 1 lett. a dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1). Il gravame, introdotto entro il termine di 30 giorni dalla conoscenza della decisione impugnata, risulterebbe pertanto tempestivo. Nel merito esso lamenta una violazione dei principi riguardanti la delimitazione delle zone edificabili, delle disposizioni transitorie entrate in vigore con la revisione parziale del 15 giugno 2012 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) nonché delle norme concernenti le possibilità di intervento su edifici situati fuori zona edificabile e in particolare delle norme d'applicazione del piano d'utilizzazione cantonale dei paesaggi con edifici e impianti protetti (PUC-PEIP), approvato l'11 maggio 2010.

C. a. Con risposta del 16 dicembre 2019 alla richiesta di adozione di misure provvisionali la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) nega che in casu siano date le premesse per la loro adozione, postulando in via subordinata che la richiesta venga respinta. Nelle osservazioni del 10 febbraio 2020 al ricorso chiede in via principale che il medesimo venga dichiarato inammissibile e in via subordinata che venga respinto. Delle articolate motivazioni da essa addotte si dirà per quanto necessario in appresso.

Con decreto del 12 febbraio 2020 il Tribunale ha estromesso dall'incarto la risposta dell'8 gennaio 2020 del Comune di Serravalle alla domanda provvisionale, in quanto irricevibile. Con osservazioni del 10 febbraio 2020 in merito al ricorso quest'ultimo ha avanzato tesi e conclusioni analoghe a quelle della Sezione.

b. Con la replica e con la duplica le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande, approfondendole.

D. Il 4 giugno 2020 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti la documentazione informante la variante approvata dal Governo il 5 luglio 1994 (cfr. supra, consid. A). Solo RI 1 ha presentato delle osservazioni, di cui si riferirà, se necessario, in seguito.

E. Con giudizio 90.2019.39 del 29 ottobre 2020 il Tribunale ha dichiarato irricevibile il ricorso deRI 1 siccome tardivo. Con sentenza 1C_672/2020 del 2 settembre 2021 il Tribunale federale ha accolto il ricorso in materia di diritto pubblico presentato daRI 1, rinviando la causa al Tribunale per una decisione di merito.

F. Con decreto del 12 ottobre 2021 il giudice delegato del Tribunale ha invitato i proprietari di fondi inclusi in zona IS ad esprimersi entro il 2 novembre 2021 in merito alla richiesta di adozione di misure provvisionali ed entro il 22 novembre 2021 in merito al ricorso, alle risposte e agli allegati di replica e di duplica e agli atti acquisiti all'incarto (cfr. FU 185/2021 del 13 ottobre 2021 pag. 3-4). Contestualmente è stato conferito in via supercautelare effetto sospensivo al ricorso. Entro i termini impartiti non sono giunte osservazioni.

Considerato, in diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).

L'art. 89 cpv. 2 lett. a della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110) conferisce il diritto di ricorrere alla Cancelleria federale, ai Dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, ai Servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti. Le Autorità federali che hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale - prosegue la legge (art. 111 cpv. 2 LTF) - possono avvalersi dei rimedi giuridici previsti dal diritto cantonale e, in quanto ne facciano richiesta, partecipare ai procedimenti dinanzi alle Autorità cantonali inferiori. L'art. 48 OPT (nella versione in vigore dal 1° gennaio 2007; RU 2006, pag. 4705), che stabilisce i compiti e le competenze deRI 1, autorizza quest'ultimo a presentare ricorso secondo le disposizioni generali concernenti l'organizzazione giudiziaria nell'ambito della pianificazione territoriale (cpv. 4). Ne discende che RI 1, autorità competente in materia di pianificazione del territorio (art. 12a cpv. 1 dell'ordinanza sull'organizzazione del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni del 6 dicembre 1999; Org-DATEC; RS 172.217.1) è legittimato a far capo alla via di ricorso cantonale.

1.2. Il ricorso, tempestivo, è ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti, integrati dalla documentazione acquisita in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 165.100]).

1.3. Poiché la procedura relativa al controverso piano regolatore è stata avviata in vigenza dell'applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).

2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).

2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 33 n. 64), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).

3. L'insorgente sostiene che l'approvazione della zona degli insediamenti storici (IS) si porrebbe in crasso contrasto con i principi pianificatori che disciplinano l'istituzione delle zone edificabili, risultando inoltre lesiva del divieto di delimitare tali tipi di zona previsto all'art. 38a cpv. 3 LPT. Di tutt'altro avviso il Consiglio di Stato, secondo cui il 1° maggio 2014, data in cui è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che ha introdotto l'art. 38a LPT, tutte le superfici contestate daRI 1 erano già state attribuite alla zona edificabile dalla variante del piano regolatore approvata il 5 luglio 1994 (cfr. supra, consid. A). In proposito si considera quanto segue.

3.1. La Confederazione, i cantoni e i comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito, a livello cantonale, all'art. 3 LST, il cui cpv. 1 riprende il testo dell'art. 3 cpv. 1 LALPT. Per i piani regolatori (art. 24 segg. LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 18 segg. LST), quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita.

3.2.

3.2.1. Secondo l'art. 15 vLPT nel tenore in vigore sino al 30 aprile 2014, le zone edificabili comprendevano i terreni idonei all'edificazione che erano già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari e urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempiva queste esigenze andava attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale di tutti gli interessi pubblici e privati in causa, effettuata alla luce dei principi e degli scopi della pianificazione territoriale ancorati agli art. 1 e 3 LPT, dovesse essere incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RtiD I-2017 n. 45 consid. 3.1). I criteri posti dall'art. 15 vLPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non avevano pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Al pari di quelli sanciti agli art. 1 e 3 LPT, questi criteri rappresentavano piuttosto degli obiettivi, degli strumenti di valutazione, che - ancorché soddisfatti - non conducevano necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile, ma dovevano ancora essere congruamente soppesati e confrontati con tutti gli altri (cfr. DTF 122 II 455 consid. 4a, 122 II 326 consid. 6a; STF 1P.37/2003 e 1P.43/2003 del 12 settembre 2003 consid. 4.4.1; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).

3.2.2. Come detto, il 1° maggio 2014 è entrata in vigore la revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Il nuovo testo dell'art. 15 LPT stabilisce che le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni (cpv. 1); quelle sovradimensionate devono essere ridotte (cpv. 2). L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili - prosegue la norma (cpv. 3) - vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio; in particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. Il cpv. 4 del medesimo disposto precisa che un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se è idoneo all'edificazione (lett. a), sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato e edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti (lett. b), le superfici coltive non sono frazionate (lett. c), la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico (lett. d) e l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore (lett. e).

3.2.3. La citata revisione ha dunque inasprito i requisiti necessari per includere nuovi terreni in zona edificabile, al fine di arginare l'espansione disordinata degli insediamenti nel territorio e - grazie a uno sviluppo centripeto più accentuato degli insediamenti - di migliorare la protezione delle superfici coltive; il legislatore ha inoltre posto l'accento sulla funzione dei piani direttori cantonali quali strumenti centrali di controllo e di coordinamento (messaggio concernente la revisione parziale della legge sulla pianificazione del territorio del 20 gennaio 2010, in: FF 2010, 931, cap. 1.3.1). In questo contesto, il nuovo art. 8a cpv. 1 LPT prevede - tra l'altro - che i piani direttori debbano specificare le dimensioni complessive delle superfici insediative e la loro distribuzione nel cantone.

3.3. L'art. 38a LPT, che disciplina il diritto transitorio della modifica della LPT del 15 giugno 2012, impone ai cantoni di adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT entro cinque anni dalla sua entrata in vigore (cpv. 1), ossia entro il 1° maggio 2019. Fino all'approvazione dell'adattamento del piano direttore da parte del Consiglio federale, soggiunge la norma (cpv. 2), i cantoni non possono aumentare la superficie complessiva delle zone edificabili delimitate con decisione passata in giudicato. Scaduto il citato termine quinquennale, la delimitazione di nuove zone non è ammessa finché il piano direttore adattato non consegue la necessaria approvazione da parte del Governo federale (cpv. 3).

4. 4.1. Secondo l'art. 18 cpv. 1 LPT il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione oltre alle zone edificabili (art. 15 LPT), agricole (art. 16 LPT) e protette (17 LPT). Queste altre zone devono però essere conformi ai principi fissati dalla legge, soprattutto a quello della separazione del territorio edificabile dal territorio non edificabile (messaggio concernente la legge federale sulla pianificazione del territorio del 27 febbraio 1978, in: FF 1978 I 981, ad art. 19). In questo senso, le altre zone d'utilizzazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 LPT, che completano e perfezionano le zone edificabili, agricole e protette definite dal diritto federale, devono essere attribuite o alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, o a quella non fabbricabile (cfr. Waldmann/
Hänni, op.cit., ad art. 18 n. 5). Le altre zone di utilizzazione si dimostrano particolarmente idonee allorquando deve essere preso in considerazione, in zona non edificabile, un bisogno concreto relativo alla destinazione oppure, al contrario, in zona edificabile, un bisogno particolare di protezione (ibid., n. 4).

4.2. Tra le altre zone ai sensi dell'art. 18 LPT ricadono le zone con obbligo pianificatorio ("Zone mit Planungspflicht", "zones à planification obligatoire"), ovvero delle zone all'interno delle quali non è permesso costruire sino all'approvazione di un piano di utilizzazione speciale (come ad esempio un piano di quartiere o un piano particolareggiato) che ne definisca nel dettaglio l'uso del suolo e l'edificazione (cfr. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 14 n. 62; Rudolf Muggli, in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Ginevra/Zurigo/Basilea 2016, ad art. 18 n. 19; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 23 segg.). In genere, si tratta di comprensori territoriali pregiati, che richiedono, per le loro peculiarità, una particolare tutela dal profilo paesaggistico e naturale, oppure interventi di recupero o di valorizzazione (Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 18 n. 24). I comuni possono dunque ricorrere a questo tipo di zona quando la situazione dei terreni e le loro caratteristiche esigono uno studio pianificatorio dettagliato, oppure quando la realizzazione delle costruzioni all'interno del comprensorio richiede preliminarmente un'operazione di ricomposizione particellare, o ancora qualora l'area non sia ancora adeguatamente attrezzata e si rende pertanto necessario eseguire preliminarmente uno studio dell'intero comparto (cfr. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, En particulier le plan de quartier, Zurigo/Ginevra/Basilea 2011, cap. 4.3.1, pag. 104).

4.3. L'obbligo generale di pianificare il territorio sancito dal diritto federale non impedisce dunque all'autorità pianificante di organizzare lo spazio dapprima attraverso l'ausilio di un piano di utilizzazione generale (piano regolatore a livello comunale), e in seguito di disciplinare la pianificazione di dettaglio di determinate aree territoriali servendosi di un piano di utilizzazione speciale (piano di quartiere o piano particolareggiato). Le zone con obbligo pianificatorio, seppur presentino delle similitudini con le zone di riserva o con le zone intermedie, previste per accogliere quelle aree che non possono ricevere una collocazione definitiva per ragioni inerenti alla pianificazione del territorio e per le quali si giustifica un differimento di quest'ultima, appartengono alla zona edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT (cfr. art. 18 cpv. 2 LPT, art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 20 cpv. 2 LST e, circa la definizione, art. 27 cifra XI del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110; Jeannerat/Moor in: op. cit., ad art. 14 n. 63; Muggli in: op. cit., ad art. 18 n. 20). In quest'ordine di idee, la LALPT stabilisce all'art. 28 cpv. 2 lett. c che le rappresentazioni grafiche che compongono il piano regolatore devono fissare, tra l'altro, i fondi la cui utilizzazione è subordinata a un piano particolareggiato, a un piano di quartiere o a un'operazione di ricomposizione particellare. Anche l'art. 52 cpv. 2 LST in vigore dal 1° gennaio 2012 dispone che il piano particolareggiato possa essere previsto dal piano regolatore che deve stabilire gli obiettivi, la destinazione e i parametri della pianificazione particolareggiata.

5. 5.1. In concreto, la tesi del Consiglio di Stato, secondo la quale già con la variante del piano regolatore approvata il 5 luglio 1994 le superfici in parola erano state attribuite alla zona edificabile, di modo che l'azzonamento contestato rappresenterebbe unicamente un loro affinamento, non può essere condivisa per i seguenti motivi.

Il territorio della Valle Malvaglia è stato oggetto, vista la presenza di importanti contenuti paesaggistici, di un articolato iter pianificatorio, descritto a pag. 10-13 della risoluzione impugnata. In particolare con la risoluzione del 5 luglio 1994 è stata approvata la variante di piano regolatore del Comune di Malvaglia, Sezione Valle Malvaglia, Piano del paesaggio / Settore insediamenti, che costituiva la prima fase della pianificazione della Valle dedicata in particolare al patrimonio rurale e che perseguiva il duplice obiettivo di definire le modalità d'intervento sugli edifici esistenti (in buona parte "rustici") sulla base di una conoscenza sistematica degli stessi e di delineare il progetto di assetto futuro della Valle a partire da un riferimento storico significativo quale la struttura antropica (forme di costruzione e d'uso del territorio) documentata (cfr. rapporto di pianificazione del dicembre 1993, pag. 6; rapporto 1993). A questa fase se ne aggiungeva una seconda, ossia quella oggetto d'esame, intesa a completarla con il disciplinamento degli spazi aperti e l'affinamento delle zone nucleo (cfr. rapporto 1993, pag. 7). La variante approvata nel 1994, composta da un piano del paesaggio / settore insediamenti, da norme di attuazione (NAPR 1994), dal citato rapporto di pianificazione e da un compendio degli studi preliminari, non era accompagnata da altri piani settoriali, fra cui il piano delle zone, l'elaborazione dei quali era demandata al piano regolatore qui oggetto di impugnativa (ibidem). In particolare, per quanto concerne la zona IS, il rapporto 1993, nelle sue conclusioni, a pag. 21, riportava quanto segue:

Nell'ambito dell'elaborazione del PR si è assegnata priorità al piano del paesaggio / settore insediamenti con particolare riferimento al patrimonio edilizio rurale.

Le modalità d'intervento sugli insediamenti sono state strutturate secondo obiettivi di uso futuro probabile o auspicato del territorio della Valle.

In sintesi si può dire che per la Valle Malvaglia sono stati definiti:

da una parte

le zone nuclei tradizionali (NT) quali vere e proprie zone edificabili costituite da piccoli insediamenti raggruppati.

Per queste zone è stata istituita una norma transitoria fino alla precisazione delle modalità d'intervento già individuate nell'ambito degli studi preliminari di PR Sezione Valle Malvaglia.

dall'altra parte

I comprensori di tutela (A), utilizzazione speciale (B), di utilizzazione agricola/ agrituristica/ residenziale-turistica (C) in cui gli interventi sugli edifici sono possibili secondo precise modalità in relazione alla destinazione specifica dei comprensori.

(…)

Secondo l'art. 8 NAPR 1994, concernente il comprensorio di utilizzazione agricola/ agrituristica/ residenziale-turistica (C), le zone designate come nuclei tradizionali sono equiparate a zone edificabili. Fino all'approvazione del piano delle zone nei nuclei sono ammessi unicamente gli interventi di manutenzione. Interventi che vanno oltre la manutenzione possono essere ammessi eccezionalmente previo parere favorevole della Commissione di consulenza. L'elenco dei nuclei tradizionali è indicato nell'allegato 1A, ovvero nel piano Localizzazione e numerazione nuclei tradizionali in scala 1:25'000.

5.2. Alla luce di quanto precede occorre escludere che la variante approvata nel 1994 istituisse per i nuclei tradizionali delle zone (edificabili) con obbligo pianificatorio ai sensi dei considerandi 4.2. e 4.3. Anzitutto l'unico piano che l'accompagnava, ovvero il piano del paesaggio / settore insediamenti, allestito in una scala ancora maggiore rispetto all'allegato 1A di cui all'art. 8 NAPR 1994, si limitava a localizzare graficamente tramite un circolino azzurro i vari nuclei tradizionali. Benché approvato, esso non rappresentava pertanto un piano d'utilizzazione conforme alla LPT, facendo in particolare difetto il requisito secondo cui il piano d'utilizzazione regola concretamente - terreno per terreno - il modo, il luogo e la misura dell'uso del suolo, attribuendo una destinazione specifica alle diverse porzioni di un determinato territorio (cfr. art. 14 cpv. 1 LPT; Jeannerat/Moor in: op. cit., ad art. 14 n. 7, 20 e 21). Inoltre, gli atti che accompagnano la variante, e in particolare il rapporto 1993, non si confrontava minimamente, come sottolinea il ricorrente nelle osservazioni del 25 agosto 2020, con i requisiti per la definizione delle zone edificabili di cui all'art. 15 LPT né tanto meno effettuava la necessaria ponderazione degli interessi in gioco (cfr. supra, consid. 3.2.1). Non sopperiscono a tale mancanza i criteri d'analisi per la definizione dei comprensori, elencati a pag. 10 del rapporto 1993, né tanto meno le indicazioni contenute nel capitolo dedicato all'urbanizzazione (pag. 19), sia perché manifestamente insufficienti per giustificare l'attribuzione dei nuclei alla zona edificabile sia perché riferiti all'intero territorio oggetto di studio. Visto quanto precede, occorre dunque concludere che, per quanto attiene ai nuclei, la pianificazione approvata nel 1994 non avesse ancora raggiunto quel grado di maturazione e di approfondimento necessario per poter ammettere la loro attribuzione di principio alla zona edificabile. Lo confermano le finalità perseguite dalla variante (cfr. considerando che precede) come pure la descrizione delle varie fasi di elaborazione del piano regolatore contenuta a pag. 1 del rapporto di pianificazione del settembre 2002 (rapporto 2002) nonché il fatto che nell'ambito della successiva pianificazione i nuclei inseriti in zona edificabile sono stati ridotti a 17. Non muta questa conclusione l'obiezione che avanza il Consiglio di Stato in sede di duplica, secondo cui l'art. 8 NAPR 1994 permetteva nei nuclei interventi che oltrepassavano la semplice manutenzione, poiché tali interventi erano ammessi solo a titolo eccezionale. Peraltro a pag. 23 della risoluzione impugnata, il Governo ammette che la prassi in Valle Malvaglia, e in particolare nelle Ville, ha condotto all'introduzione di elementi edilizi contemporanei solo in pochi casi.

5.3. Rispetto al piano approvato nel 1994, il piano regolatore oggetto di impugnativa, nella versione adottata dal Consiglio comunale, riduce il numero dei nuclei tradizionali da 20 a 17, assegnandoli alla zona degli insediamenti storici (IS), retta dall'art. 42 NAPR. Fuori discussione la sua natura (limitatamente) edificabile ai sensi dell'art. 15 LPT, travalicando i limiti di una zona di conservazione (o di protezione) degli insediamenti ai sensi dell'art. 18 LPT (di base inedificabile: cfr. DTF 145 II 83 consid. 4, 118 Ia 446 consid. 2c; Muggli in: op. cit., ad art. 18 n. 24-26). Il rapporto 2002 spiega infatti a pag. 19 che il criterio orientatore del PR di Malvaglia a partire dal quadro culturale illustrato (…) è quello di un rispetto del passato non nostalgico ma consapevole e propositivo. In sintonia con questo obiettivo, l'art. 7 NAPR, concernente l'aspetto estetico e i principi di disegno dello spazio, prevede al cpv. 3 che il riferimento alle tipologie edilizie delle preesistenze non è di carattere imperativo ed è ammessa anche un'architettura innovativa (per concezione e materiali) sia per parti di edifici restaurati sia per nuovi inserti come tasselli tra edifici preesistenti sia più in generale per nuove costruzioni di edifici e impianti. Per quanto attiene all'approccio di intervento nelle Ville e nei nuclei secondari il rapporto 2002 spiega a pag. 20 che è quello di offrire opportunità di intervento ai privati in consonanza all'obiettivo di mantenimento della struttura esistente. Tali finalità sono poi concretizzate negli interventi ammessi dall'art. 42 NAPR, fra cui in particolare la demolizione e la ricostruzione per la categoria C. Riuso e D. Uso (cpv. 3.1), la possibilità di erigere costruzioni accessorie (cpv. 6) e di proporre soluzioni alternative alle modalità d'intervento previste (cpv. 7), nonché nell'approccio adottato per i parcheggi dal piano del traffico e delle attrezzature di interesse pubblico (cfr. anche art. 21 cpv. 5 NAPR, secondo cui nella zona IS in applicazione dei criteri di tutela dei valori storici e ambientali e del contenimento dei costi di urbanizzazione, i posteggi sono concentrati nelle aree pubbliche istituite dal piano del traffico). Di conseguenza, come sostiene il ricorrente, la zona IS non avrebbe potuto essere approvata in quanto manifestamente lesiva dell'art. 38a LPT. Infatti, il termine quinquennale entro il quale i cantoni avrebbero dovuto adattare i propri piani direttori ai requisiti di cui agli art. 8 e 8a cpv. 1 LPT, ossia entro il 1° maggio 2019, è ormai spirato, senza che il Canton Ticino abbia ottenuto l'approvazione del Consiglio federale delle modifiche delle schede R1, R6 e R10 del PD. Pertanto, allo stadio attuale qualsiasi aumento della superficie edificabile risulta nel nostro Cantone precluso (Heinz Aemisegger/Samuel Kissling in: op. cit., ad art. 38a n. 42-44).

5.4. Non sovverte questa conclusione il fatto che, nella risoluzione impugnata, il Consiglio di Stato, partendo dal presupposto, come visto, errato secondo cui i nuclei tradizionali fossero già stati attribuiti alla zona edificabile dalla variante approvata nel 1994, abbia esaminato nel dettaglio la zona IS, apportandovi tutta una serie di modifiche, volte a renderne l'impostazione maggiormente conservativa. Premesso infatti, a pag. 23, che, in termini generali, l'approccio prescelto dal Comune non risultasse sufficientemente congruente con il principio di tutela generale degli insediamenti e di tutto il suo territorio, esso ha apportato tutta una serie di modifiche e di stralci all'art. 7 e 42 NAPR (cfr. in particolare capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio che necessitano di una pubblicazione, pag. 63, lett. a. e q.) e al piano del traffico per quanto attiene ai posteggi pubblici (cfr. capitolo 6.1. Modifiche d'ufficio che necessitano di una pubblicazione, pag. 63, lett. n). Non occorre tuttavia esaminare le conseguenze di tali modifiche sulla zona IS, posto che nessuno sostiene che tramite le stesse essa abbia perso il suo carattere edificabile.

6. 6.1. Alla luce di quanto precede, il ricorso merita di essere accolto.

6.2. Non si prelevano spese né tassa di giudizio (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). ARI 1, dotato di un servizio giuridico, non sono assegnate ripetibili, non trattandosi in concreto di una procedura particolarmente complessa (art. 49 cpv. 2 LPAmm).

Per questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è accolto.

Di conseguenza la risoluzione del 18 marzo 2015 (n. 1113) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva la zona degli insediamenti storici (IS).

2. Non si prelevano spese. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF).

4. Il dispositivo della presente decisione è pubblicato nel Foglio ufficiale.

5. Intimazione a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La vicecancelliera