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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale cantonale amministrativo |
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composto dei giudici: |
Giovan Maria Tattarletti, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello |
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cancelliera: |
Laura Bruseghini |
statuendo sul ricorso del 29 agosto 2023 di
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RI 1 RI 2 RI 3 RI 4
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contro |
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la risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326), con cui il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa degli insorgenti avverso la modifica di poco conto del piano regolatore di Lugano, sezione di Brè e Castagnola, relativa al mapp. 715 in località __________; |
ritenuto, in fatto
A. a. Il mapp. 715 di Lugano, sezione di Castagnola, è un vasto appezzamento di 5'101 m2 affacciato sul Lago di Lugano, in località __________, a valle della Strada __________, all'altezza del bivio con Strada __________. Sul fondo sorgono due edifici abitativi e una cantina-deposito, che occupano una superficie di 102 (sub. A), 66 (sub. B), rispettivamente 33 m2 (sub. C).
b. Il piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 30 novembre 1977 (n. 11650) assegnava la particella in parola alla zona residua e di riserva non urbanizzata (ZR), non edificabile (art. 24 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR '77). A valle e a ovest del fondo era inoltre prevista un'ampia zona per attrezzature ed edifici pubblici (H), mentre sul lato est il fondo confinava con il bosco.
c. Nella seduta 24 febbraio 1992 il Legislativo di Lugano ha adottato la revisione del piano regolatore di Castagnola e Brè. Il mapp. 715 è stato attribuito alla zona senza destinazione specifica (SDS), che comprende il territorio non definito nel piano delle zone come zona edificabile, zona forestale o zona agricola (art. 32 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR '92). A valle e a ovest del fondo è stata confermata l'ampia zona AP-EP (parco degli ulivi), mentre a est il mappale continuava a confinare con la foresta.
d. Con risoluzione del 7 dicembre 1993 (n. 10'645) il Consiglio di Stato non ha approvato la zona senza destinazione specifica in località __________, ordinando al Comune di adottare una variante per la sua attribuzione alla zona di mantenimento degli insediamenti. Il ricorso interposto presso il Governo dagli allora membri della comunione ereditaria fu __________, proprietari del mapp. 715, che ne chiedevano l'inserimento in zona edificabile R2a, è stato respinto.
e. Il 3 marzo 2005, rispettivamente il 29 dicembre 2008, __________ e __________, membri della suddetta comunione, sono deceduti.
f. Con sentenza dell'11 gennaio 2017 (inc. n. 90.1994.328) il Tribunale cantonale amministrativo ha accolto parzialmente il ricorso dei rimanenti membri della comunione nonché attuali proprietari del fondo (RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4), avverso la predetta risoluzione governativa, annullandola nella misura in cui ordina al comune di Lugano di attribuire il mapp. 715 di Lugano, sezione di Castagnola, alla zona di mantenimento degli insediamenti (p.to n. 1.1 del dispositivo) e retrocedendo gli atti al Comune di Lugano, affinché assegni una destinazione pianificatoria al mapp. 715 di Lugano, sezione di Castagnola (p.to n. 1.2 del dispositivo). Tenuta un'udienza il 9 novembre 1994, nell'ambito della quale la procedura è stata sospesa in vista dell'allestimento di una variante, interpellato a più riprese il Municipio circa lo stato dei relativi lavori, riattivata la procedura nel 2013 su richiesta dei ricorrenti, esperito un ulteriore scambio degli allegati, inclusa la presentazione di osservazioni conclusive, il Tribunale ha ritenuto che alla postulata estensione della zona edificabile ostasse l'art. 38a della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700; consid. 4.1), entrato in vigore il 1° maggio 2014 a seguito della revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012, che non sussistesse una disparità di trattamento rispetto ad altri fondi (consid. 4.2) come pure una violazione del principio dell'affidamento in relazione al fatto che, asseritamente, i rappresentanti del Comune si sarebbero impegnati a inserire il mapp. 715 in zona edificabile nell'ambito dell'udienza del 9 novembre 1994 (consid. 5), tutelando infine la decisione del Governo di non approvare l'attribuzione del fondo alla zona SDS, posto che dagli atti non emergevano motivi per differirne l'azzonamento (consid. 6.1.2). Per contro l'ordine impartito dall'Esecutivo cantonale di assegnare il fondo alla zona di mantenimento degli insediamenti non è stato tutelato, visto che il piano direttore cantonale non contempla la possibilità di istituire questo tipo di zona, rispettivamente il fondo in parola non ossequiava i requisiti di cui all'art. 33 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1).
La sentenza è passata in giudicato incontestata.
B. a. Dando seguito alle indicazioni del Tribunale, il Municipio di Lugano ha sottoposto al Dipartimento del territorio per approvazione una modifica di poco conto, elaborata in base agli art. 34 e 35, allora in vigore, della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100; cfr. infra, B.d), che prevede l'attribuzione del mapp. 715 alla zona degli spazi liberi (ZSL), retta dal (nuovo) art. 32 bis NAPR, che recita:
1. La zona degli spazi liberi (ZSL) è destinata a strutturare gli insediamenti, a separare le località o i comparti abitativi dalle altre zone, a creare o conservare superfici libere dall'edificazione all'interno o all'esterno dell'insediamento in ragione della loro particolare valenza, a distanziare i comparti edificabili dalla zona forestale.
2. Si distingue fra:
a) zona degli spazi liberi esclusiva, dove:
- non è consentito alcun tipo di costruzione;
- le superfici non sono computabili nel calcolo degli indici edificatori;
- per gli edifici esistenti all'interno di queste zone sono ammessi interventi edilizi ai sensi dell'art. 24 LPT;
- sono consentite opere di cinta a condizione che non compromettano lo scopo della zona. In particolare non sono ammesse siepi e muri pieni che compromettano la permeabilità visiva.
b) zona degli spazi liberi sovrapposta, dove:
- sono consentite costruzioni sotterranee, come pure accessorie in superficie, a condizione che non compromettano lo scopo della zona;
- le superfici sono computabili nel calcolo degli indici edificatori;
- per gli edifici esistenti all'interno di queste zone sono ammessi esclusivamente interventi di manutenzione e trasformazione non sostanziale.
3. Le superfici devono essere gestite a prato/orto/vigna.
4. Grado di sensibilità al rumore: II
b. La variante è stata approvata il 24 giugno 2020.
c. Avverso tale variante i proprietari del mapp. 715 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento e chiedendo l'attribuzione del loro fondo alla zona edificabile.
d. Il 1° gennaio 2022 sono entrate in vigore le modifiche del 21 giugno 2021 della LST (BU 2021, 368) e del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 701.101; BU 2021, 373) concernenti, fra l'altro, la procedura semplificata.
C. Con risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso. Tutelata la procedura adottata dal Comune e premesso come il mapp. 715 non fosse mai appartenuto alla zona edificabile, il Governo ha ritenuto che la variante fosse sorretta da un eminente interesse pubblico, volto in particolare alla tutela del paesaggio, nonché emanata in base a una corretta ponderazione degli interessi in gioco, escludendo che la medesima risultasse lesiva della garanzia della proprietà, del principio della parità di trattamento e del principio dell'affidamento.
D. Avverso tale decisione RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo in via principale l'attribuzione della loro proprietà alla zona edificabile, in via subordinata il rinvio degli atti al Municipio affinché vi provveda, e in via ancor più subordinata il rinvio degli atti al Municipio affinché adotti, per stabilire la zona di attribuzione della part. n. 715 (…) la procedura ordinaria. Invocano dapprima una lesione del loro diritto di essere sentiti e censurano la procedura adottata. Postulando l'esperimento di un sopralluogo, lamentano poi una violazione della garanzia della proprietà, contestando che la variante sia sorretta da un interesse pubblico prevalente rispetto al loro e che sia rispettosa del principio della proporzionalità. Alla luce del procrastinarsi negli anni della procedura, sostengono in seguito che alla fattispecie andrebbe applicato il diritto vigente all'epoca dell'azzonamento del mapp. 717, invocando per rapporto al medesimo una disparità di trattamento. La decisione impugnata risulterebbe pure lesiva del principio della buona fede, di modo che, anche sotto questo profilo, si giustificherebbe, per porvi rimedio, l'applicazione del diritto in vigore prima della revisione parziale della LPT del 15 giugno 2012. Censurano infine l'arbitrarietà della decisione governativa, peraltro lesiva del principio della densificazione degli insediamenti, e sottolineano l'assenza di vincoli di ordine superiore che si oppongano all'attribuzione del loro fondo alla zona edificabile.
E. a. Con la risposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame, limitandosi a confermare i motivi addotti nella decisione impugnata. Pure il Comune di Lugano chiede che il gravame venga respinto con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Con la replica e le dupliche le parti si riconfermano nelle rispettive tesi e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 e 35 cpv. 5 LST). Certa è inoltre la legittimazione attiva dei ricorrenti (art. 28 cpv. 2 lett. b e 35 cpv. 3 LST). Il gravame, ricevibile in ordine, può essere giudicato sulla base degli atti all'incarto, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013, LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dai ricorrenti non appare invero necessario ad apportare al Tribunale ulteriori elementi utili ai fini del giudizio.
2. 2.1. La contestata variante trae origine dalla revisione del piano regolatore di Castagnola e Brè, adottata nel 1992, e segnatamente dalla mancata approvazione nel 1993 da parte del Consiglio di Stato dell'attribuzione del mapp. 715 alla zona senza destinazione specifica e dalla sentenza dell'11 gennaio 2017 (inc. n. 90.1994.328) di questa Corte (cfr. supra, A.d e A.f). Non occorre tuttavia stabilire se, alla luce dell'art. 117 cpv. 1 nLST, dal profilo materiale alla variante torni applicabile la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), in vigore sino al 31 dicembre 2011, oppure la LST in vigore dal 1° gennaio 2012. Infatti, per i motivi che verranno esposti qui di seguito, essa non merita tutela già dal profilo della procedura a cui è stata sottoposta, procedura già contemplata dalla LALPT e sostanzialmente ripresa dalla LST nella versione in vigore sino al 31 dicembre 2021 (cfr. supra, B.d e infra, consid. 3.1 e 3.2).
2.2. Visto l'esito del ricorso, anche il quesito a sapere se vi sia stata lesione del diritto di essere sentiti non merita di venire approfondito.
3. 3.1. In ossequio alla delega conferitagli dall'art. 41 cpv. 3 LALPT, per le modifiche di poco conto, il Consiglio di Stato aveva stabilito una procedura semplificata. In base ad essa, il municipio allestiva gli atti che, previa approvazione del Dipartimento, pubblicava per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo Tribunale (art. 15 del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991; RLALPT).
Erano considerate di poco conto le modifiche che interessavano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m2 e che, segnatamente, mutavano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RLALPT).
3.2.
3.2.1. La LST, nella versione in vigore sino al 31 dicembre 2021, ha sostanzialmente ripreso il suddetto ordinamento. Secondo l'art. 33 cpv. 2 vLST (ripreso all'art. 33 cpv. 1 nLST con alcune modifiche), il piano regolatore può essere modificato in caso di notevole cambiamento delle circostanze con la procedura ordinaria o con la procedura semplificata. Quest'ultima, disciplinata dagli art. 34 e 35 vLST, è prevista per le modifiche di poco conto ed è fissata come segue: il Municipio allestisce gli atti e, previo avviso anche personale ai proprietari e previa approvazione del Dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso al Governo (art. 35 cpv. 3 vLST). Sono considerate di poco conto le modifiche che toccano un numero limitato di persone e che interessano una superficie di terreno non superiore ai 2'000 m2 (art. 34 cpv. 1 lett. b vLST) o mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) e le linee di arretramento (cfr. art. 34 cpv. 1 lett. a vLST e art. 42 cpv. 1 vRLst).
3.2.2. Per quanto attiene al requisito del numero limitato di persone, si osserva che negli intendimenti del legislatore cantonale il termine toccato presuppone l'esistenza di un rapporto particolare, stretto e degno di nota con l'oggetto della variante; un interesse generico non è sufficiente (cfr. RtiD II-2017 n. 10 consid. 4.2.1, confermata con STF 1C_140/2017 dell'11 maggio 2017 consid. 3.1-3.4; STA 90.2016.48 del 27 ottobre 2016 consid. 4.2). La nozione numero limitato di persone va invece resa concreta caso per caso. Di principio si può ammettere che quindici, venti persone siano ancora un numero limitato (cfr. Messaggio n. 6309 concernente il disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009 [in seguito: Messaggio 2009], pubbl. in: RVGC 2011-2012, vol. 1, pag. 329 segg., 388).
3.3.
3.3.1. La procedura semplificata è stata oggetto delle modifiche della LST e del RLst entrate in vigore il 1° gennaio 2022, finalizzate a garantire i necessari adeguamenti alle modifiche della LPT entrate in vigore il 1° maggio 2014, a rendere gli strumenti di pianificazione più efficienti, a permettere una maggiore semplificazione e accelerazione delle procedure e ad apporre i dovuti correttivi alle norme rilevati dalla pratica (cfr. Messaggio n. 7630 concernente la modifica della LST e la richiesta di approvazione di un credito di CHF 5'000'000.- da destinare al fondo cantonale per lo sviluppo centripeto del 6 febbraio 2019 [in seguito: Messaggio 2019], pubbl. in: RVGC 2021-2022, vol. 3, pag. 803 segg., 815). In particolare sono stati resi meno severi, ampliandoli, i requisiti per adottare questo tipo di procedura, in particolare tramite l'abbandono della condizione relativa al numero limitato di persone. Secondo l'art. 34 nLST possono essere sottoposte alla procedura semplificata le modifiche che a) mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo; b) comportano correzioni dei limiti di zona determinate da ragioni tecniche; c) interessano una superficie di terreno non superiore a 3000 m2 oppure d) in caso di modifiche che riguardano le reti delle vie di comunicazione, se non è modificata la gerarchia delle strade.
3.3.2. Anche dal profilo procedurale l'istituto ha subito dei cambiamenti. In particolare, visto l'ampliamento del suo campo di applicazione, è stata introdotta, in analogia con la procedura ordinaria (cfr. art. 26 LST), la fase dell'informazione e partecipazione della popolazione (cfr. art. 4 LPT e art. 4 e 5 LST; Messaggio 2019, pag. 11 con rinvii alla dottrina: ampliando il campo di applicazione della procedura semplificata, si è reso necessario richiamare questa fase per adeguatezza al diritto superiore, nello specifico all'art. 4 LPT). Inoltre competente ora per la sua approvazione è il Consiglio di Stato, che nel contempo evade i ricorsi (ibidem, pag. 11-12). L'art. 35 nLST prevede dunque che il Municipio elabora la modifica (cpv. 1) e, esperita l'informazione e la partecipazione agli interessati, l'adotta e la pubblica per trenta giorni presso la cancelleria comunale (cpv. 2) con facoltà di ricorso al Consiglio di Stato ai sensi dell'art. 28 (cpv. 3). Trascorsi i termini di pubblicazione gli atti vengono poi trasmessi al Governo per approvazione ed evasione degli eventuali ricorsi (cpv. 4). La modifica entra in vigore con l'approvazione del Consiglio di Stato (cpv. 6).
3.4. In concreto occorre anzitutto esaminare se la procedura semplificata è stata correttamente messa in atto dal Municipio, ciò che i ricorrenti contestano alla luce dalla disciplina prevista dalla LST.
3.4.1. In proposito va premesso che la zona degli spazi liberi, contemplata all'art. 20 cpv. 2 LST, è destinata, secondo l'art. 27 III. cpv. 1 RLst: a) a strutturare gli insediamenti, e in particolare a separare i comparti residenziali da quelli per il lavoro o a separare le località; b) a creare o conservare superfici libere dall'edificazione. Le costruzioni ammesse non devono compromettere lo scopo della zona (cpv. 2). La zona ZSL può dunque essere di carattere esclusivo e quindi non edificabile (art. 27 III. cpv. 1 lett. b RLst) oppure sovrapporsi alla zona edificabile (art. 27 III. cpv. 1 lett. a RLst; cfr. anche Linea guida cantonale, Regolamento edilizio - Supporto per l'allestimento del dicembre 2014, art. 26, pag. 31-32). Come esposto in narrativa, la contestata variante prevede all'art. 32 bis NAPR le due forme possibili della ZSL, quella esclusiva (cpv. 2 lett. a), alla quale è attribuito il mapp. 715, e quella sovrapposta alla zona edificabile (cpv. 2 lett. b).
3.4.2. In concreto il Consiglio di Stato ha esaminato la variante alla luce dell'art. 34 cpv. 1 vLST, posto che la sua approvazione da parte del Dipartimento del territorio è avvenuta il 24 giugno 2020 (cfr. art. 117 cpv. 2 nLST), ritenendo soddisfatti i criteri per adottarla. In particolare esso ha considerato, a pag. 3-4, che la variante toccasse direttamente solo un numero limitato di persone e mutasse in misura minima le disposizioni sull'uso ammissibile del suolo in quanto all'interno della zona ZSL esclusiva, analogamente a quanto precedentemente in vigore, non è consentito alcun tipo di costruzione (…) e le superfici, non computabili nel calcolo degli indici edificatori, devono essere gestite a prato/orto/vigna.
Ora, l'art. 32 bis NAPR si configura quale disposizione intrinsecamente connessa con il piano d'utilizzazione, giacché suscettibile di determinare il genere, la natura, e la misura dell'utilizzazione cartograficamente illustrata. Ciononostante, essa non è riferita al solo mapp. 715, ma costituisce una norma suscettibile di trovare applicazione in numerosi casi all'interno del comprensorio disciplinato dal piano regolatore. La variante, in altre parole, introduce nelle disposizioni una nuova disciplina, piuttosto dettagliata, che concerne per finire l'impostazione complessiva della pianificazione. In definitiva, la norma potenzialmente tocca un numero piuttosto elevato di persone, senz'altro non limitato. Sicché la premessa di cui all'art. 34 vLST per poter far capo alla procedura semplificata non era data. Ma nemmeno le due condizioni alternative di cui alle lett. a e lett. b dell'art. 34 vLST erano adempiute. Innanzitutto, le implicazioni di questa nuova disposizione non sono certo circoscritte a una minima mutazione dell'uso ammissibile del suolo. Né laddove essa interviene direttamente e in modo esaustivo a stabilire gli interventi ammessi (ovvero senza giustapporsi a una zona di base, nemmeno a quella agricola) né laddove essa si sovrappone a zone di principio edificabili. Per le sue implicazioni generali, nemmeno si può ritenere che una simile modifica possa interessare un terreno non superiore ai 2000 m2; già solo quello dei ricorrenti esorbita da questo limite.
Per finire, non potendo procedere all'introduzione di questa nuova disciplina per il tramite di una semplice proposta municipale, anche l'assegnazione del fondo degli insorgenti a questa nuova tipologia di zona decade. E con essa l'intera variante. Resta impregiudicata l'adozione di una simile disciplina per il tramite di un normale iter pianificatorio che coinvolga anche, come usuale, il legislativo comunale.
4. 4.1. Visto quanto precede, il ricorso è accolto, senza che si renda necessario esaminare nel merito la vertenza.
4.2. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia, ritenuto che il Comune soccombente ne va esente (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm). Quest'ultimo non è tuttavia sollevato dall'obbligo di versare le ripetibili ai ricorrenti, vincenti, per entrambe le istanze di giudizio (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza sono annullate:
- la risoluzione del 5 luglio 2023 (n. 3326) del Consiglio di Stato;
- la decisione del 24 giugno 2020 del Dipartimento del territorio che approva in procedura semplificata una variante del piano regolatore di Lugano, sezione di Castagnola.
2. Non si preleva una tassa di giustizia. Ai ricorrenti dev'essere retrocesso l'importo di fr. 1'500.-, versato quale anticipo spese. Il Comune di Lugano verserà agli insorgenti l'importo di fr. 1'500.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di ricorso.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
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4. Intimazione a: |
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La cancelliera