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Incarto n. |
8 maggio 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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Il segretario |
Fiorenzo Gianinazzi |
visto il ricorso del 22 marzo 1995 di
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__________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
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contro |
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la risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che ha deciso i ricorsi di prima istanza ed approvato la variante del PR del comune di __________ concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A) |
visto la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato e le osservazioni 24 maggio 1995 del comune di __________;
visto il sopralluogo del 20 settembre 1995;
letti gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;
ritenuto
in fatto
a. Il PR del comune di __________, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 23 dicembre 1987, aveva rinviato ad un’ulteriore pianificazione la sistemazione della riva lago. Vi ha ora provveduto la variante in esame, elaborata dallo studio __________ - __________ - __________ ed adottata dal Consiglio comunale, con alcune modifiche proposte dalla sua commissione speciale, il 31 gennaio 1994. L’intero litorale asconese, dal Cantonaccio alla foce della __________, è stato suddiviso in 7 settori “di intervento pianificatorio e di progetto urbanistico”. I settori sono i seguenti: 1. da __________ al __________ (fino all’uscita delle nuova galleria di circonvallazione); 2. __________ __________ (dal __________ fino al _________ ____________); 3. la __________ __________. __________ (dal ________ vecchio fino alla __________ degli __________); 4. Il parco degli __________ (dal posteggio __________ ai nuovi insediamenti alberghieri) ; 5. la zona __________ (tra la ________ degli __________ ed il bagno pubblico comunale); 6. il bagno e il lido; 7. la passeggiata, il campeggio e la riva rimanente (dal __________ al confine giurisdizionale con __________).
b. Con la risoluzione del 14 febbraio 1995 qui dedotta in giudizio il Consiglio di Stato ha approvato in larga misura il PRRL.A, non senza tuttavia: a) apportare alcune modifiche d’ufficio (tra cui la riformulazione degli art. 36bis e 40bis NAPR; b) invitare il comune ad affinare alcune tematiche attraverso l’adozione di nuove varianti o in occasione della revisione del PR ‘87; c) sospendere la decisione approvativa relativamente al comparto del porto in località “__________ ”.
Al punto D. il Consiglio di Stato ha riassunto “le modifiche scaturite dalla risoluzione”. Sono, in sintesi, le seguenti:
D1. modifica d’ufficio e con effetto immediato degli art. 36bis e 40 bis NAPR, con ordine al comune di adeguare gli atti pianificatori e di procedere alla relativa pubblicazione dando facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT.
D2. invito al comune di elaborare a norma dell’art. 34 LALPT le seguenti varianti:
a) aggiornamento del piano RL.A 03 in località “__________ ”
b) aumento delle distanze minime dal confine e di altri parametri urbanistici nell’area di (via __________)
c) aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda n. 9.20)
d) inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata della Maggia”
e) verifica dell’estensione delle “rive di interesse naturalistico”
f) verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________
g) verifica della compatibilità delle norme di edificazione con il pericolo di esondazione del __________;
D3. parziale sospensione dell’approvazione della zona del porto in località al “__________ ” con facoltà del proprietario e del municipio di presentare le proprie osservazioni entro un mese, dopo di che il Consiglio di Stato deciderà definitivamente se approvare o meno la zona portuale nell’intera estensione prevista dal piano.
c. __________ __________ n. __________, proprietaria delle part. __________e __________in località __________, insorge in questa sede contro la risoluzione governativa chiedendo che “la richiesta del Consiglio di Stato al Municipio, di cui al punto 4 del dispositivo, di elaborare varianti di PR, è annullata per quanto riguarda le varianti descritte alle lett. b) et c) del paragrafo D2 della decisione medesima”. Postula per il resto la conferma della risoluzione. Con protesta di spese e ripetibili.
Dei motivi diremo all’occorrenza nei considerandi.
d. Il Consiglio di Stato contesta nella sua risposta la ricevibilità del ricorso. Precisa che il punto 4. del dispositivo si limita a invitare il comune ad affinare i singoli temi e a meglio elaborarli attraverso varianti ad hoc, rispettivamente alla prossima revisione globale del PR ‘87. Su quei punti il PRRL.A è stato approvato e non v’è quindi materia a ricorso.
Il Consiglio di Stato chiede pertanto che il ricorso sia dichiarato irricevibile.
considerato
in diritto
1. Secondo l’art. 37 LALPT il Consiglio di Stato, esaminati gli atti, decide i ricorsi interposti a norma dell’art. 35 LALPT contro il contenuto del PR e approva in tutto o in parte il PR medesimo o nega l’approvazione. Se si impone una modifica che coinvolge il diritto comunale, il Consiglio di Stato rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro un congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli da 32 a 35 LALPT.
Giusta l’art. 38 cpv. 1 LALPT, contro queste decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 cpv. 4 LALPT regola la qualità ricorsuale, riconoscendola al comune (lett. a), ai già ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b) così come ad ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
2. Col presente gravame __________ __________ n. __________ contesta l’invito di approntare le varianti di cui al § D.2, formulato al punto 4 del dispositivo.
Esclusa la legittimazione secondo l’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT (l’invito censurato costituisce un novum e non poteva quindi essere già contestato in prima sede), occorre esaminare se trovi applicazione la lettera c).
A questo scopo si deve previamente verificare se è adempiuto il presupposto processuale dell’esistenza di un oggetto litigioso (Streitgegenstand). Ciò presuppone a sua volta una decisione impugnabile e precisamente una decisione ai sensi dell’art. 37 LALPT.
2.1 Per risolvere la questione occorre analizzare attentamente la decisione impugnata e l’interpretazione fornitane dallo stesso Consiglio di Stato nella sua risposta, enuclendone gli elementi a favore o a sfavore dell’esistenza di una decisione impugnabile.
A. A favore di una decisione impugnabile parlano i seguenti
elementi:
a) Il
capitolo D della risoluzione impugnata reca il titolo: Le seguenti
modifiche del Consiglio di Stato necessitano dell’elaborazione
di una variante di piano regolatore da parte
del Municipio in conformità dell’articolo 34 LALPT.
I termini “modifiche” e
“necessitano” lascerebbero intendere
che il Consiglio di Stato abbia deciso che il PR dev’essere
modificato e imponga al comune di elaborare le
relative varianti.
b) Al
punto 4 del dispositivo è “fatto invito al Municipio di elaborare
le varianti di PR descritte al paragrafo D.2”, al punto
7 è indicato che: “contro il dispositivo ... 4” il Comune
e i già ricorrenti hanno “facoltà di ricorso al TPT”.
Ciò ha senso se il
dispositivo sancisce un obbligo, non se formula
un semplice invito.
B. Contro l’esistenza di una decisione impugnabile abbiamo i seguenti fattori:
a) Aumento delle distanze minime dal confine e di altri parametri urbanistici nell’area di via Albarelle (D2 lett. b)
1. Zona residenziale estensiva (ZRE).
“E’ opportuno, afferma il Consiglio di Stato a pag. 10 della risoluzione, che il diritto comunale fissi alcuni principi sulla futura sistemazione di questa fascia facendo riferimento anche alla salvaguardia delle piante. Ciò può avvenire con una normativa o, a titolo indicativo ... Anche se l’indice di sfruttamento di 0,3 è difficilmente compatibile con il principio di un uso parsimonioso del territorio, ... lo scrivente Consiglio non ritiene questo contrasto grave al punto da richiedere un’immediata modifica. E’ però auspicabile aumentare la distanza minima dal confine, e la sua applicazione anche alle costruzioni accessorie, al fine di evitare che il passante sulla via __________ si veda confrontato con una barriere continua verso il lago. Invitiamo quindi il Comune a voler riesaminare i problemi citati nell’ambito di una variante di PR.”
2. Zona a destinazione vincolata (ZDV)
“Va ribadito che l’indice di sfruttamento è troppo alto per un uso di questo tipo in questa posizione e che i parametri riguardanti la superficie verde minima e i posteggi interrati sono praticamente irrealizzabili e hanno pertanto solo valore enunciativo. Sarebbe auspicabile risolvere diversamente almeno il problema dei posteggi.”
b) Aumenti di percorsi di passeggiata al lago (D2 lett. c)
Circa la passeggiata a lago il Consiglio di Stato stigmatizza l’esiguità dei tratti costeggianti la riva, rilevando quanto poco via __________ possa, per la sua distanza dal lago, fungere da alternativa. Considerato che su una riva di oltre 5.000 metri di lunghezza la passeggiata pubblica a lago si riduce a ca. 1.300 metri è difficile secondo il Consiglio di Stato ritenere che l’art. 3 cpv. 2 lett. c) LPT - ai cui sensi occorre “tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolare il pubblico accesso e percorso ”- trovi adeguata applicazione.
Il Consiglio di Stato ha nondimeno approvato su questo punto il PR, “considerato che dopo l’inserimento della linea di arretramento le disposizioni applicabili escluderanno degli interventi che potrebbero pregiudicare la futura realizzazione della passeggiata.” Se il governo cantonale “rinuncia ad una imposizione del tracciato” invita nondimeno il Comune “ad adeguare la pianificazione locale con una specifica variante o al più tardi con la revisione del PR” (risoluzione, pag. 7).
Nella propria risposta il Consiglio di Stato fornisce ulteriori chiarimenti corroboranti l’ipotesi di un invito non vincolante.
Premette di aver approvato il PRRL.A “in quasi tutte le sue componenti ad eccezione di quelle modifiche di ufficio (risoluzione par. D1, modifiche d’ufficio) e di quelle sospese per ulteriori accertamenti prima della decisione finale (risoluzione par. D3, decisione sospesa). Rileva quindi che “per alcune tematiche, pur avendo accolto (approvato) la proposta del PRRL.A (...) ha presentato un formale invito al Municipio a voler procedere con l’elaborazione di specifiche varianti da sottoporre nuovamente al Consiglio comunale (LALPT, art. 34).” E a proposito del punto 4 del dispositivo precisa: “ Nel paragrafo D.2 della decisione (pag. 25) sono elencate una serie di varianti di PR sulla quale il Municipio è chiamato (...) a volersi nuovamente chinare al fine di precisare le scelte pianificatorie ora approvate, così come presentate dall’autorità comunale, ma non approfondite in modo ottimale. In ogni caso è implicitamente riconosciuta al Municipio prima e al Consiglio comunale poi la facoltà di limitarsi alle scelte già prese con il PRRL.A.” L’autorità cantonale, soggiunge il Consiglio di Stato, “non poteva però limitarsi ad approvare senza esprimere quello che potrebbe significare come un giudizio di merito della proposta presentata dal Comune. Dal lato pratico, comunque, non ci si è limitati a formulare delle generiche annotazioni di merito, ma abbiamo pure colto l’occasione per consegnare al Municipio degli elementi di analisi che andranno più tardi affrontati dall’Autorità comunale in sede di revisione del PR comunale del 1987.” “In ogni caso, fa presente il Consiglio di Stato, il punto 4 del dispositivo non è decisione che modifica la situazione pianificatoria nota alla ricorrente perché pubblicata nella primavera del 1994 (LALPT, art. 38, cpv. 3, lett. c, seconda parte) ma è una proposta di affinamento che (risoluzione contestata pag. 25) deve in ogni caso essere sottoposta per adozione al legislativo comunale e successivamente pubblicata con possibilità per i cittadini di ricorrere nuovamente in prima istanza (LALPT, art. 34 e 35).”
Il Consiglio di Stato conclude che “è quindi evidente che contro il punto 4 della decisione del Consiglio di Stato non è data, in questa sede, facoltà di ricorso né al Municipio, né tantomeno ai cittadini (anche se già ricorrenti). Pure evidente è il fatto che il ricorso ora in esame non riguarda il tema contestato dalla medesima ricorrente in prima istanza, per cui ai sensi dell’art. 38, cpv. 3, lett. b. della LALPT non può essere data la legittimazione a ricorrere in seconda istanza.”
2.2 Conclusione
Se, dall’esegesi delle surriferite citazioni testuali, cerchiamo, malgrado la fuorviante scarsa chiarezza delle formulazioni e della sistematica, di eruire il vero senso della risoluzione governativa qui contestata (termini come “necessitano” o invito “formale” suggeriscono più un ordine che una semplice esortazione e così la collocazione dell’”invito” nel dispositivo con l’indicazione dei mezzi di diritto), non possiamo finalmente non concludere che l’intenzione del Consiglio di Stato non fu di negare l’approvazione del PR sui punti elencati dal § D.2. Il PRRL.A è stato approvato anche su quei punti, malgrado la messa in evidenza delle loro debolezze e lacune.
Non si tratta né di una modifica d’ufficio né di una decisione di rinvio al comune di una parte del PR che non viene approvata, con l’obbligo di rivederla (entro un certo termine) elaborando una variante soggetta alla procedura degli art. 32 seg. LALPT. Procedura questa che il Consiglio di Stato ha sì evocato, ma con riferimento a varianti che ha semplicemente invitato, non obbligato il comune ad elaborare. La decisione non è vincolante su questo punto e soprattutto non comporta mancata approvazione del PR per le parti pur definite bisognose di affinamento.
Il fatto che la soluzione attuale è criticata dal Consiglio di Stato al punto da invitare il comune, ancorché in modo non vincolante, a porvi rimedio non costituisce decisione di rinvio, non è una decisione incidentale (sui punti in esame la procedura si è conclusa attraverso l’approvazione governativa) e ad ogni modo non arreca alla ricorrente una pregiudizio irreparabile (ai sensi dell’art. 44 LPamm, risp. 45 PA). La ricorrente potrà sempre far valere le sue ragioni contestando le varianti in discorso se e quando il comune le avrà adottate.
Per tutte queste ragioni la ricevibilità del ricorso dev’essere negata.
3. Spese e ripetibili
Considerato la mancanza di chiarezza della risoluzione e in particolare del punto 4 del dispositivo, la soccombenza della ricorrente non può esserle ragionevolmente imputata. Una raccomandazione non vincolante non deve essere formulata nel dispositivo (così Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, pag. 135).
Se ne terrà dunque conto esentando la ricorrente dal carico di tasse e spese di giudizio. Per lo stesso motivo si impone di condannare il Consiglio di Stato a versarle congrue ripetibili, considerato che la sua soccombenza, e per cominciare il ricorso stesso, è in larga misura imputabile al suddetto errore, che non era di immediata riconoscibilità. Si terrà conto nella determinazione delle ripetibili che v’è pratica identità tra questo ricorso e quello interposto, ad opera dello stesso legale, dalla Società cooperativa __________ __________.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é respinto.
2. Non si prelevano né tasse né
spese di giustizia. Il Consiglio di Stato verserà alla ricorrente fr.1'000.-- di ripetibili
3. Intimazione: -
__________
- Municipio di __________
- Consiglio di Stato, _________
- Sezione pianificazione urbanistica, ___________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario