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Incarto n. |
8 maggio 1996 |
In nome |
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composto dai giudici: |
Efrem Beretta, presidente,
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Il segretario |
F. Gianinazzi |
visto il ricorso del 22 marzo 1995 di
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Comune di __________, __________, rappr. da: Municipio di __________, __________ __________,
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contro |
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la risoluzione 14 febbraio 1995 del Consiglio di Stato che decide i ricorsi di prima istanza e approva la variante del PR del comune di __________ concernente la sistemazione della riva del lago (PRRL.A) |
visto la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato
visto il sopralluogo del 20 settembre 1995
letti gli atti e compiuti gli accertamenti necessari;
ritenuto
in fatto
a. Il PR del comune di __________, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 23 dicembre 1987, aveva rinviato ad un’ulteriore pianificazione la sistemazione della riva lago. Vi ha ora provveduto la variante in esame, elaborata dallo studio __________ - __________ - __________ ed adottata dal Consiglio comunale, con alcune modifiche proposte dalla sua commissione speciale, il 31 gennaio 1994. L’intero litorale asconese, dal Cantonaccio alla foce della Maggia, è stato suddiviso in 7 settori “di intervento pianificatorio e di progetto urbanistico”. I settori sono i seguenti: 1. da __________ al __________ (fino all’uscita delle nuova galleria di circonvallazione); 2. __________ __________ (dal __________ fino al _________ vecchio); 3. la __________ __________. __________ (dal __________ vecchio fino __________ degli __________); 4. Il parco degli __________ (dal posteggio __________ ai nuovi insediamenti alberghieri) ; 5. la zona __________ (tra la __________ degli __________ ed il bagno pubblico comunale); 6. il bagno e il lido; 7. la passeggiata, il campeggio e la riva rimanente (dal __________ al confine giurisdizionale con __________).
b. Con la risoluzione del 14 febbraio 1995 qui dedotta in giudizio il Consiglio di Stato ha approvato in larga misura il PRRL.A, non senza tuttavia: a) apportare alcune modifiche d’ufficio (tra cui la riformulazione dell’art. 36bis NAPR), b) invitare il comune ad affinare alcune tematiche attraverso l’adozione di nuove varianti o in occasione della revisione del PR ‘87, c) sospendere la decisione approvativa relativamente al comparto del porto in località “__________ ”.
Al punto D. il Consiglio di Stato ha riassunto “le modifiche scaturite dalla risoluzione”. Sono, in sintesi, le seguenti:
D1. modifica d’ufficio e con effetto immediato degli art. 36bis e 40 bis NAPR, con ordine al comune di adeguare gli atti pianificatori e di procedere alla relativa pubblicazione dando facoltà di ricorso al TPT ex art. 38 LALPT.
D2. invito al comune di elaborare a norma dell’art. 34 LALPT le seguenti varianti:
a) aggiornamento del piano RL.A 03 in località “__________ ”
b) aumento delle distanze minime dal confine e di altri parametri urbanistici nell’area di (via Albarelle)
c) aumento dei percorsi di “passeggiata al lago” (PD scheda n. 9.20)
d) inserimento dei vincoli della “Riserva naturale orientata della __________ ”
e) verifica dell’estensione delle “rive di interesse naturalistico”
f) verifica dei vincoli di PR nella baia di __________ __________
g) verifica della compatibilità delle norme di edificazione con il pericolo di esondazione del __________;
D3. parziale sospensione dell’approvazione della zona del porto in località al “__________ ” con facoltà del proprietario e del municipio di presentare le proprie osservazioni entro un mese, dopo di che il Consiglio di Stato deciderà definitivamente se approvare o meno la zona portuale nell’intera estensione prevista dal piano.
c. Il Comune di __________ insorge in questa sede ravvisando una patente lesione della propria autonomia nonché dell’art. 4 Cost nell’invito, al punto 4 del dispositivo, di elaborare le varianti di cui alle lett. b), c), f) e g) del paragrafo D2. Chiede quindi l’annullamento del dispositivo limitatamente alle lettere surriferite.
Dei motivi diremo all’occorrenza nei considerandi.
d. Il Consiglio di Stato contesta nella sua risposta la ricevibilità del ricorso. Precisa che il punto 4. del dispositivo si limita a invitare il comune ad affinare i singoli temi e a meglio elaborarli attraverso varianti ad hoc, rispettivamente alla prossima revisione globale del PR ‘87. Su quei punti il PRRL.A è stato approvato e non v’è quindi materia a ricorso.
Il Consiglio di Stato chiede pertanto che il ricorso sia dichiarato irricevibile.
considerato
in diritto
1. Secondo l’art. 37 LALPT il Consiglio di Stato, esaminati gli atti, decide i ricorsi interposti a norma dell’art. 35 LALPT contro il contenuto del PR e approva in tutto o in parte il PR medesimo o nega l’approvazione. Se si impone una modifica che coinvolge il diritto comunale, il Consiglio di Stato rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro un congruo termine ripetendo la procedura prevista dagli articoli da 32 a 35 LALPT.
Giusta l’art. 38 cpv. 1 LALPT, contro queste decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT) entro 30 giorni dalla notificazione. Il quarto capoverso dell’art. 38 LALPT regola la qualità ricorsuale, riconoscendola, alla lett. a, al comune.
2. Presupposto processuale, oltre e preventivamente alla legittimazione attiva, è che il ricorso abbia per oggetto, in tutto o in parte, una decisione (Streitgegenstand) e per la precisione una decisione ai sensi dell’art. 37 LALPT.
Il Comune di __________ sostiene che questo presupposto processuale è dato, il Consiglio di Stato lo nega.
Per risolvere la questione occorre analizzare attentamente la decisione impugnata e l’interpretazione fornitane dallo stesso Consiglio di Stato nella sua risposta, enuclendone gli elementi a favore o a sfavore dell’esistenza di una decisione impugnabile.
I. Esame della risoluzione impugnata
A. Elementi a favore di una decisione impugnabile:
a) Il
capitolo D della risoluzione impugnata reca il titolo: Le seguenti
modifiche del Consiglio di Stato necessitano dell’elaborazione
di una variante di piano regolatore da parte
del Municipio in conformità dell’articolo 34 LALPT.
I termini “modifiche” e
“necessitano” lascerebbero intendere
che il Consiglio di Stato abbia deciso che il PR dev’essere
modificato e imponga al comune di elaborare le
relative varianti.
b) Al
punto 4 del dispositivo è “fatto invito al Municipio di elaborare
le varianti di PR descritte al paragrafo D.2”, al punto
7 è indicato che: “contro il dispositivo ... 4” il Comune
e i già ricorrenti hanno “facoltà di ricorso al TPT”.
Ciò ha senso se il
dispositivo sancisce un obbligo, non se formula
un semplice invito.
B. Elementi contro l’esistenza di una decisione impugnabile:
Passiamo in rassegna i singoli punti contestati della risoluzione governativa:
a) Parametri urbanistici nell’area di via __________ (D2 lett. b)
1. Zona residenziale estensiva (ZRE).
“E’ opportuno, afferma il Consiglio di Stato a pag. 10 della risoluzione, che il diritto comunale fissi alcuni principi sulla futura sistemazione di questa fascia facendo riferimento anche alla salvaguardia delle piante. Ciò può avvenire con una normativa o, a titolo indicativo ... Anche se l’indice di sfruttamento di 0,3 è difficilmente compatibile con il principio di un uso parsimonioso del territorio, ... lo scrivente Consiglio non ritiene questo contrasto grave al punto da richiedere un’immediata modifica. E’ però auspicabile aumentare la distanza minima dal confine, e la sua applicazione anche alle costruzioni accessorie, al fine di evitare che il passante sulla via __________ si veda confrontato con una barriere continua verso il lago. Invitiamo quindi il Comune a voler riesaminare i problemi citati nell’ambito di una variante di PR.”
2. Zona a destinazione vincolata (ZDV)
“Va ribadito che l’indice di sfruttamento è troppo alto per uso di questo tipo in questa posizione e che i parametri riguardanti la superficie verde minima e i posteggi interrati sono praticamente irrealizzabili e hanno pertanto solo valore enunciativo. Sarebbe auspicabile risolvere diversamente almeno il problema dei posteggi.”
b) Aumenti di percorsi di passeggiata al lago (D2 lett. c)
Circa la passeggiata a lago il Consiglio di Stato stigmatizza l’esiguità dei tratti costeggianti la riva, rilevando quanto poco via _________ possa, per la sua distanza dal lago, fungere da alternativa. Considerato che su una riva di oltre 5.000 metri di lunghezza la passeggiata pubblica a lago si riduce a ca. 1.300 metri è difficile secondo il Consiglio di Stato ritenere che l’art. 3 cpv. 2 lett. c) LPT - ai cui sensi occorre “tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolare il pubblico accesso e percorso ”- trovi adeguata applicazione.
Il Consiglio di Stato ha nondimeno approvato su questo punto il PR, “considerato che dopo l’inserimento della linea di arretramento le disposizioni applicabili escluderanno degli interventi che potrebbero pregiudicare la futura realizzazione della passeggiata.” Se il governo cantonale “rinuncia ad una imposizione del tracciato” invita nondimeno il Comune “ad adeguare la pianificazione locale con una specifica variante o al più tardi con la revisione del PR” (risoluzione, pag. 7).
c) Vincoli di PR nella baia di __________ __________ (D2 lett. f)
Circa la zona residenziale RU2 il Consiglio di Stato “si limita ... a ribadire la necessità di rivedere queste norme nell’ambito della revisione del PR e di rivolgere particolare attenzione alle distanze minime dal lago e dai fondi vicini nonché alle altezze degli edifici non escludendo neppure un contenuto aumento dell’indice di sfruttamento.” Più specificamente, per __________ __________ il Consiglio di Stato osserva: “E’ spiacevole che il vincolo di interesse pubblico previsto nel progetto di piano per i mappali n. __________e __________ non trova conferma nelle varianti adottate e che confermano invece l’edificabilità di questi fondi. La baia di __________ __________ è uno degli angoli paesaggisticamente più suggestivi di tutto il lago. La non edificazione del mappale __________, insieme con la salvaguardia delle aree boschive confinanti, avrebbe consentito di mantenere un’ampia fascia verde, misura indispensabile per conservare l’aspetto pregiato di questa zona. Per di più l’accessibilità pubblica dei fondi citati avrebbe rivalutato ulteriormente questo comprensorio e sarebbe stata una logica conseguenza del declassamento della strada sottostante.”
Malgrado queste critiche alla soluzione presentatagli per approvazione, il Consiglio di Stato liquida così l’argomento: “Ci auguriamo che il Comune riesamini la futura destinazione di questa zona al più tardi nell’ambito delle revisione del PR.”
Se non può non sorprendere la leggerezza e incoerenza di una simile conclusione (se si edifica il fondo non sarà più possibile in sede di revisione del PR mantenerlo a fascia verde, benché lo si sia ritenuto “misura indispensabile”!), non può certo esservi ravvisato l’ordine al comune di modificare il suo PR.
d) Pericolo di esondazione del __________ (D2 lett. g)
Il Consiglio di Stato ha richiamato al comune “l’importanza di gestione a livello pianificatorio dei fenomeni di esondazione del lago” rilevando che sulla base dei livelli massimi raggiunti dal lago dal 1867 al 1995 (serie di 127 casi) la quota massima d’esondazione di 198 m.s.m. risulta verificarsi con frequenza centenaria. Posto che a livello federale la ricorrenza centenaria è assunta quale parametro per la premunizione dei rischi idrologici, la quota di 198 m.s.m. “può essere ritenuta quale limite orografico al di sotto del quale non prevedere ulteriori utilizzazioni antropiche importanti. Le scelte pianificatorie che comprendono fondi sotto la quota di 198.0 m.s.m. dovrebbero essere rivalutate attentamente in considerazione del fatto che gli accorgimenti tecnico - costruttivi richiesti per le future edificazioni potrebbero generare dei costi non più coerenti con le destinazioni d’uso previste dal PR.”
E’ solo l’enunciazione di un auspicio, al massimo interpretabile quale raccomandazione.
Secondo il Consiglio di Stato “vanno quindi verificate in dettaglio le possibilità di fissare delle norme di comportamento precise che tengono conto della quota di riferimento dall’esondazione da una parte e dal nuovo (rivisto) disegno urbanistico dei quartieri toccati dall’altra. Pensiamo qui in particolare alle zone residenziali e alle infrastrutture pubbliche (porto, edificazioni nel comprensorio RL, ecc.) ma non chiaramente alla zona pedonalizzata (piano RLA-A.01: settore 3).”
Pure qui, se è messa in evidenza la necessità di una verifica (soprattutto di natura normativa), non perciò si rinvia il PRRL.A al comune su questo punto, affinché colmi le lacune riscontrate. Il piano è approvato così com’è, pur auspicandone la perfettibilità.
e) Può essere significativo aggiungere, anche se il punto non è qui contestato (§ D.2 lett. e), l’osservazione del Consiglio di Stato a pagina 18 della discussa risoluzione: “se il comune non avesse approfondito fino a questo livello la tematica delle componenti naturali il Consiglio di Stato non avrebbe potuto approvare la proposta pianificatoria perché in palese contrasto con prescrizioni legali (minime) d’ordine superiore.”
II. Risposta del Consiglio di Stato
Nella propria risposta il Consiglio di Stato premette di aver approvato il PRRL.A “in quasi tutte le sue componenti ad eccezione di quelle modifiche di ufficio (risoluzione par. D1, modifiche d’ufficio) e di quelle sospese per ulteriori accertamenti prima della decisione finale (risoluzione par. D3, decisione sospesa). Rileva quindi che “per alcune tematiche, pur avendo accolto (approvato) la proposta del PRRL.A (...) ha presentato un formale invito al Municipio a voler procedere con l’elaborazione di specifiche varianti da sottoporre nuovamente al Consiglio comunale (LALPT, art. 34).” E a proposito del punto 4 del dispositivo precisa: “ Nel paragrafo D.2 della decisione (pag. 25) sono elencate una serie di varianti di PR sulla quale il Municipio è chiamato (...) a volersi nuovamente chinare al fine di precisare le scelte pianificatorie ora approvate, così come presentate dall’autorità comunale, ma non approfondite in modo ottimale. In ogni caso è implicitamente riconosciuta al Municipio prima e al Consiglio comunale poi la facoltà di limitarsi alle scelte già prese con il PRRL.A.” L’autorità cantonale, soggiunge il Consiglio di Stato, “non poteva però limitarsi ad approvare senza esprimere quello che potrebbe significare come un giudizio di merito della proposta presentata dal Comune. Dal lato pratico, comunque, non ci si è limitati a formulare delle generiche annotazioni di merito, ma abbiamo pure colto l’occasione per consegnare al Municipio degli elementi di analisi che andranno più tardi affrontati dall’Autorità comunale in sede di revisione del PR comunale del 1987.” “In ogni caso, fa presente il Consiglio di Stato, il punto 4 del dispositivo non è decisione che modifica la situazione pianificatoria nota alla ricorrente perché pubblicata nella primavera del 1994 (LALPT, art. 38, cpv. 3, lett. c, seconda parte) ma è una proposta di affinamento che (risoluzione contestata pag. 25) deve in ogni caso essere sottoposta per adozione al legislativo comunale e successivamente pubblicata con possibilità per i cittadini di ricorrere nuovamente in prima istanza (LALPT, art. 34 e 35).”
Il Consiglio di Stato conclude che “è quindi evidente che contro il punto 4 della decisione del Consiglio di Stato non è data, in questa sede, facoltà di ricorso né al Municipio, né tantomeno ai cittadini (anche se già ricorrenti). Pure evidente è il fatto che il ricorso ora in esame non riguarda il tema contestato dalla medesima ricorrente in prima istanza, per cui ai sensi dell’art. 38, cpv. 3, lett. b. della LALPT non può essere data la legittimazione a ricorrere in seconda istanza.”
Non diversamente il Consiglio di Stato si è espresso nella risposta al ricorso della __________ alla __________ __________ in ordine alla richiesta di meglio garantire la protezione delle componenti naturalistiche della riva lago: “Già in sede di esame della prima istanza ricorsuale si precisava che la proposta di PRRL.A teneva solo ‘minimamente’ in considerazione la tematica della salvaguardia delle componenti naturali della riva del lago. Per questo si faceva un preciso invito (non obbligo) al Municipio di riprendere la tematica.”
Conclusione
Se, dall’esegesi delle surriferite citazioni testuali, cerchiamo, malgrado la fuorviante scarsa chiarezza delle formulazioni e della sistematica, di eruire il vero senso della risoluzione governativa qui contestata (termini come “necessitano” o invito “formale” suggeriscono più un ordine che una semplice esortazione e così la collocazione dell’”invito” nel dispositivo con l’indicazione dei mezzi di diritto), non possiamo finalmente non concludere che l’intenzione del Consiglio di Stato non fu di negare l’approvazione del PR sui punti elencati dal § D.2. Il PRRL.A è stato approvato anche su quei punti, malgrado la messa in evidenza delle loro debolezze e lacune.
Non si tratta né di una modifica d’ufficio né di una decisione di rinvio al comune di una parte del PR non approvata, con l’obbligo di rivederla (entro un certo termine) elaborando una variante soggetta alla procedura degli art. 32 seg. LALPT. Procedura questa che il Consiglio di Stato ha sì evocato, ma con riferimento a varianti che ha semplicemente invitato, non obbligato il comune ad elaborare. La decisione non è vincolante su questo punto e soprattutto non comporta mancata approvazione del PR per le parti pur definite bisognose di affinamento.
Neppure è riconoscibile nelle esternazioni del Consiglio di Stato una decisione di principio che determini l’attitudine futura dell’autorità, restringendone preventivamente il margine di apprezzamento (cfr. DTF 114 Ib 190). E’ ben vero che se in sede di revisione il comune presenterà al Consiglio di Stato un PR non emendato dei difetti qui rilevati (e ciò, malgrado l’invito a provvedervi), può aspettarsi di vedersene rifiutata l’approvazione. A quel momento avrà però la possibilità di far valere tutte le sue ragioni. Oggi il condizionamento in cui potrebbe porlo la presa di posizione del Consiglio di Stato non va oltre quello di un giudizio critico espresso dal governo come autorità di vigilanza corredandolo di proposte “di affinamento”, giudizio e proposte che il comune non è tenuto a seguire. Non istituendo in concreto alcun vincolo preventivo essi esulano dall’ambito dell’art. 33 LPT e 38 LALPT e non possono essere deferiti a questo tribunale (cfr. Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 1993, pag. 135).
La conclusione di questo lungo excursus è che la ricevibilità del ricorso dev’essere negata.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso é irricevibile
2. Non si prelevano né tasse
né spese di giustizia.
3. Intimazione: - Municipio di __________
- Consiglio di Stato, __________
- Sezione pianificazione urbanistica, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario