
Incarto n. 90.95.00079	Lugano 23 febbraio 1996	In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente,
Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliera

Daniela Regazzi

visto il ricorso del 10 maggio 1995 di

1. __________ -__________ __________, __________,

2. __________ __________, __________,

1.,2. avv. __________. __________, ____________________,

contro

la decisione no. __________del __________marzo 1995 del Consiglio di Stato che approva la revisione del PR del Comune di __________,

viste le osservazioni del 28 giugno 1995 del Municipio di __________,

vista la risposta del 3 ottobre 1995 del Consiglio di Stato;

esperiti i necessari accertamenti;

letti ed esaminati gli atti;

r i t e n u t o

in fatto

a. I ricorrenti sono proprietari, in comunione ereditaria, delle particelle no. __________e __________site in località “__________ __________ __________” del Comune di __________,

b. Con l’adozione della revisione del piano regolatore, avvenuta con decisione del 15 luglio 1993 dell’Assemblea comunale di _________, sulla quasi totalità del territorio formato dalle due particelle degli insorgenti è stata rilevata la presenza di una zona boschiva.

c. Con atto ricorsuale del 22 novembre 1993 il signor _________ e il signor _________ sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato chiedendo che la loro proprietà venga liberata dal vincolo di zona boschiva e di conseguenza attribuita alla zona R3 limitrofa.

d. Con decisione del 29 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR in esame e respinto l’impugnativa dei ricorrenti.
In particolare l’autorità governativa ha rilevato che la superficie boschiva nel PR era stata riportata solo a titolo indicativo. Tuttavia essa ha precisato che, onde rispettare il disposto di cui all’art 10 cap. 2 della Legge federale sulle foreste, entrata in vigore 1.1.1993, al Municipio è stato assegnato un termine perentorio di due anni per procedere all’accertamento del limite del bosco che confina con la zona edificabile, ciò che potrebbe eventualmente portare ad una modifica del perimetro boschivo nel comparto in esame, anche se allo stesso è pure stata attribuita una funzione ecologica. Infatti da un’analisi delle componenti naturali e paesaggistiche presenti sul territorio comunale, eseguita dallo studio __________ & __________, è risultato che il bosco sui mappali no. __________ e __________, posti vicino ad un corso d’acqua ad est del nucleo, riveste un’importante funzione ecologica e paesaggistica che dovrebbe essere tutelata con la sovrapposizione al vincolo forestale di un vincolo naturalistico, essendo che l’intera area assume un funzione di corridoio di contatto ecologico.

e. Contro questa risoluzione i ricorrenti insorgono ora davanti a questo Tribunale contestando l’esistenza di un interesse pubblico prevalente nella salvaguardia di questo comparto boschivo di limitate dimensioni, ritenuto che l’intero comune di _________ è caratterizzato da vastissime aree boschive. Inoltre per quanto attiene al pregio ambientale della zona, i ricorrenti richiamano un scritto del 14.6.1993 del Municipio, nel quale si attesta che la superficie di terreno censita quale bosco sulla particella no. __________ha perso parte della sua importanza, avendo l’eseguito studio ambientale rinunciato a valutarla come zona “pregiata” (cfr. Doc A figurante agli atti).

f. Il Municipio, con osservazioni 28 giugno 1995, pur riconfermando l’importanza ecologica del sito in questione, ha prospettato di poter liberare (nell’ambito di un accertamento formale del bosco) tutto il mappale no. __________e parte del mappale no. __________dal vincolo di bosco in modo da poter lasciare edificare, per ogni particella, una casa unifamiliare di dimensioni tradizionali. Per questo motivo l’esecutivo comunale propone di accogliere parzialmente il ricorso.
Dal canto suo il Consiglio di Stato, con risposta del 3 ottobre 1995, propone la reiezione dell’impugnativa richiamando le argomentazioni già addotte nella risoluzione contestata.

g. In data 21 novembre 1995 è stato esperito un sopralluogo in contraddittorio all’occasione del quale ai ricorrenti è stato chiesto di produrre la decisione del 22 agosto 1995 del Consiglio di Stato relativa all’accertamento forestale eseguito sulla loro proprietà, rispettivamente al rappresentante della Sezione della pianificazione urbanistica è stata richiesta la relazione sui contenuti naturalistici svolta dallo studio __________ & __________.
Quest’ultimo documento è quindi stato intimato per conoscenza ai ricorrenti in data 22 novembre 1995, assegnando loro al contempo un termine per presentare eventuali osservazioni in merito, osservazioni tempestivamente inoltrate in data 19 dicembre 1995.

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).

Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Giusta l'art. 22quater cpv. 1 della Costituzione federale (Cost.) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (Art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT): rende vincolante verso i privati detto ordinamento oltre che il contenuto del PD (art. 21 cpv. 1 LPT).

4. Il contestato piano regolatore assoggetta, come detto, i fondi dei ricorrenti a due vincoli pianificatori che ne limitano l’edificabilità e lo sfruttamento, ossia, più precisamente, ad un vincolo forestale rispettivamente ad un vincolo naturalistico.
Come restrizioni di diritto pubblico della proprietà privata questi vincoli sono compatibili con l’art. 22 ter Cost. soltanto se riposano su una base (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, cfr. DTF 114 Ia 117, consid. 3), sono giustificati da un interesse pubblico preponderante, rispettano il principio della proporzionalità, non violano la garanzia della proprietà quale istituto e danno luogo a piena indennità ove equivalgono ad una espropriazione (DTF 10 febbraio 1992 in re Micheli, consid. 2; 113 Ia consid. 2).Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura. Da verificare resta quindi se per ogni vincolo in concreto imposto sono stati rispettati i tre requisiti della base legale, dell’interesse pubblico e della proporzionalità capaci di giustificare una limitazione della proprietà privata.

4.1 Giusta l’art 18 cpv. 3 LPT l’area boschiva è definita e protetta dalla legislazione forestale.
Ai sensi dell’art. 2 della Legge federale sulle foreste (LFo, entrata in vigore il 1° gennaio 1993, quindi prima dell’emanazione dell’impugnata risoluzione), si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali, che possa svolgere funzioni forestali. L’origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo.
Giusta l’art. 10 cpv. 1 LFo chi comprova un interesse degno di protezione può far accertare dal Cantone il carattere forestale di un fondo. Tale accertamento è obbligatorio al momento dell’emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio, laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta (art. 10 cap. 2 LFo). Importante rilevare che i margini della foresta accertati conformemente all’art. 10 LFo, devono essere iscritti nelle zone edificabili (art 13 cpv. 1 LFo).
L’istituzione dei vincoli forestali in contestazione dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.

Per quel che concerne la base legale del vincolo naturalistico, va precisato quanto segue.
La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 24 sexies Cost (approvato in votazione popolare il 27.5.1961) che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.

Il paesaggio è pure protetto dalla legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT), fondata sull'art. 22quater Cost. (accettato in votazione popolare il 14.9.1969). L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i “paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale” (lett. b), nonché “i siti caratteristici e i monumenti naturali e culturali” (lett. c). Il diritto cantonale può però prevedere altre misure adatte, al posto delle zone di protezione (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art 28 cpv. lett. h) LALPT prevede espressamente che nelle rappresentazioni grafiche dei PR possono essere fissati i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico culturale o della vista panoramica. Ne risulta quindi che pure l’imposizione del vincolo naturalistico è sorretta da una valida base legale.

4.2 Accertata la base legale, occorre esaminare se i vincoli all’esame sono sorretti da un interesse pubblico.

4.2.1 Innanzitutto va precisato che dagli atti dell’incarto risulta che il mappale no. __________non è di natura boschiva ed è quindi libero da ogni vincolo. Infatti i ricorrenti ,in data 16 maggio 1995, sulla base dell’art 10 cpv. 1 LFo, hanno inoltrato al Consiglio di Stato una richiesta di accertamento formale della natura delle loro particelle. Al proposito quest’ultimo ha risolto, in data 22 agosto 1995 , che, mentre il mappale no. __________è parzialmente di natura boschiva (e meglio come figura nella planimetria annessa alla decisione), il mappale no. __________non lo è assolutamente. Dallo studio sulle componenti naturalistiche e paesaggistiche agli atti si evince inoltre (vedi pagina 18 e 19) che l’area boscata no. 12, corrispondente proprio al particellare no. __________ (vedi piano allegato alla perizia), non è soggetta a nessun vincolo naturalistico o paesaggistico, presentando soltanto un valore ecologico medio.
Pertanto, sulla scorta di queste risultanze, questo Tribunale non può che confermare la tesi dei ricorrenti, secondo cui l’azzonamento previsto a PR per il mappale no. __________è ingiustificato. Si invita quindi il Comune (il quale del resto nelle sue osservazioni al ricorso già prospettava questa soluzione chiedendo l’accoglimento parziale dell’impugnativa) a voler provvedere alla relativa modifica del piano, tenendo presente che giusta l’art. 13 cpv. 1 LFo i margini della foresta stabiliti mediante accertamenti eseguiti a norma dell’art 10 LFo, sono iscritti nelle zone edificabili, ciò che rende fondata la richiesta dei ricorrenti d’inserire questo fondo nella zona R3 adiacente. Su questo punto quindi l’impugnativa merita di essere accolta.

4.2.2 Per il mappale no __________la situazione è percontro diversa.

Dall’accertamento eseguito dal Consiglio di Stato risulta che questo fondo è parzialmente di natura boschiva, e meglio come risulta dalla planimetria allegata alla relativa risoluzione. Dallo studio naturalistico sopraccitato si evince inoltre che questo lembo di bosco (indicato nella planimetria allegata come oggetto no. 11, vedi pag. 17 e 19 della perizia), riveste pure un’importante funzione ecologica e paesaggistica che merita di essere tutelata attraverso la sovrapposizione di un vincolo naturalistico al vincolo forestale.
Secondo questo studio tutta quest’area boschiva, che costeggia un corso d’acqua, assume la struttura di un corridoio di contatto ecologico molto importante per la fauna e la flora presente in loco. La presenza di questo genere di boschetti contribuisce al mantenimento di un paesaggio pregevole e diversificato anche all’interno della zona edificabile. L’interesse pubblico alla loro salvaguardia appare pertanto evidente e oltretutto preponderante rispetto all’interesse del privato volto principalmente ad un massimo sfruttamento edilizio del suo terreno.

4.3 Verificata la presenza di una base legale e di un interesse pubblico nei vincoli imposti al particellare no. 462, occorre ora esaminare se pure il principio della proporzionalità è rispettato, segnatamente se la misura in concreto adottata è la meno incisiva fra quelle possibili, è idonea a conseguire lo scopo d’interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 11 Ia 98, 113 Ia 137).
Da quanto sovraesposto risulta che, in definitiva, solo una parte della proprietà dei ricorrenti rimane ancora edificatoriamente bloccata dai vincoli all’esame, ossia la parte a valle del fondo no. 462. Questa fascia si congiunge al resto del bosco protetto ancora presente nella zona. Ridurla o eliminarla significherebbe senz’altro danneggiare quell’equilibrio ecologico attualmente esistente. Percontro istituire su di essa un vincolo boschivo e un vincolo naturalistico, costituisce un provvedimento necessario e idoneo a conservare il valore ecologico della zona. Del resto, come già rilevato, ai ricorrenti rimane comunque la possibilità di disporre liberamente della parte posta a monte della loro proprietà, come pure dell’intera particella no. 460, circostanza che mitiga evidentemente la gravosità della misura pianificatoria all’esame.
In pratica questa autorità non ravvisa in concreto l’imposizione di vincoli superflui ai fini della protezione del paesaggio, ragion per cui va concluso che il principio della proporzionalità è stato rispettato.

5. Le tasse e le spese di giustizia sono accollate ai ricorrenti in ragione della loro parziale soccombenza, mentre ne va esente il comune per non aver difeso in causa interessi di natura patrimoniale. A suo carico vanno invece poste delle ripetibili da versarsi ai ricorrenti nella misura in cui sono vittoriosi in causa.

Per questi motivi,

visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é parzialmente accolto nel senso dei considerandi.
§) Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva l’istituzione del vincolo forestale e naturalistico sull’intera particellare no. __________ RFD di _________ e sulla parte a monte del mappale no. __________RFD, svincolati dall’area boschiva con decisione del 22 agosto 1995 del Consiglio di Stato. Al comune vengono rinviati gli atti affinché provveda alla relativa modifica del PR, inserendo il terreno svincolato dei ricorrenti in zona R3.

2. Le tasse e spese di giustizia di complessivi Fr. 1’000.- sono a carico della misura di Fr. 500.- dei ricorrenti, ai quali il comune verserà Fr. 800.- di ripetibili.

                                   3.   Intimazione:                  - Avv. __________, __________
                                       - Municipio di _________
                                       - Consiglio di Stato, Bellinzona
                                       - Sezione pianificazione urbanistica,                                                             Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario