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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale della pianificazione del territorio |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Flavia Verzasconi, giudice supplente |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 30 gennaio 2002 dell'
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RI 1
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contro |
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la decisione 18 dicembre 2001 (n. 6060), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico di __________; |
viste le risposte:
- 3 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
- 17 aprile 2002 del municipio di PI 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con messaggio del 30 giugno 1999 il municipio di __________ ha proposto un aggiornamento delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico, che è stato adottato dal consiglio comunale in data 13 dicembre 1999.
Contro questa decisione l'RI 1, proprietario di alcuni fondi nel centro storico e cittadino attivo di __________, ha presentato ricorso al Consiglio di Stato, censurando, da un punto di vista formale, il mancato rispetto dell'art. 8 LALPT, che impone determinate qualifiche per i tecnici preposti all'allestimento dei piani, e la mancata informazione alla popolazione giusta l'art. 4 LPT. Nel merito delle norme, egli ha contestato in particolare gli art. 6, 10, 11, 16 e 17 e, in generale, l'impostazione del piano di protezione, che si sarebbe limitato, a suo avviso, a congelare la situazione esistente, escludendo qualsiasi nuova costruzione o ampliamento e pregiudicando un adattamento della sostanza edilizia esistente alle edificazioni moderne.
B. Con decisione del 18 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha approvato l'aggiornamento delle norme d'attuazione del piano di protezione del centro storico e respinto integralmente il ricorso delRI 1.
Per quanto qui di interesse, in merito al mancato allestimento della variante da parte di tecnici qualificati, l'esecutivo cantonale ha ritenuto, pur riconoscendo la fondatezza della censura, che in concreto il municipio aveva aggiornato le norme di attuazione principalmente nell'ottica di una verifica di ordine giuridico. Le modifiche di carattere più sostanziale, in realtà di portata limitata, oltre ad essere state imposte dall'esito di procedure ricorsuali, erano il frutto del lavoro della commissione del nucleo storico, composta di operatori appositamente designati, competenti per la valutazione dei valori storici ed architettonici degli edifici del nucleo. Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto che queste persone possedessero la necessaria competenza professionale per occuparsi dell'aggiornamento delle norme di attuazione.
Riguardo alla mancata informazione della popolazione, il Consiglio di Stato ha considerato che una sua violazione potesse essere sanata con la decisione sul ricorso da parte di un'autorità munita di pieno potere cognitivo.
C. Il 30 gennaio 2002 RI 1 insorge dinanzi al Tribunale della pianificazione del territorio, riproponendo in sostanza domande e argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
Tanto la divisione della pianificazione territoriale quanto il municipio di __________ chiedono che il gravame venga respinto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è pertanto ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l’art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Il ricorrente contesta preliminarmente la mancata qualifica tecnica del giurista e del personale dell'ufficio tecnico comunale che hanno approntato la revisione delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico, in contrasto con quanto previsto dall'art. 8 LALPT e dall'art. 3 RLALPT.
3.1. Secondo l'art. 8 LALPT i tecnici preposti all'allestimento dei piani previsti dalla legge devono essere in possesso di qualifiche (cpv. 1). Il Consiglio di Stato stabilisce i requisiti minimi e le modalità per il riconoscimento della qualifica (cpv. 2). L'art. 3 cpv. 1 RLALPT riconosce a questo proposito quali tecnici qualificati coloro che dispongono di un'autorizzazione cantonale all'allestimento dei piani. Secondo l'art. 3 cpv. 2 RLALPT l'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato alle persone fisiche che ne fanno richiesta e che dimostrano di possedere sufficienti requisiti di formazione e si impegnano ad adempiere ai doveri dell'urbanista prescritti dall'articolo 4 del regolamento SIA 110, edizione 1988, (lett. a) e ad aggiornare regolarmente le loro conoscenze tecniche (lett. b). Ai sensi dell'art. 4 RLALPT posseggono sufficienti requisiti di formazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2: a. i titolari di un diploma o di una licenza di un istituto di grado universitario o tecnico superiore svizzero o estero e che hanno frequentato con successo un corso specialistico di pianificazione del territorio presso un istituto universitario o tecnico superiore svizzero o estero; b. le persone iscritte al REG, categoria A, dei pianificatori del territorio; c. le persone che hanno superato con successo l'esame cantonale di abilitazione di cui all’articolo 5 RLALPT. Secondo l'art. 5 cpv. 2 RLALPT possono essere ammessi all'esame unicamente i titolari di un diploma o di una licenza di un istituto di grado universitario o tecnico superiore svizzero o estero che ancora non posseggono i requisiti di cui all'art. 4 cpv. 1 lett. a) e b) e che dimostrano di possedere una sufficiente esperienza pratica. Il dipartimento tiene e pubblica l'albo dei tecnici qualificati (art. 6 cpv. 1 RLALPT).
Il messaggio del 31 marzo 1987 concernente la LALPT sottolinea la necessità di possedere particolari qualifiche a dimostrazione dell'idoneità dei tecnici ad occuparsi dei problemi legati alla pianificazione del territorio (cfr. RVGC 1990, vol. 2, pag. 799, commento ad art. 8).
Analogamente a quanto previsto nella LALPT, anche la legge edilizia cantonale prevede che l'allestimento dei progetti e della documentazione annessa a una domanda di costruzione debba essere eseguito da un architetto o ingegnere, a seconda della natura dell'opera, entrambi iscritti all'albo OTIA (art. 4 cpv. 2-4 LE).
3.2. Il Tribunale cantonale amministrativo aveva già avuto modo di occuparsi di una analoga problematica, riguardante il caso di una persona, al beneficio di un diploma di commercio, che da anni si era occupata dell'allestimento di piani regolatori e piani particolareggiati e che aveva fatto richiesta di ammissione all'albo dei tecnici qualificati. In quell'occasione il Tribunale aveva confermato la decisione del Consiglio di Stato di respingere la domanda, in quanto effettivamente la persona in questione non disponeva dei requisiti di formazione sufficiente ai sensi dell'art. 3 RLALPT (cfr. RDAT II-1993 n. 35).
3.3. Da questa giurisprudenza non vi è motivo di scostarsi, nemmeno per la fattispecie in esame, per i seguenti motivi.
È incontestato che la revisione delle norme del piano particolareggiato del centro storico di __________ è stata effettuata dal personale dell'ufficio tecnico comunale, in collaborazione con un giurista esterno e con i membri della commissione del nucleo, e che nessuna di queste persone è iscritta all'albo dei tecnici qualificati. Nemmeno l'esperienza che le singole persone che si sono concretamente occupate di questa incombenza potrebbero possedere in questo specifico campo basterebbe per ritenere adempiuti i requisiti di cui agli art. 8 LALPT e 3 segg. RLALPT: tali requisiti devono difatti essere preventivamente accertati mediante il rilascio di un'autorizzazione. Non si giustifica, poi, di prescindere da questi requisiti formali per il fatto che, come a torto sostenuto dal comune di __________ e dal Consiglio di Stato, si tratta più che altro di una revisione non sostanziale delle norme del centro storico. A parte il fatto che tale affermazione deve essere tutta dimostrata e a tal proposito dubbi sono legittimi (cfr. sotto consid. 4.2.), la LALPT e il relativo regolamento non prevedono alcuna distinzione, contrariamente a quanto avviene nella legge edilizia, tra lavori di primaria e quelli di secondaria importanza, sottoponendo l'allestimento degli atti componenti i piani regolatori al requisito di tecnico qualificato, indipendentemente dalla procedura interessata (revisione, variante, variante di poco conto): è quanto, indirettamente, conferma l'art. 4 cpv. 2 RLALPT, che pone dei requisiti meno specifici per il solo allestimento dei piani di quartiere, la cui procedura di approvazione segue quella nella licenza edilizia (art. 56 cpv. 3 LALPT). La rigidità dell'ordinamento legale relativo all'esigenza dell'allestimento degli atti pianificatori da parte di tecnici qualificati, al beneficio di una specifica autorizzazione, è pienamente giustificata dall'importanza degli strumenti interessati. Inoltre il lungo iter procedurale che permette di condurre alla loro approvazione impone che eventuali eccezioni a tale requisito debbano essere espressamente codificate, in modo chiaro, in sede legislativa; verrebbero altrimenti introdotti inaccettabili momenti di incertezza quo alle indispensabili premesse legali che gli atti pianificatori devono soddisfare ab initio e che, nell'ipotesi in cui se ne dovesse constatare l'insufficienza, condurrebbero, ad anni di distanza, al loro annullamento.
Non essendo quindi intervenuti in concreto in tale veste tecnici qualificati, la revisione delle norme del piano particolareggiato del centro storico non può quindi essere tutelata, in quanto eseguita da persone alle quali formalmente difettano i requisiti di formazione particolare richiesti.
Il ricorso deve quindi essere accolto già per questo motivo.
4. Il ricorrente contesta inoltre la mancata informazione alla popolazione dei lavori di revisione delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico, in violazione del precetto di cui all'art. 4 LPT e agli art. 5 e 32 e segg. LALPT. Tale omissione non è contestata esplicitamente dal municipio di __________, il quale ritiene tuttavia che le modifiche in questione siano da considerarsi di poco conto e quindi non debbano essere sottoposte alla procedura prevista dagli art. 32 e 33 LALPT. Inoltre, sempre secondo l'autorità comunale, al ricorrente sarebbe stato garantito il diritto di essere sentito, avendo potuto inoltrare un ricorso dinanzi ad un'istanza munita di pieno potere cognitivo. Pure il Consiglio di Stato nella decisione impugnata dà atto della mancata informazione alla popolazione (cfr. decisione impugnata, cifra 2b, pag. 11), ritenendo tuttavia che questo vizio sia stato sanato nella procedura ricorsuale di prima istanza, che ha vagliato le censure con pieno potere cognitivo. Accertato il carattere irrito della procedura, occorre pertanto determinare le conseguenze che ciò comporta.
4.1. In forza dell'art. 4 LPT, dal titolo "Informazione e partecipazione", le autorità incaricate di compiti pianificatori devono informare la popolazione sugli scopi e sullo sviluppo delle pianificazioni secondo la LPT stessa (cpv. 1) e devono provvedere per un'adeguata partecipazione della popolazione al processo pianificatorio (cpv. 2). In adempimento di questo mandato legislativo ai Cantoni (cfr. DFGP/UPT, Commento alla legge federale sulla pianificazione del territorio, Berna 1981, n. 5 all'art. 4 LPT), l'art. 5 cpv. 1 LALPT fa obbligo al Cantone ed ai comuni di garantire un'adeguata informazione della popolazione nell'ambito della procedura di formazione dei piani previsti dalla LALPT. Quest'obbligo è sottolineato anche dalla giurisprudenza del Tribunale federale avuto riguardo sia al peso politico delle decisioni adottate, sia alla loro forzata imprecisione, finalizzata a permettere la regolamentazione di una molteplicità di situazioni complesse (RDAF 1999, I, pag. 56 segg., 60, con numerosi rinvii). Con riferimento al piano regolatore comunale, l'art. 32 cpv. 2 LALPT prescrive al municipio d'informare la popolazione sugli studi intrapresi e sugli obiettivi che intende perseguire. Ogni cittadino residente nel comune e ogni persona o ente che dimostra un interesse degno di protezione possono presentare osservazioni o proposte pianificatorie entro un termine di almeno trenta giorni; il municipio esamina le osservazioni e le proposte pianificatorie nell'ambito dell'elaborazione del piano (art. 32 cpv. 3 LALPT). Questa procedura è esatta per qualsiasi procedura concernente il piano regolatore, tranne che per le varianti di poco conto (RDAT II-1995 n. 4 consid 3.1).
Il Tribunale federale in DTF 111 Ia 164 ha escluso, nel caso sottoposto al suo esame, che dall'art. 4 LPT potessero essere desunte esigenze supplementari ai fini della protezione giudiziaria, la quale è disciplinata dagli art. 33 e 34 LPT nonché, con riferimento al diritto di essere sentito, dall'art. 29 cpv. 2 Cost. (art. 4 vCost.; consid. 2d). In DTF 114 Ia 233, il Tribunale federale ha stabilito che né l'art. 33 cpv. 1 LPT, né l'art. 29 cpv. 2 Cost. impongono la pubblicazione preventiva dei progetti dei piani di utilizzazione: il diritto d'informazione e di partecipazione previsto dall'art. 4 LPT va tuttavia garantito. Il Tribunale federale, per mancanza di corrispondenti censure, non ha tuttavia esaminato più precisamente questo tema (consid. 2c/ca-cb pag. 237 seg.). In queste sentenze il Tribunale federale non affronta tuttavia il quesito delle sanzioni connesse con l'inosservanza della normativa cantonale di applicazione dell'art. 4 LPT, né dalle sentenze stesse è desumibile che una lesione di tale normativa sarebbe censurabile solamente nella misura in cui comporti una lesione del diritto di essere sentito.
Sulle conseguenze della disattenzione delle esigenze di consultazione democratica poste dall'art. 4 LPT, il Tribunale federale si è pronunciato in DTF 114 Ib 305, ove ha concluso che, anche per questa ragione, la delimitazione delle zone edificabili provvisorie effettuata dal Governo svittese non poteva dar luogo ad un ordinamento pianificatorio di base conforme ai requisiti della legislazione federale (consid. 5; cfr. anche DTF 115 Ia 89 consid. 2c-d). Nella sentenza pubblicata in RDAT II-1997 n. 20, concernente un caso ticinese e riferita ad una particolare fattispecie ove la legittimazione del ricorrente era limitata a censure di carattere formale, il Tribunale federale ha aggiunto che nel caso in cui questa limitazione non fosse esistita, si sarebbe dovuto vagliare se il ricorso di un singolo consociato era idoneo a sanare manchevolezze che riguardavano la formazione della volontà politica, e quindi della volontà collettiva. La massima autorità federale, al proposito, ha sollevato dubbi (cfr. sentenza citata, consid. 2c).
La violazione delle norme che impongono l'obbligo di informazione e partecipazione della popolazione all'elaborazione di strumenti pianificatori non comporta in ogni caso nullità dello strumento interessato ma unicamente la sua annullabilità, la quale può essere sancita soltanto nella misura in cui l'iter ricorsuale non permetta, eccezionalmente, di sanare quel vizio (cfr. Muggli, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Schulthess Zurigo 1999, n. 29 ad art. 4).
Come lo stesso Consiglio di Stato ha affermato nella decisione pubblicata in RDAT II-2002 n. 34, l’ossequio dei dettami procedurali attinenti alla formazione della volontà politica in sede di adozione di uno strumento pianificatorio riveste una particolare importanza. Un ricorso sistematico alla sanatoria nella sede ricorsuale rischierebbe di rendere in pratica lettera morta il disposto di cui agli art. 4 LPT, 5 e 32 LALPT. La disattenzione delle norme in questione, oltre a ledere il principio della partecipazione popolare all'elaborazione del piano e, di conseguenza, ad intaccarne la legittimazione democratica, rende senz'altro più arduo il compito dell'autorità di ricorso di prima istanza, che si deve confrontare con problematiche che avrebbero già dovuto essere esaminate ed evase dall'autorità competente per la pianificazione, ovvero - in concreto - da quella comunale, che meglio delle altre conosce il proprio territorio, per la cui disciplina, fruisce inoltre di autonomia protetta. Demandare l’esame e la conseguente decisione su tali problematiche all’autorità superiore, foss'anche munita di pieno potere cognitivo, significherebbe addossarle incombenti di rilievo che non le spettano.
4.2. In merito alla variante proposta dal comune di __________, il Tribunale rileva che la stessa non può essere considerata di poco conto per l’elevata cerchia di persone interessate dalla modifica delle norme e per il vasto comprensorio toccato (cfr. art. 41 cpv. 3 LALPT, art. 14 e segg. RLAPLT). Inoltre, la modifica pianificatoria non costituisce, come a torto sostenuto dal municipio e dal Consiglio di Stato, solo un miglioramento dell’aspetto redazionale, ma introduce pure modifiche della sostanza delle norme stesse. Intanto vengono introdotte tre nuove disposizioni di rilievo: l'art. 3, relativo all'esame delle domande di costruzione, l'art. 17 regolamentante i posteggi (approvato parzialmente dal Governo) e l'art. 18 che introduce la possibilità di derogare alle norme del piano. Vengono inoltre attenuati i vincoli nel caso di ricostruzione degli edifici della categoria PR2 (art. 8), vengono indicati i materiali con i quali devono essere pavimentati corti, cortili e piazzali (art. 10 e 12), viene istituita la possibilità di erigere manufatti leggeri sulle aree verdi (art. 11), vengono irrigiditi l'obbligo di demolire le costruzioni accessorie (art. 13) e il divieto di costruire garages (art. 16, non approvato su questo oggetto), vengono precisate in misura importante le disposizioni concernenti le facciate, i suoi elementi, i materiali ed i tetti degli edifici (art. 16).
Va inoltre considerato che la possibilità di sanare il vizio in oggetto, al di là del fatto che, per i motivi sopra esposti dovrebbe essere limitata, per quanto possibile, a casi eccezionali, in questo caso non appare possibile visto che un solo ricorso è stato presentato contro la variante proposta, che tocca per contro parecchi proprietari del centro storico e, più in generale, un'ampia porzione della popolazione locale.
Dev'essere pertanto ammessa anche una violazione degli art. 4 LPT, 5 e 32 segg. LALPT.
5. Le violazioni di carattere formale della procedura seguita in concreto dal municipio comportano già da sole l'annullamento della decisione impugnata e, con esse, di quella comunale che esso ha protetto. Visto tale esito, ci si può quindi esimere dall'esame di merito delle singole modifiche apportate alle norme di attuazione del centro storico comunale.
6. Per questi motivi, il ricorso dev'essere accolto e la variante impugnata annullata. Considerato che il comune di __________ è comparso in causa per motivi derivanti dalla sua funzione e non per tutelare i propri interessi, non si prelevano spese né tassa di giudizio (RDAT I-2002 n. 17). Esso è tuttavia tenuto a rifondere al ricorrente, avvocato che ha agito in causa propria (RDAT I-1993 n. 21), un'indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le norme applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§ Di conseguenza è annullata la variante delle norme di attuazione del piano di protezione del centro storico (PPCS) di __________ adottata dal consiglio comunale il 13 dicembre 1999 ed approvata dal Consiglio di Stato il 18 dicembre 2001.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Il comune di __________ rifonderà, l'importo di fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
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3. Intimazione a: |
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Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario