|
|
|
|
|
|
|
|
Incarto n.
|
Lugano
|
In nome |
|
||
|
Il Tribunale della pianificazione del territorio |
|||||
|
|
|||||
|
|
|||||
|
composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina |
|
segretario: |
Stefano Furger, vicecancelliere |
statuendo sul ricorso 15 settembre 2003 di
|
|
RI 1
|
|
|
|
contro |
|
|
|
la risoluzione del 26 agosto 2003 (n. 3574), con cui il Consiglio di Stato ha deciso alcune parti sospese del piano regolatore del comune di PI 1; |
viste le risposte:
- 9 dicembre 2003 del RA 2;
- 11 dicembre 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 1129, di proprietà di __________ RI 1, è stato assegnato alla zona residenziale estensiva R2, retta dall'art. 37 NAPR. Questo fondo, completamente inedificato, presenta una superficie di 1'781 mq ed è ubicato in località __________.
B. Con risoluzione 17 dicembre 2002 (n. 6115) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, modificato il piano regolatore su alcuni oggetti e sospeso infine su altri la propria decisione. Relativamente a queste ultime decisioni, il Governo ha anticipato l'intenzione di non approvare, per quanto qui può interessare, l'estensione rispetto al previgente piano regolatore della zona edificabile in località __________, mediante l'attribuzione del mapp. 1129 alla zona R2, fissando nel contempo un termine al comune e al proprietario interessato, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni.
C. Preso atto delle considerazioni inoltrate da comune e proprietario, con risoluzione 26 agosto 2003 (n. 3574), il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del citato azzonamento, attribuendo d'ufficio il mapp. 1129 alla zona agricola e alla zona di protezione del paesaggio, con motivazioni che verranno riprese nei considerandi di diritto.
D. Con ricorso 15 settembre 2003, __________ RI 1 insorge innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e chiedendo l'approvazione del suo fondo nella zona residenziale estensiva R2, così come adottata dal consiglio comunale. A sostegno della sua impugnativa, il ricorrente afferma dapprima che la particella in parola, per la forte pendenza e la struttura sabbiosa del suolo, sia inidonea all'agricoltura. In seguito, rileva come essa sia completamente urbanizzata e accessibile direttamente dalla strada comunale, che la lambisce sul lato ovest. Infine, fa notare come la stessa sia circondata su tre dei quattro lati dalla zona edificabile comunale.
E. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne postula il rigetto.
F. In data 3 giugno 2004 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Le parti hanno quindi confermato le rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. Nell'ambito dell'esame del dimensionamento del piano regolatore (art. 15 lett. b LPT), il Consiglio di Stato ha rilevato che il piano delle zone edificabili sottoposto per approvazione era stato esteso in alcuni settori rispetto al previgente piano regolatore (PR 81), tramite ampliamenti o adattamenti puntuali. In merito alle zone residenziali, il Governo ha accertato, dopo aver apportato alcuni correttivi ai parametri impropriamente considerati dal comune, una contenibilità teorica di 5'046 abitanti, che consentiva un potenziale di sviluppo - rispetto alla situazione di effettivi 3'566 abitanti (1998) - pari ad un incremento del 40% dei residenti. Incremento, questo, di gran lunga superiore alla previsione formulata dal comune di un aumento della popolazione con un tasso del 20% che, ritenuto il rallentamento, se non addirittura la diminuzione, dell'evoluzione demografica nell'ultimo decennio, andava oltretutto valutato come ottimistico. Considerando che la contenibilità del piano regolatore eccedeva quindi il presumibile bisogno per lo sviluppo demografico nei prossimi 10-15 anni, il Governo ha concluso che l'esame degli ampliamenti riscontrati, anche se in taluni casi di modesta entità, doveva essere oggetto di una particolare attenzione ai fini di una corretta delimitazione della zona edificabile del comprensorio comunale (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 17 e segg.).
Fatta questa premessa, il Consiglio di Stato ha altresì rilevato che alcuni ampliamenti difettavano di una intelligibilità in termini di inserimento organico e logico nel quadro del territorio insediativo comunale, oltre che risultare in contrasto con i provvedimenti auspicati per i singoli quartieri che compongono l'agglomerato luganese. In particolare, per quanto riguardava la zona residenziale, sono stati individuati alcuni ampliamenti puntuali, fra cui quello riguardante il fondo del ricorrente, che davano luogo a delle propaggini, incoerenti nella loro configurazione, della zona edificabile nei comparti agricoli del territorio comunale. Principalmente per questi motivi, unitamente ad altri che si avrà modo di illustrare nel seguito, tali ampliamenti non sono stati in seguito approvati (cfr. risoluzione governativa 17 dicembre 2002, pag. 21; risoluzione impugnata, pag. 9).
5. Prima di entrare nel merito, occorre rilevare che nell'ambito del secondo aggiornamento del piano direttore relativo al piano dei trasporti del luganese (PTL), adottato dal Consiglio di Stato il 14 marzo 2001, il Cantone ha elaborato un modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, oggetto di una specifica scheda di coordinamento (scheda 10.4), quale componente pianificatoria e urbanistica per una gestione coordinata dello sviluppo della regione, che si integra, nel quadro del promovimento di una politica efficace della mobilità, alla componente trasportistica-ambientale, oggetto della scheda di coordinamento 12.23. Tramite la scheda 10.4, sono state perciò fissate le grandi linee dell'organizzazione di questa regione, il cui quadro di riferimento territoriale è dato dall'agglomerato del luganese, definito Nuova Città, comprendente il territorio dei comuni elencati nell'allegato 1, fra cui figura anche il comune di __________, e suddiviso in 18 parti urbane omogenee denominate quartieri, indipendenti dunque dai confini giurisdizionali comunali, dotati di proprie individualità e qualità (allegati grafici 3 e 4). Il quartiere costituisce dunque l'unità territoriale di riferimento per gli interventi urbanistici e pianificatori finalizzati alla caratterizzazione della Nuova Città. Gli indirizzi pianificatori definiti dalla scheda 10.4 per ognuno dei 18 quartieri sono improntati alla difesa delle loro specificità, al miglioramento della loro unità morfologica, alla promozione spaziale e ambientale dei loro spazi collettivi, ad incentivare lo sviluppo delle singole potenzialità, ad accrescerne il ruolo e le qualità funzionali, ecc., e devono essere concretizzati attraverso le pianificazioni locali. Il coordinamento e la conformità sono verificati dal Cantone in sede d'esame dei piani regolatori. Il comune di __________ è interessato principalmente da tre quartieri della Nuova Città: il Quartiere __________ (n. __________), il Quartiere __________ -__________ (n. __________) e, per quanto qui interessa, il Quaritere __________ -__________ (n. __________) che, per la sua peculiare caratteristica insediativa, è stato attribuito alla categoria dei quartieri estensivi. Per questo quartiere, che si estende lungo la fascia pedemontana delimitata a est da via __________ (____________________) e a ovest dal bosco collinare del __________, sono auspicate, unitamente ad altre, le funzioni e gli interventi seguenti: la residenza, la limitazione dell'espansione a macchia d'olio delle aree edificabili e la valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva (cfr. scheda 10.4, elenco dei provvedimenti pianificatori n. 10.4.2.13).
6. La particella del ricorrente, di forma rettangolare e completamente inedificata, è ubicata per l'appunto nel Quartiere __________ -__________, caratterizzato dall'alternanza di aree boschive, coltive e vigneti con l'area insediativa del comune, che dal nucleo di __________ si sviluppa e degrada fino a toccare il fondovalle. Situata ai margini di questo ampio comprensorio edificato, essa è separata dallo stesso da via __________, ad ovest, mentre a nord risulta esclusa dal fronte omogeneo, lineare e concluso formato dalla sequenza di edificazioni che sono sorte a ridosso del confine della zona R2, così come era definita dal previgente piano regolatore. Confine che, oltre al fronte delle suddette edificazioni, è marcato per un ampio tratto da un esteso muro di recinzione. Sugli altri due lati del terreno all'esame si apre per contro un ampio comparto agricolo che, intercalato da alcune fasce boschive, comprende anche il vasto parco delimitato sui mapp. 485 e 486, a separazione dell'abitato di __________ da quello di __________. Con la revisione in oggetto, il comune ha confermato la zona estensiva residenziale R2, estendendola tuttavia al mapp. 1129. Come rettamente ha rilevato il Consiglio di Stato, questo ampliamento costituisce senz'altro una propaggine, incoerente nella sua configurazione, della zona edificabile nel comparto agricolo, di cui si diceva, non supportata da valide ragioni urbanistiche e pianificatorie. Risulta difatti evidente, come ha potuto constatare questo tribunale durante l'esperimento del sopralluogo, a conferma di quanto già si poteva rilevare dall'esame dei piani, che quest'estensione andrebbe ad alterare il fronte edificato esistente nella sua parte superiore, causando un inspiegabile effetto di rottura. Pertanto essa costituisce, a non averne dubbio, un ampliamento a macchia d'olio della zona edificabile che il piano direttore, riferito al modello di organizzazione territoriale dell'agglomerato del luganese, si prefigge di evitare proprio in questo comprensorio territoriale (cfr. consid. 5).
7. La zona residenziale estensiva R2, così come è stata ripristinata dal Consiglio di Stato in corrispondenza dei limiti definiti dal vecchio piano regolatore in località __________, non solo risulta conforme agli indirizzi del piano direttore, ma adempie anche al requisito dell'art. 15 lett. a LPT. Con terreni già edificati in larga misura si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). Il terreno del ricorrente fa invece parte di un ampio territorio completamente inedificato, che, per la sua considerevole pendenza e per la diffusa presenza di vigneti intercalati da fasce boschive e prative, si differenzia morfologicamente e funzionalmente dalla zona edificabile in oggetto. Esso non può pertanto essere considerato come edificato in larga misura nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza.
8. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi (cfr. consid. 3), va poi considerato che il comparto inedificato che include il fondo dell'insorgente, proprio perché caratterizzato dall'alternanza di aree boschive e di vigneti, forma altresì un paesaggio di pregio, che funge, come si è già accennato in precedenza, da importante area di stacco tra il nucleo di __________ e il sottostante nucleo di __________; tant'è che il comune l'ha incluso sia in zona agricola, sia nella zona di protezione del paesaggio. Questa zona, oltre a attuare gli intendimenti del piano direttore che, si ricorda, sono di valorizzazione delle aree a vocazione agricola (vigneti) in funzione paesaggistica e produttiva, concretizza pure l'indirizzo della scheda 8.1 del piano direttore relativa alle linee di forza del progetto di paesaggio cantonale. Gli studi di base per l'elaborazione del piano direttore hanno evidenziato che, in generale, nei territori pedemontani lo sviluppo degli insediamenti, degli impianti e delle infrastrutture tende a cancellare l'alternanza "territorio insediato - territorio libero da insediamenti" ancora leggibile. Scopo del coordinamento è dunque quello di preservare gli spazi liberi tra aree insediative di singoli comuni o agglomerati mediante la definizione di linee di forza che assicurino una funzione strutturante e d'equilibrio per il paesaggio, salvaguardandolo dalle tendenze che potrebbero portare alla sua banalizzazione. In concreto, le cartografie del piano direttore indicano due linee di forza che circoscrivono ai suoi lati - una delle quali tracciata proprio in corrispondenza del limite della zona residenziale estensiva R2 così come è stata ripristinata dal Consiglio di Stato - il comprensorio inedificato comprendente il fondo del ricorrente (cfr. piano direttore, piano cartografico 1:25'000, n. 14). Di conseguenza, richiamata altresì l'idoneità agricola del mapp. 1129 che, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, si presta alla viticoltura e al pascolo, come attesta la carta delle idoneità agricole versata agli atti dalla sezione dell'agricoltura, si giustifica pertanto appieno di preservare questo territorio da un'ulteriore edificazione anche per motivi di ordine agricolo e paesaggistico.
9. In conclusione, l'estensione della zona edificabile in località __________ in corrispondenza del mapp. 1129 non poteva dunque essere approvata sia per motivi di contenibilità, sia per ragioni di ordine pianificatorio, urbanistico, paesaggistico e agricolo. Motivi, questi, che giustificano parimenti la conseguente attribuzione d'ufficio del mappale in parola alla zona agricola e a quella di protezione del paesaggio, al pari del resto del comparto. La risoluzione impugnata, ponendo pertanto il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale.
10. Il ricorso va, dunque, respinto. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico dell'insorgente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 900.- (novecento).
|
3. Intimazione a: |
|
|
terzi implicati |
PI 1
CO 1
|
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario