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Incarto n.
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Lugano
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In nome |
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Il Tribunale della pianificazione del territorio |
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composto dei giudici: |
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina |
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segretario: |
Leopoldo Crivelli |
statuendo sul ricorso 25 maggio 2005 del
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RI 1
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contro |
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la risoluzione 3 maggio 2005 (n. 2166) del Consiglio di Stato in merito all’obbligo di compensazione agricola (art. 8 segg. LTAgr); |
vista la risposta 15 luglio 2005 della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 6 marzo 2001, completata con risoluzione 16 aprile 2003, il Consiglio di Stato ha approvato il primo piano regolatore di cui si è dotato il RI 1. Le relative decisioni sono cresciute in giudicato il 20 gennaio 2005. Con risoluzione 3 maggio 2005 fondata sugli art. 10 e 13 LTAgr il Consiglio di Stato ha indi imposto al comune il pagamento di fr. 144'281.-- a titolo di contributo pecuniario sostitutivo a seguito di diminuzione delle aree agricole giusta l’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT.
B. Con ricorso 24 maggio 2005 il RI 1 insorge dinanzi a questo tribunale contro la menzionata risoluzione, postulandone l’annullamento. L’insorgente rimprovera al Governo di non aver conteggiato, come compensazione reale, tutti i fondi inedificati inseriti nella zona speciale di conservazione degli edifici esistenti (CEE); questo principio era del resto stato affermato dallo stesso Governo in sede di approvazione del piano regolatore. Ora, computando questi terreni il comune non dovrebbe versare un contributo pecuniario sostitutivo.
C. Con risposta 15 luglio 2005 la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ammette che, nella risoluzione di approvazione del piano regolatore, il Consiglio di Stato aveva in effetti indicato la possibilità di conteggiare, quale compensazione reale a seguito della diminuzione di aree agricole, i terreni non edificati inclusi nella CEE. Nella decisione impugnata il Governo ha tuttavia dovuto distanziarsi da questa opinione, poiché la zona CEE costituisce una zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT. La divisione aggiunge che i fondi interessati sono separati dal comprensorio agricolo comunale dall’ulteriore, retrostante zona edificabile, per cui non è nemmeno soddisfatto il requisito della contiguità.
Considerato in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr), il ricorso è tempestivo e la legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 1 e 4 lett. a LALPT, 13 cpv. 1 LTAgr). Il gravame è dunque ricevibile in ordine.
2. 2.1. Giusta l'art. 7 LTAgr la diminuzione di aree agricole ai sensi dell'art. 68 cpv. 1 LALPT può essere operata solo per importanti esigenze della pianificazione del territorio e previa modifica dei pertinenti strumenti pianificatori. La diminuzione delle aree agricole di cui all’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT - ossia dei terreni idonei alla coltivazione agricola o all’orticoltura produttiva necessari all’adempimento dei vari compiti dell’agricoltura e tra questi, segnatamente, le superfici per l'avvicendamento colturale e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità - deve inoltre essere compensata dall'ente pianificante (art. 8 LTAgr). La compensazione dev'essere, di principio, reale (art. 9 LTAgr). Qualora questa fosse parzialmente o totalmente impossibile, dovrà essere versato un contributo pecuniario sostitutivo (art. 10 LTAgr). La forma e l'entità della compensazione sono fissati dall'autorità di approvazione del piano di utilizzazione con decisione impugnabile nelle vie e nelle forme previste dalla relativa procedura (art. 13 cpv. 1 LTAgr). Nel caso del piano regolatore questa autorità è, pertanto, il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT).
2.2. In concreto, il nodo da sciogliere consiste nel determinare se i terreni non edificati inclusi nella zona speciale di conservazione degli edifici esistenti (CEE) possano essere conteggiati a titolo di compensazione reale ai sensi dell’art. 9 LTAgr. Questa zona è posta tra il centro della località e la zona industriale, lungo la strada cantonale che collega __________ a __________. Si presenta come un lungo rettangolo, con una base di circa 500 m una profondità, rispetto al ciglio della cantonale, variante tra i 34 ed i 64 m. Oltre che da quest’arteria, al di là della quale corre, in parallelo, la linea ferroviaria del S. Gottardo, la zona in parola è cinta sugli altri lati dalla zona fabbricabile. Essa è regolamentata dall’art. 56 NAPR, dal seguente tenore:
" 56.1 La zona CEE, indicata sul piano delle zone con tratteggio di co-
lore giallo, è una zona edificabile ai sensi dell' art. 15 LPT situata lungo la strada cantonale ed è soggetta alle immissioni eccessive prodotte dal traffico stradale e da quello ferroviario. Di conseguenza essa mira a salvaguardare le possibilità d'utilizzazione degli edifici esistenti pur non ammettendo l'edificazione di nuove abitazioni.
56.2 E ammessa l'utilizzazione degli edifici esistenti nell'ambito della volumetria attuale e fermo restando l'adozione di misure di risanamento fonico secondo un concetto da sottoporre all'Autorità cantonale competente assieme alla domanda di costruzione.
56.3 In deroga a quanto prescritto al paragrafo precedente, se ciò facilita - nel limite del possibile - il risanamento fonico, il Municipio può concedere:
a) piccoli ampliamenti che mirino a salvaguardare le possibilità di continuazione dell'utilizzazione degli edifici esistenti (quali ad esempio il corpo scale, i corpi tecnici, i sevizi, i ripostigli, ecc.) situati all'esterno della pianta preesistente;
b) l'innalzamento del tetto alfine di permettere l'utilizzazione del solaio per una superficie massima pari al 50% di quella del piano normale. L'altezza media di tale sottotetto dev'essere di ml 2.30.
c) l'edificazione, sul medesimo fondo, di costruzioni accessorie a servizio di un fabbricato principale o di un'attività primaria (abitazione, lavoro), così come definite all'art. 9 cpv 2, lettera c).
56.4 I terreni non edificati sono da utilizzare per scopi agricoli. Non possono essere annessi alle abitazioni esistenti quali giardini. Il Municipio può concedere deroghe per casi giustificati di mancanza d'area annessa agli stabili, fino al raggiungimento dell'indice d'occupazione della vicina zona residenziale."
In sede di approvazione del piano regolatore, del 6 marzo 2001, il Governo aveva ritenuto di poter condividere l’istituzione di questa zona, espressamente definita “edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT” all’art. 56 cifra 1 NAPR, sebbene, a causa delle immissioni foniche, non potesse essere istituita come zona residenziale, nemmeno dopo costruzione dei ripari fonici: soluzione - ha soggiunto l’autorità cantonale - insoddisfacente, ma senza alternative (cfr. ris. cit., cifra 5.2, pag. 15 seg.). Poiché i terreni non edificati dovevano essere utilizzati per scopi agricoli (art. 56 cifra 4 NAPR), il Consiglio di Stato ha ritenuto che le relative superfici potessero essere considerate ai fini della compensazione della diminuzione delle aree agricole del comune derivante dal piano regolatore (cfr. ibidem). Quest’opinione è stata ulteriormente ribadita, in modo ancora più esplicito, in sede di verifica di conformità del piano regolatore con la LTAgr (ris. cit., cifra 9, pag. 37), in esito alla quale il Governo ha poi invitato il comune ad allestire una tabella che indicasse chiaramente le superfici ed il valore di reddito sia per le aree sottratte all’utilizzo agricolo sia per le proposte di compenso reale, segnalando in particolare i terreni non edificati di questa zona che potessero entrare in linea di conto a questo scopo. Nella risoluzione impugnata il Consiglio di Stato ha tuttavia ritenuto di doversi scostare da quest’opinione, perché - ha spiegato in seguito attraverso la divisione dello sviluppo territoriale della mobilità - la CEE costituisce una zona edificabile giusta l’art. 15 LPT; circostanza attestata dalla definizione stessa della zona data all’art. 56 cifra 1 NAPR.
3. Il ricorrente eccepisce in primo luogo la contraddittorietà dell’agire del Governo, che ha disatteso le aspettative create nella risoluzione di approvazione del piano regolatore. Si appella pertanto, implicitamente, ad una violazione del principio della buona fede.
3.1. Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost. fed.). L’autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate, quand’anche fossero contrarie alla legge, se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l’autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona, essa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, la persona non ha immediatamente potuto rendersi conto dell’inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. A. Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). L’obbligo di comportarsi nel rispetto del principio della buona fede non trova applicazione solo nei rapporti tra autorità e privato, ma a anche nei rapporti tra autorità e autorità (A. Scolari, op. cit., n. 611).
3.2. Nel caso in esame, i requisiti suddetti non sono soddisfatti . In effetti, dopo l’approvazione del piano regolatore, attraverso la quale il Governo aveva promesso a chiare lettere al comune che questo avrebbe potuto includere i terreni non edificati posti nella zona CEE tra quelli che si prestavano a compensazione reale, gli organi comunali non hanno adottato decisioni che non potrebbero modificare senza pregiudizio per il comune, già per il semplice fatto che non ha adottato alcuna decisione. L’assegnazione dei fondi in parola alla zona CEE era difatti stata adottata dal consiglio comunale prima della nota promessa. Non risulta inoltre che prima della data di adozione del piano regolatore l’autorità cantonale avesse in qualche modo prospettato questa eventualità.
E’ pertanto necessario verificare la legittimità della nuova opinione espressa dal Consiglio di Stato nella risoluzione impugnata, prescindendo da quella esposta in sede di approvazione del piano regolatore.
3.3. La nuova tesi governativa non può essere tutelata. In effetti, come prescrive l’art. 56 cifra 4 NAPR, i terreni posti all’interno della CEE e che non sono edificati devono essere utilizzati per scopi agricoli. La norma prescrive inoltre, prudenzialmente, che non possono nemmeno essere annessi alle abitazioni esistenti quali giardini, salvo deroga da concedere dal municipio qualora gli stabili non disponessero di una sufficiente area annessa. Poco importa quindi se i fondi si trovino all’interno di una zona dichiarata edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT. Va ad ogni buon conto ricordato che la zona fabbricabile in parola è finalizzata, in primo luogo, a permettere la continuazione dell’utilizzazione degli edifici esistenti nel rispetto delle volumetrie attuali, fatti salvi piccoli ampliamenti e la costruzione di edifici accessori; non sono invece ammesse nuove costruzioni (cfr. art. 56 cifra 1 e 2 NAPR). Non si distanzia quindi molto, quanto agli effetti, dalla zona agricola ancorata all’art. 16 LPT. Certo, sembra incongruente che alcuni fondi inseriti in una zona definita edificabile possano essere utilizzati esclusivamente per l’agricoltura. Ma questa incongruenza discende semplicemente dall’applicazione dello statuto pianificatorio impresso ai fondi in parola dall’autorità comunale ed avallata dal Governo al momento dell’approvazione del piano regolatore, che il tribunale non può rimettere in forse in questa procedura. Va poi rilevato che questa incongruenza sembra derivare non tanto dal fatto che i fondi in discussione possano essere impiegati a scopi agricoli, ma piuttosto dalla circostanza che essi siano stati inseriti, insieme ai fondi edificati circostanti, in una zona definita “edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT”.
3.4. In sede di risposta la divisione ha succintamente ritenuto che i fondi in parola non possono comunque sia entrare in linea di conto ai fini di una compensazione reale, giacché non sono confinanti con il comprensorio agricolo comunale, dal quale sono invece separati dall’ulteriore zona edificabile. Anche questa motivazione, dedotta dagli art. 68 LALPT e 16 LPT, non merita tutela.
L’art. 8 LTAgr stabilisce l’obbligo di compensazione a seguito della diminuzione delle aree agricole definite all’art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT, che riprende i termini dell’art. 16 cpv. 1 lett. a LPT, cui aggiunge gli esempi più significativi di aree idonee all’agricoltura: le superfici per l’avvicendamento colturale (SAC) e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e foraggicoltura di prima e seconda necessità. L’art. 9 LTAgr determina in seguito come deve avere luogo la compensazione. Questa dev’essere, di principio, reale e avvenire localmente, nel rispetto delle legislazioni pertinenti, secondo il seguente ordine: a) con aree di pari estensione e qualità agricola; b) con altre aree idonee all'agricoltura. La LTAgr non pretende pertanto che le aree offerte in compensazione reale siano contigue all’esistente (e diminuita) zona agricola; queste possono dunque essere ricavate anche altrove. D’altra parte, lo stesso art. 16 cpv. 2 LPT - cui si appella l’autorità cantonale - prescrive che per la definizione delle zone agricole devono essere delimitate “per quanto possibile” ampie superfici contigue. Contrariamente a quanto crede il dipartimento, non si vede perché la legislazione cantonale debba fissare dei requisiti superiori per i terreni offerti in compensazione a seguito della diminuzione delle aree agricole, esigendo che questi siano (sempre) adiacenti alla zona agricola esistente per poter entrare in linea di conto ai fini della compensazione stessa. Il problema, particolare, che si pone nella fattispecie, è semmai quello di determinare se il complesso di fondi offerto in compensazione, preso in quanto tale, possa soddisfare l’art. 16 cpv. 2 LPT. Poiché, di regola, i fondi offerti in compensazione sono assegnati alla zona agricola, il soddisfacimento di questa disposizione viene usualmente affrontato nell’ambito della procedura di adozione e di approvazione del piano regolatore. Nel caso in esame, in cui - per i motivi sopraesposti - questi terreni sono eccezionalmente assegnati alla zona edificabile, quest’esame va effettuato nell’ambito della definizione dell’obbligo di compensazione cui è tenuto il comune. La circostanza che i fondi siano attribuiti al comprensorio fabbricabile non li dispensa difatti dall’ossequio delle disposizioni sostanziali che presiedono alla definizione della zona agricola per entrare in linea di conto ai fini di una compensazione reale. Malgrado la flessibilità di applicazione dell’art. 16 cpv. 2 LPT, è difatti necessario verificare attentamente se, come si avvera in concreto, i fondi inedificati posti nella zona CEE, tra di essi contigui, quantomeno a gruppi, e che presentano una superficie complessiva di 7'388 mq (secondo i dati riportati nel ricorso del comune, pag. 2), possono essere considerati a questo scopo. Questo problema, che ha risvolti di carattere sia giuridico che - soprattutto - tecnico, non è però stato affrontato nelle sintetiche osservazioni al ricorso. Lo dovrà essere nella nuova decisione che il Consiglio di Stato è chiamato ad emettere.
4. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso dev’essere accolto, quantomeno parzialmente. In applicazione dell’art. 65 cpv. 2 PAmm gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché emetta una nuova decisione in merito all’obbligo di compensazione del RI 1 a seguito della diminuzione delle aree agricole conseguente all’approvazione del piano regolatore, tenendo conto che, di principio (riservato quindi un esame di dettaglio circa l’idoneità, la qualità, il reddito agricolo ecc), i terreni non edificati nella zona CEE possono essere inclusi tra quelli che si prestano ad una compensazione reale (cfr. consid. 3.4). In quella sede il Governo verificherà e determinerà anche se le superfici ricavabili per l’agricoltura in quel settore appaiano sufficientemente ampie e contigue per prestarsi effettivamente a questo scopo, rispettivamente se si può rinunciare in concreto, se del caso parzialmente, ad esigere il soddisfacimento di questo requisito (consid. 3.5; art. 16 cpv. 2 LPT). Una decisione da parte del Consiglio di Stato appare necessaria, a questo punto, anche se dovesse limitarsi ad accertare che l’obbligo di compensazione viene soddisfatto per il tramite dei terreni inedificati posti nella zona CEE e che non viene pertanto percepito un contributo pecuniario sostitutivo.
5. Il tribunale prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto e la risoluzione 3 maggio 2005 (n. 2166) del Consiglio di Stato in merito all’obbligo di compensazione agricola del RI 1 annullata.
§ Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per una nuova decisione conformemente a quanto stabilito al consid 4 di questo giudizio.
2. Non si preleva una tassa di giudizio.
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3. Intimazione a: |
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terzi implicati |
CO 1
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Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario