COUR DES ASSURANCES SOCIALES

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Arrêt du 19 septembre 2017

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Composition : Mme Di Ferro Demierre, juge unique

Greffier : M. Klay

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Cause pendante entre :

B.________, à F.________, recourant,

Service de l'emploi, INSTANCE JURIDIQUE CHOMAGE, à Lausanne, intimé.

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Art. 8 al. 1 let. g et 30 al. 1 let. d LACI ; art. 45 al. 3 let. a OACI

E n f a i t :

A. B.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1981 et domicilié à F.________, s’est inscrit le 29 juillet 2016 auprès de l’Office régional de placement de R.________ (ci-après : l’ORP) comme demandeur d’emploi à 100 %. Il a sollicité l’octroi de l’indemnité de l’assurance-chômage dès le 1er août 2016.

B. Par décision de l’ORP du 5 août 2016, confirmée par décision sur opposition du 31 octobre 2016 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE ou l’intimé), l’assuré a été suspendu dans son droit à l’indemnité de chômage pendant trois jours à compter du 1er août 2016 au motif que les recherches d’emploi présentées pour la période précédant l’ouverture du droit étaient insuffisantes.

C. En date du 9 décembre 2016, le recourant s’est rendu à un entretien de conseil, préalablement fixé par l’ORP, avec huit minutes de retard. Il ressort du procès-verbal de cet entretien que sa conseillère en placement l’a alors informé qu’il ne serait plus reçu si cela devait se reproduire.

D. Par courrier du 14 décembre 2016, l’ORP a convoqué l’assuré à un entretien de conseil et de contrôle fixé le 17 janvier 2017 à 15h00, avancé à 13h30 par courriel du 16 janvier 2017.

Le 17 janvier 2017 à 13h30, le recourant a téléphoné à l’ORP. Il résulte ce qui suit du procès-verbal de cet entretien téléphonique :

“L’assuré téléphone à 13h30 pour annoncer qu’il ne pourra venir à l’entretien de conseil de 13h30, motif :

Il ne s’est pas rendu compte que le chemin devant sa maison présente des congères et que de ce fait le chemin n’est pas praticable.

La CP [conseillère en placement] lui fait remarquer qu’il avait toute la matinée pour déblayer ledit chemin et que les transports publics existent.

Est informé que le motif évoqué n’est pas recevable et qu’il sera sanctionné pour avoir manqué l’entretien de conseil.

Est également informé qu’il recevra une nouvelle convocation par courrier.”

En réponse à une lettre de l’ORP du 18 janvier 2017 qui lui demandait de justifier son absence à l’entretien susmentionné, l’assuré a écrit le 23 janvier 2017 que, suite aux mauvaises et exceptionnelles conditions météorologiques du 17 janvier 2017, des congères de neige s’étaient accumulées sur les 850 mètres du chemin menant à sa maison. Ce passage étant ainsi devenu impraticable, il lui était impossible d’accéder à la route régionale lui permettant de se rendre à l’entretien de conseil et de contrôle. L’intéressé a ajouté qu’il lui avait fallu en définitive la journée entière pour parvenir à dégager l’accès de sorte que, bien qu’ayant commencé à déblayer ledit chemin dans la matinée, il n’a pas été en mesure de se rendre à l’entretien à l’heure prévue. Il a en outre joint à sa lettre quelques photos prises le 17 janvier 2017 afin d’attester des conditions météorologiques évoquées.

Par décision du 1er février 2017, l’ORP a suspendu le droit à l’indemnité de chômage de l’assuré pendant cinq jours à compter du 18 janvier 2017 au motif qu’il avait manqué un entretien sans excuse valable.

Le 16 février 2017, le recourant s’est opposé à la décision de suspension précitée auprès du SDE. Reprenant les explications fournies par écrit le 23 janvier 2017, il précisait être extrêmement surpris de la sévérité de la décision prise par l’ORP à son égard. Reconnaissant certes être coupable d’avoir manqué l’entretien du 17 janvier 2017, il a toutefois fait valoir qu’il ne comprenait pas que le caractère exceptionnel des conditions météorologiques de cette journée n’ait pas été pris en considération et que la décision de l’ORP était exagérée et totalement injuste. Il a également annexé à son opposition un plan indiquant les endroits de son chemin où s’étaient accumulées des congères.

Par décision sur opposition du 22 mars 2017, le SDE a rejeté l’opposition et confirmé la décision contestée. Il a estimé que les explications de l’assuré ne permettaient pas d’excuser valablement son absence à l’entretien du 17 janvier 2017. Bien que le chemin d’accès à son domicile fût obstrué par des congères, il appartenait à l’intéressé de prendre ses dispositions personnelles pour donner suite à la convocation de l’ORP, au besoin en se déplaçant au moyen des transports publics, la distance entre F.________ et R.________ pouvant par exemple être parcourue en moins d’une demi-heure en train. En outre, les opérations de déneigement ne constituent pas un motif de dispense du contrôle obligatoire du chômage. S’agissant de la quotité de la sanction, le SDE a estimé que l’ORP avait correctement tenu compte de l’ensemble des circonstances en qualifiant la faute de légère et en prononçant une suspension de cinq jours correspondant à la durée minimale prévue par l’autorité de surveillance, à savoir le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO), pour sanctionner une première absence à un entretien.

E. Par acte du 18 avril 2017, B.________ a recouru contre la décision sur opposition précitée auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant – implicitement – à sa réforme dans le sens d’une réduction de la sanction prononcée. En substance, il a réitéré les arguments précédemment avancés. Il a de surcroît fait valoir que son obstination à déblayer son chemin pour 13h00 lui avait porté préjudice puisque, lorsqu’il avait réalisé qu’il ne parviendrait pas à déneiger la voie pour arriver à temps à son entretien, il était déjà trop tard pour s’y rendre en transports publics. Il a ainsi demandé à ce que la caractéristique exceptionnelle de la météo et les efforts qu’il a fournis soient pris en compte. A l’appui de ses dires, il a à nouveau produit les photos du 17 janvier 2017 et le plan susmentionnés.

Dans sa réponse du 19 mai 2017, l’intimé a conclu au rejet du recours pour les motifs exposés dans la décision sur opposition litigieuse. Il estimait en outre qu’il y avait lieu de préciser les conclusions du recours.

Par réplique du 13 juin 2017, le recourant s’est prévalu du fait que, jusqu’à l’entretien du 17 janvier 2017, il n’avait manqué aucun rendez-vous fixé par sa conseillère ORP. Il a encore argué que la sanction était trop élevée et a requis l’annulation de celle-ci dans l’hypothèse où il ne serait pas possible de la réduire.

Par duplique du 5 juillet 2017, l’intimé a maintenu sa position.

E n d r o i t :

1. a) Les dispositions de la LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) s’appliquent à l’assurance-chômage sous réserve de dérogations expresses (art. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte sont sujettes à recours (art. 56 al. 1 LPGA) devant le tribunal des assurances compétent, à savoir celui du canton auquel appartient l’autorité qui a rendu la décision attaquée (art. 100 al. 3 LACI et art. 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]). Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours (art. 60 al. 1 LPGA).

En l’espèce, le recours a été formé en temps utile et dans le respect des formalités prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), de sorte qu’il est recevable et qu’il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

b) La LPA-VD (loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36) s’applique aux recours et contestations par voie d’action dans le domaine des assurances sociales (art. 2 al. 1 let. c LPA-VD). La Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal est compétente pour statuer (art. 93 let. a LPA-VD). En l’occurrence, la valeur litigieuse, correspondant à cinq indemnités journalières, est inférieure à 30'000 francs. La présente cause relève ainsi de la compétence d'un membre de la Cour des assurances sociales statuant en tant que juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).

2. Le litige porte sur le point de savoir si le SDE était fondé, par sa décision sur opposition du 22 mars 2017, à suspendre le droit du recourant à l’indemnité de chômage pour une durée de cinq jours à compter du 18 janvier 2017 au motif que celui-ci ne s’est pas présenté à l’entretien de conseil et de contrôle du 17 janvier 2017.

3. a) L'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait, entre autres conditions, aux exigences du contrôle (art. 8 al. 1 let. g LACI). A cet effet, il est tenu de participer aux entretiens de conseil et de contrôle lorsque l'autorité compétente le lui enjoint (art. 17 al. 3 let. b LACI). L’office compétent mène ainsi un entretien de conseil et de contrôle avec chaque assuré à intervalles pertinents mais au moins tous les deux mois. Lors de cet entretien, il contrôle l’aptitude et la disponibilité au placement de l’assuré (art. 22 al. 2 OACI). L’office compétent fixe les dates des entretiens de conseil et de contrôle individuellement pour chaque assuré (art. 21 al. 2 OACI).

Le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente (art. 30 al. 1 let. d LACI). Cette disposition s'applique notamment lorsque l'assuré manque un entretien de conseil et de contrôle (TF 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 3 ; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 3 et réf. cit.). Selon le Bulletin LACI IC (Indemnité de chômage), édicté par le SECO, dans sa version au 1er janvier 2017, l'autorité compétente est tenue de suspendre de manière appropriée le droit à l'indemnité de l'assuré qui, sans motif valable, ne se rend pas à un entretien de conseil et de contrôle (ch. B362). Si l'assuré ne remplit pas ses obligations de contrôle (ne se rend pas aux entretiens de conseil et de contrôle), il ne perd pas son droit à l'indemnité, mais il est par contre sanctionné par une suspension de ce droit (ch. B363).

b) La suspension du droit à l'indemnité suppose une faute de l'assuré, étant précisé qu’une faute même légère ou une négligence peuvent constituer un motif de suspension (art. 30 al. 3 LACI ; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 15 ad art. 30 LACI). De jurisprudence constante, il y a faute de l'assuré – et une suspension est donc possible – lorsqu'il ne se rend pas à un entretien de conseil et de contrôle assigné par l'autorité compétente, de même que lorsqu’il ne se rend pas à une séance d’information obligatoire, pour autant que l’on puisse déduire de son comportement de l'indifférence ou un manque d'intérêt (résumé de la jurisprudence à ce sujet : TFA C 209/99 du 2 septembre 1999 consid. 3a, in : DTA 2000 p. 101 ; TF 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 5.1, in : DTA 2009 p. 271 ; Boris Rubin, op. cit., n° 50 ss ad art. 30 al. 1 let. d LACI).

Par conséquent, l'assuré qui a oublié une première fois de se rendre à un entretien et qui s'en excuse spontanément, ne peut être suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité s'il prend par ailleurs ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux (TFA C 209/99 du 2 septembre 1999 consid. 3a ; C 123/04 du 18 juillet 2005 consid. 4). Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli. Un éventuel manquement antérieur ne doit plus être pris en considération (TF 8C_675/2014 du 12 décembre 2014
consid. 3 ; 8C_697/2012 du 18 février 2013 in : DTA 2014 p. 185 ; 8C_834/2010 du 11 mai 2011 consid. 2.3 ; 8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.2 ; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 5.1 in : DTA 2009 p. 271 ;). Il suffit par contre que l’assuré ait déjà commis une faute, de quelque nature qu’elle soit, sanctionnée ou non, pour qu’une sanction se justifie en cas d’absence injustifiée. La nature du manquement est dès lors sans importance (Boris Rubin, op. cit, no 51 et 52 ad art. 30 LACI)

Ainsi, le Tribunal fédéral des assurances a considéré qu'un assuré qui s'était présenté ponctuellement aux entretiens de conseil et de contrôle deux années durant, et qui avait manqué pour la première fois un rendez-vous en raison d'une erreur d'inscription dans l'agenda, ne devait pas être sanctionné (TFA C 42/99 du 30 août 1999). De même pour un assuré qui avait toujours été ponctuel, mais qui avait confondu la date de son rendez-vous avec une autre date (TFA C 30/98 du 8 juin 1998), ou pour un assuré qui était resté endormi le matin de son rendez-vous, qui avait téléphoné immédiatement pour demander à ce qu'on excuse son absence et qui, par la suite, avait fait preuve de ponctualité (TFA C 268/98 du 22 décembre 1998). En définitive, c'est le principe de la proportionnalité qui prévaut dans ce contexte. Une confusion entre deux dates doit être sanctionnée, sauf s'il s'agit de la première et que l'assuré observe scrupuleusement ses devoirs par ailleurs. Cela étant, l'assuré qui se rend compte de son oubli ou de sa confusion et qui attend le prochain rendez-vous à l'ORP pour se justifier doit quand même être sanctionné ; il doit réagir immédiatement pour que son oubli ou sa confusion soit excusable. Le Tribunal fédéral a considéré que la situation d'une assurée qui avait téléphoné à l'ORP 10 minutes après le début du rendez-vous pour avertir de son retard en raison d'un autre rendez-vous s'étant prolongé ne devait pas être appréciée de manière plus sévère que celle d'un assuré qui avait oublié de se rendre à un entretien et s'en était spontanément excusé (TF 8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.3).

4. a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible mais que parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 321 consid. 3.2 et 3.3 ; 126 V 353 consid. 5b ; 125 V 193 consid. 2).

b) Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Ce principe n’est toutefois pas absolu et sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 122 V 157 consid. 1a ; 121 V 204 consid. 6c et réf. cit.). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 130 I 180 consid. 3.2 ; ATF 125 V 193 consid. 2).

5. En l’espèce, il est constant que le recourant ne s’est pas présenté à l’entretien de conseil et de contrôle du 17 janvier 2017, ce qu’il ne conteste au demeurant pas. À sa décharge, il fait valoir que des congères s’étaient accumulées sur les 850 mètres du chemin qui mène à sa maison et qu’il lui avait fallu toute la journée pour le rendre praticable. La sanction prononcée ne lui paraît ainsi pas justifiée.

a) La question de savoir si les conditions météorologiques exceptionnelles alléguées par le recourant à l’appui de son recours sont établies au degré de la vraisemblance prépondérante prévalant en matière d’assurances sociales (cf. consid. 4 supra) peut rester ouverte en l’état. En effet, même en admettant que tel soit le cas, cet événement ne suffirait pas à considérer que c’est sans faute de sa part que l’assuré ne s’est pas rendu à l’ORP, respectivement que son absence était excusable. A l’instar de ce que le SDE a retenu dans la décision litigieuse, force est de constater que, l’entretien avec l’ORP étant prévu à 13h30, le recourant avait tout le temps de réaliser qu’il ne pourrait pas s’y rendre en voiture, eu égard à l’impraticabilité du chemin passant devant son domicile, et de prendre ainsi des dispositions, telles que rejoindre les transports publics à pieds, pour se rendre audit entretien. La situation météorologique exceptionnelle alléguée par l’intéressé à l’appui de son recours ne constitue ainsi pas un juste motif permettant de considérer son absence à l’entretien de conseil et de contrôle du 17 janvier 2017 comme non fautive.

b) Le recourant ne peut pas non plus être mis au bénéfice de la jurisprudence permettant de renoncer à sanctionner un assuré lorsque celui-ci a manqué une première fois un entretien, s’en excuse spontanément et que l’on peut déduire de son comportement qu’il prend par ailleurs ses obligations de chômeur et de bénéficiaire de prestations très au sérieux (cf. consid. 3b supra). Il aurait fallu pour cela qu’il s’agisse de sa première négligence vis-à-vis de l’assurance chômage, tout au moins durant les douze derniers mois. Or, par décision sur opposition du 31 octobre 2016, entrée en force faute d’avoir été contestée, le droit à l’indemnité de chômage de l’assuré a été suspendu pendant trois jours au motif que les recherches d’emploi présentées pour la période précédant l’ouverture dudit droit étaient insuffisantes. L’intéressé ne peut ainsi se prévaloir d’un comportement irréprochable durant les douze mois précédents son absence à l’entretien du 17 janvier 2017 au sens de la jurisprudence précitée.

Au surplus et à toutes fins utiles, on notera encore que le fait que le recourant soit arrivé huit minutes en retard à l’entretien de conseil du 9 décembre 2016 et qu’il ait été informé qu’il ne serait plus reçu si un tel manquement devait se reproduire, ainsi que cela résulte du procès-verbal y relatif, finit de convaincre qu’il ne peut se prévaloir d’un comportement irréprochable durant les douze derniers mois, étant rappelé que le manquement antérieur à l’absence injustifiée ne doit pas nécessairement avoir été sanctionné au sens de la doctrine précitée.

c) L’assuré a ainsi manqué à ses devoirs envers l’assurance-chômage, sans que des motifs justifiant ce manquement puissent être retenus, ni que la jurisprudence concernant un premier manquement puisse lui être appliquée. C’est donc à juste titre que le recourant a été sanctionné sur la base de l’art. 31 al. 1 let. d LACI pour ne pas s’être présenté, de manière fautive, à l’entretien de conseil et de contrôle du 17 janvier 2017.

6. a) La sanction étant confirmée dans son principe, il convient à présent d’en examiner la quotité. A cet égard, on rappellera que la durée de la suspension est proportionnelle à la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, soixante jours (art. 30 al. 3, 3e phrase, LACI). Aux termes de l’art. 45 al. 3 OACI, la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (let. c). L’autorité dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation et le juge n’intervient qu’en cas d’excès ou d’abus de ce pouvoir (ATF 133 V 593 consid. 6 ; 123 V 150 consid. 3b). Autrement dit, en l’absence d’un excès ou d’un abus de pouvoir d’appréciation (constitutif d’une violation du droit), les tribunaux cantonaux des assurances ne peuvent, sans motif pertinent, substituer leur propre appréciation à celle de l’administration ; ils doivent s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître leur propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; TF 8C_285/2011 du 22 août 2011 consid. 3.1).

Le SECO a établi des barèmes relatifs aux sanctions applicables, dont les tribunaux font régulièrement application. Le barème du SECO prévoit, en cas de non présentation sans motif valable à la journée d'information, à un entretien de conseil ou de contrôle, une sanction de cinq à huit jours lors du premier manquement, et de neuf à quinze jours en cas de second manquement. Il renvoie pour décision à l’autorité cantonale dans le cas d’un troisième manquement (Bulletin LACI IC (Indemnité de chômage), ch. D 79 dans sa version au 1er janvier 2017).

Toutefois, le Tribunal fédéral a jugé que la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité et que le barème adopté par le SECO, qui constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons, ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.1 ; 8C_73/2013 du 29 août 2013 consid. 5.1 ; 8C_33/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.2).

b) En qualifiant la faute de l’assuré de légère et en fixant une durée de suspension de cinq jours, correspondant au demeurant au minimum prévu par le barème du SECO pour le cas d’un premier manquement sans excuse valable à un entretien de conseil et de contrôle, l’intimé a correctement tenu compte de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce. Ainsi, la quotité de la sanction prononcée à l’encontre du recourant n’apparaît pas critiquable ni excessive de sorte que, conforme à l’art. 45 al. 3 let. a OACI, elle ne peut qu’être confirmée.

7. a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée.

b) Il n’y a pas lieu de percevoir des frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant – au demeurant non assisté par un mandataire professionnel – n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA a contrario ; art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces motifs,

la juge unique

prononce :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur opposition rendue le 22 mars 2017 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée.

III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

La juge unique : Le greffier :

L'arrêt qui précède est notifié à :

‑ B.________,

‑ Service de l’emploi, Instance juridique chômage,

- Secrétariat d’Etat à l’économie,

par l'envoi de photocopies.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).

Le greffier :