COUR DES ASSURANCES SOCIALES

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Arrêt du 25 avril 2013

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Présidence de M. Merz, juge unique

Greffier : M. Addor

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Cause pendante entre :

A.________, à Frutigen (BE), recourante,

CAISSE CANTONALE VAUDOISE DE COMPENSATION AVS, Caisse cantonale d'allocations familiales, à Clarens, intimée.

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Art. 16b LAPG et 29 RAPG

E n f a i t :

A. A.________ (ci-après: la recourante), née en 1988, a travaillé en dernier lieu au service d'un employeur établi dans le canton de Vaud. Par courrier du 29 novembre 2010, elle a déposé auprès de la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, Caisse cantonale d’allocations familiales (ci-après: la Caisse), une demande d’allocation de maternité à l’occasion de la naissance, le 31 juillet 2010, de son deuxième enfant prénommé B.________.

Par décision du 23 août 2011, confirmée sur opposition le 22 décembre 2011, la Caisse a nié un droit à l’allocation de maternité, au motif que la condition de perte de gain n’était pas réalisée. La recourante n’avait pas exercé d’activité lucrative durant les neuf mois précédant l’accouchement et ne remplissait aucune condition pour l'octroi de l'allocation à une personne au chômage.

B. Par courrier du 21 janvier 2012, rédigé en allemand, A.________ a interjeté un recours devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud. A la demande du tribunal, la recourante a déposé le 13 février 2012, soit dans le délai imparti, un mémoire de recours rédigé en français. Elle conclut à l’annulation de la décision sur opposition et à l’octroi de l’allocation de maternité à la suite de la naissance de sa fille B.________.

Invitée à se prononcer, la Caisse a proposé, par réponse du 22 mars 2012, le rejet du recours.

Cette réponse a été communiquée à la recourante et un délai lui a été imparti pour se déterminer. La recourante n’a toutefois pas déposé de nouvelles déterminations.

E n d r o i t :

1. a) La procédure devant le tribunal cantonal des assurances institué par chaque canton en application de l’art. 57 LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales; RS 830.1) est réglée par le droit cantonal, sous réserve de l’art. 1 al. 3 PA (loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative; RS 172.021) et des exigences minimales fixées par les art. 56 ss LPGA. En dérogation à l’art. 58 LPGA, les décisions sur opposition prises par les caisses cantonales de compensation peuvent faire l’objet d’un recours au tribunal des assurances du canton où la caisse de compensation a son siège (art. 24 al. 1 LAPG [loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité; RS 834.1]). Dans le canton de Vaud, la procédure de recours est régie par la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Cette loi attribue à la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal la compétence pour statuer sur les recours interjetés dans le domaine des assurances sociales (art. 93 al. 1 let. a LPA-VD).

b) En l’espèce, la recourante a interjeté son recours dans le délai légal, prolongé par les féries (art. 60 et 38 al. 4 let. c LPGA). La langue de procédure dans le canton de Vaud est uniquement le français (art. 26 LPA-VD). Ensuite de la traduction du recours en français dans le délai imparti, le recours respecte toutes les conditions de recevabilité. Il convient donc d’entrer en matière.

c) Il est statué dans la composition du juge unique selon l'art. 94 al. 1 let. a LPA-VD, car la cause ne présente pas une certaine complexité et la valeur litigieuse n’excède pas 30'000 fr., vu la hauteur du salaire assuré et le montant de l’allocation en question (cf. art. 16c à 16e LAPG).

2. L’art. 16b al. 1 LAPG règle les conditions de l’octroi d'une allocation de maternité comme suit:

« Ont droit à l’allocation de maternité les femmes qui:

a. ont été assurées obligatoirement au sens de la LAVS durant les neuf mois précédant l’accouchement;

b. ont, au cours de cette période, exercé une activité lucrative durant cinq mois; et

c. à la date de l’accouchement:

1. sont salariées au sens de l’art. 10 LPGA,

2. exercent une activité indépendante au sens de l’art. 12 LPGA, ou

3. travaillent dans l’entreprise de leur mari contre un salaire en espèces. »

Les conditions des lettres a à c doivent être remplies de manière cumulative (ATF 136 V 239 consid. 2 in initio; ATF 133 V 73 consid. 3 in initio).

Le droit à l’allocation prend effet le jour de l’accouchement (art. 16c al. 1 LAPG) et s’éteint le 98e jour à partir du jour où il a été octroyé; il prend fin avant ce terme si la mère reprend une activité lucrative ou si elle décède (art. 16d LAPG).

En l’espèce, la recourante ne remplit pas toutes les conditions cumulatives de l’art. 16b al. 1 LAPG, vu qu’elle n’a pas exercé d’activité lucrative durant au moins cinq des neuf mois précédant l’accouchement de son deuxième enfant.

3. Aux termes de l’art. 16b al. 3 LAPG, le Conseil fédéral règle le droit à l’allocation des femmes qui, pour cause d’incapacité de travail ou de chômage, ne remplissent pas les conditions prévues à l’art. 16b al. 1 let. a LAPG (let. a) ou ne sont pas considérées comme salariées ou indépendantes au moment de l’accouchement (let. b).

a) Une explication au sujet de cette disposition se trouve dans le rapport du 3 octobre 2002 de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national relatif à l’initiative parlementaire sur la révision de la loi sur les allocations pour perte de gain tendant à l’extension du champ d’application aux mères exerçant une activité lucrative. Selon ce rapport, il serait choquant, dans certains cas, d’exclure une femme du cercle des ayants droit du seul fait qu’elle n’exerçait aucune activité lucrative lors de l’accouchement. Pour cette raison, il importait de déléguer au Conseil fédéral la compétence de prévoir les exceptions à ce principe. Ces exceptions ne sauraient toutefois être admises qu’en faveur de femmes réputées n’exercer aucune activité lucrative au moment de l’accouchement parce qu’elles seraient au chômage, ou en arrêt de travail pour des raisons inhérentes à leur état de santé. Encore faudrait-il qu’elles bénéficient d’un revenu de substitution. La femme au bénéfice d’allocations de chômage au moment de l’accouchement serait toujours considérée comme une ayant droit (rapport in FF 2002 p. 6998 ss, plus spécialement p. 7020 in fine ad art. 16b; cf. aussi ATF 133 V 73 consid. 4.3).

b) Selon la délégation de l’art. 16b al. 3 LAPG, le Conseil fédéral a édicté les art. 29 et 30 RAPG (règlement fédéral du 24 novembre 2004 sur les allocations pour perte de gain; RS 834.11).

La seconde de ces deux dispositions concerne les mères en incapacité de travail; celles-ci ont droit à l'allocation de maternité, si, jusqu’à l’accouchement, elles ont perçu des indemnités pour perte de gain en cas de maladie ou d’accident ou des indemnités journalières de l’assurance-invalidité (al. 1 let a et b), ou si elles bénéficiaient d’un rapport de travail encore valable au moment de l’accouchement et qu’elles avaient précédemment épuisé leur droit au salaire (al. 2). En l’espèce, faute d’incapacité de travail de la recourante, cette disposition n’entre pas en ligne de compte.

L’art. 29 RAPG s’intitule « Mères au chômage » et prévoit ce qui suit:

« La mère qui est au chômage au moment de l’accouchement ou qui, en raison d’une période de chômage, ne remplit pas la condition de la durée d’activité lucrative minimale prévue par l’art. 16b, al. 1, let. b, LAPG a droit à l’allocation:

a. si elle a perçu des indemnités de l’assurance-chômage jusqu’à l’accouchement; ou

b. si elle remplissait la condition de la période de cotisation nécessaire prévue par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage pour percevoir des indemnités au moment de l’accouchement. »

c) Dans son commentaire de cette disposition, le Conseil fédéral retient également qu’il serait choquant d’exclure une femme du cercle des ayants droit du seul fait qu’elle est chômeuse, tant il est vrai que le résultat d’une telle « exclusion » ne serait guère enviable. Il ajoute que l’art. 29 RAPG ouvre le droit à l’allocation de maternité non seulement aux mères qui touchent une indemnité de chômage lors de l’accouchement, mais également à celles qui n’étaient pas au bénéfice d’une telle indemnité lors de l’accouchement, mais en remplissaient les conditions d’octroi y relatives. Cette réglementation vise à empêcher que la mère sans travail doive nécessairement requérir des prestations de l’assurance-chômage pour pouvoir bénéficier de l’allocation de maternité lors même qu’elle ne souhaiterait pas solliciter l’octroi d’une telle prestation (Commentaires des dispositions du RAPG du 1er juillet 2005, disponible sur le site internet de l’Office fédéral des assurances sociales [ci-après: OFAS]; dans le même sens, cf. l’avis du Conseil fédéral du 6 novembre 2002 au sujet du rapport de la Commission susmentionné du 3 octobre 2002, in: FF 2003 1032, p. 1041 s.).

4. Vu que la recourante ne touchait pas d’indemnités de l’assurance-chômage jusqu’à l’accouchement du 31 juillet 2010, la Caisse a, à juste titre, nié un droit à l'allocation de maternité sur la base de l’art. 29 let. a RAPG. La dernière fois que la recourante avait perçu des indemnités de l’assurance-chômage avant la naissance de B.________ était en octobre 2008.

5. a) La Caisse a également nié un droit à l’allocation de maternité sur la base de l’art. 29 let. b RAPG.

La recourante fait valoir qu’au moment de l’accouchement, elle pouvait invoquer un délai-cadre d’indemnisation de l’assurance-chômage toujours en cours. Car ce délai-cadre s’était prolongé, en vertu de l’art. 9b al. 1 LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; RS 837.0), de deux ans, en raison du fait qu’elle s’était consacrée à l’éducation de son premier enfant C.________, né le 29 mai 2008. Selon cette dernière disposition, le délai-cadre d’indemnisation de l’assuré qui s’est consacré à l’éducation de son enfant est prolongé de deux ans, si un délai-cadre d’indemnisation courait au début de la période éducative consacrée à un enfant de moins de dix ans (let. a) et qu’à sa réinscription, l’assuré ne justifie pas d’une période de cotisation suffisante (let. b). Ainsi, comme le confirme la Caisse de chômage du canton de Berne dans un courrier du 8 juin 2011, le délai-cadre d’indemnisation courait du 23 novembre 2007 au 22 novembre 2011.

La Caisse invoque toutefois un arrêt du Tribunal fédéral du 8 juillet 2010 (ATF 136 V 239), selon lequel une interprétation de l’art. 29 let. b RAPG conforme au texte de la loi fédérale impliquerait que la durée de cotisation ne peut être accomplie que durant le délai-cadre ordinaire de deux ans et non pas dans le délai-cadre prolongé de quatre ans selon l’art. 9b al. 2 LACI. La recourante n’aurait pas rempli la condition de cotisation pendant au minimum douze mois (selon l’art. 13 al. 1 LACI) dans le délai ordinaire de deux ans et n’aurait donc pas droit à l’allocation de maternité. A ce sujet, la Caisse se réfère aussi à la Circulaire de I’OFAS sur l’allocation de maternité (CAMat, état au 1er janvier 2011; disponible sur le site internet de l’OFAS), plus précisément à son chiffre 1074 qui est formulé comme suit:

« La femme qui remplit les conditions d’octroi des indemnités de l’assurance-chômage (relatives à la période de cotisation), mais qui n’est pas inscrite au chômage au moment de l’accouchement a également droit aux allocations de maternité. La période de cotisation minimale exigée doit avoir été remplie durant le délai-cadre ordinaire de deux ans; aucune prolongation du délai-cadre ne saurait entrer en ligne de compte (arrêt du TF du 8 juillet 2010, 9C_121/2010 [= ATF 136 V 239]). »

La Caisse ajoute en outre, en renvoyant à cet arrêt du Tribunal fédéral, que les femmes qui n’exercent plus aucune activité lucrative depuis une longue période, sans s’annoncer à l’assurance-chômage ne sont pas sans activité lucrative en raison de chômage, mais pour d’autres raisons, par exemple familiales.

b) La recourante fait valoir que I’ATF 136 V 239 concerne une situation « complètement différente ». Dans cet arrêt, était litigieuse la problématique de la prolongation du délai-cadre de « cotisation » en vertu de l’art. 9b al. 2 LACI, tandis que dans son propre cas il n’en est pas question. Elle-même n’invoquerait qu’une prolongation du délai-cadre d’ « indemnisation » selon les art. 9 al. 2 et 9b al. 1 LACI Ces deux situations différentes ne pourraient donc être comparées.

De plus, les premières années de la vie d’un enfant et une période d’allaitement la plus longue possible seraient très importantes pour le développement d’un enfant. Le législateur en aurait tenu compte en fixant dans la LACI une prolongation du délai-cadre d’indemnisation de deux ans au plus par enfant au profit de son éducation Il aurait ainsi entendu compenser les éventuels préjudices et discriminations susceptibles de toucher le parent en charge de l’éducation. Dans ce même ordre d’idée, le législateur voulait aussi qu’une assurée ayant droit à l’indemnité de chômage ait également droit à l’allocation de maternité. Ne pas reconnaître la prolongation du délai-cadre d’indemnisation équivaudrait en partie à anéantir cette règle qui serait ainsi de nouveau abrogée. Pour cette raison notamment et dans l’esprit d’une interprétation uniforme et conforme à la Constitution, le droit à l’allocation de maternité doit être approuvé dans son cas. De n’accorder le droit à cette allocation qu’au cours du délai-cadre d’indemnisation de deux ans, violerait le droit fédéral et conduirait à des résultats « indéfendables ».

Pour le reste, la recourante expose les arguments que le Conseil fédéral a évoqués au sujet de l’art. 29 RAPG (cf. ci-dessus considérant 3c).

c) Dans sa réponse au recours, la Caisse insiste sur le fait que la recourante avait clairement indiqué qu’elle ne recherchait plus d’emploi et qu’en conséquence elle retirait son dossier de I’Office régional de placement (ci-après: l'ORP) avec effet au 1er novembre 2008 (cf. point 10 du questionnaire du 20 octobre 2008 destiné à la Caisse de chômage); depuis novembre 2008, elle avait renoncé à percevoir une indemnité de chômage afin de se consacrer à l’éducation de son fils C.________. Ce n’était donc pas parce qu’elle était au chômage ou en raison d’une incapacité de travail que la recourante n’exerçait pas d’activité lucrative au moment de la naissance du deuxième enfant. La recourante devait être considérée comme étant sans activité lucrative pour d’autres raisons.

6. a) Dans son arrêt du 8 juillet 2010 (ATF 136 V 239), le Tribunal fédéral devait se prononcer sur le cas d’une mère de trois enfants. Après la naissance du troisième enfant en janvier 2008, elle avait sollicité l'octroi d'une allocation de maternité. Elle avait été engagée auprès d’une entreprise de 1995 à fin décembre 2007, mais avait pris un congé non rémunéré d’août 2006 à fin décembre 2007 et n’avait ainsi plus touché de salaire depuis août 2006. Dans cette mesure, elle n’avait pas exercé durant douze mois au moins, en vertu de l’art. 13 aI. 1 LACI, une activité soumise à cotisation pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire qui est de deux ans selon l’art. 9 al. 1 et 3 LACI. Cependant, cette personne aurait rempli cette condition, si le délai-cadre de cotisation avait été prolongé selon l’art. 9b al. 2 LACI à quatre ans au motif qu’elle s’était consacrée en 2006 et 2007 à l’éducation de ses deux premiers enfants.

b) Dans cette mesure, le cas jugé par le Tribunal fédéral n’est effectivement pas identique à celui de la recourante dans la présente procédure. Car la recourante a, dans un premier temps, rempli la condition de cotisation pendant le délai-cadre de cotisation ordinaire de deux ans (art. 9 al. 1 et 3 LACI), lorsqu’elle s’est trouvée au chômage. Elle avait exercé selon l’art. 13 al. 1 LACI durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation pendant ce délai-cadre.

A la suite de sa perte d’emploi, la recourante avait alors touché l’indemnité de chômage dès l’ouverture du délai-cadre d’indemnisation le 23 novembre 2007 jusqu’à la naissance de son premier enfant, C.________, le 29 mai 2008. Après avoir bénéficié de l’allocation de maternité pour cet enfant, elle a encore touché en septembre et octobre 2008 des indemnités de chômage. Par la suite, la recourante a renoncé à chercher un emploi; elle a retiré son dossier auprès de l’ORP et s’est – comme exposé notamment dans son recours (à la page 2) – consacrée à l’éducation de son premier enfant. Puis, à l’occasion de la naissance en juillet 2010 de B.________, son deuxième enfant, elle a déposé une nouvelle demande d’allocation de maternité.

Cette différence entre le cas traité par le Tribunal fédéral et la cause de la recourante, objet de la présente procédure, ne signifie cependant pas à lui seul que cette dernière a, contrairement à la mère dans l'affaire jugée par la Haute Cour, un droit à l’allocation de maternité.

c) Comme dans la situation décrite dans I’ATF 136 V 239, la recourante ne justifie pas de période de cotisation suffisante dans le délai ordinaire de deux ans (selon les art. 9 al. 1 et 2 et 13 al. 1 LACI) au moment de la naissance de l’enfant pour lequel l’allocation de maternité est litigieuse. Elle n’a plus exercé d’activité soumise à cotisation de novembre 2007 à juillet 2010, c’est-à-dire pendant plus de deux ans. Or, l’art. 29 let. b RAPG exige justement que la mère remplisse « la condition de la période de cotisation nécessaire » prévue par la LACI « au moment de l’accouchement ». Il n’y est pas question du délai-cadre d’indemnisation. Dès lors, la recourante ne remplit pas la condition de l’art. 29 let. b RAPG selon le texte de cette disposition.

La recourante ne peut d’ailleurs pas non plus invoquer une prolongation du délai-cadre de cotisation selon l’art. 9b al. 2 LACI. D’une part, contrairement à la mère dans le cas traité par le Tribunal fédéral, la recourante ne remplit pas les conditions de cette disposition, aux termes de laquelle aucun délai-cadre d’indemnisation ne devait courir au début de la période éducative consacrée à un enfant de moins de dix ans; lorsque la recourante s’est consacrée à l’éducation de son premier enfant dès novembre 2008, un délai-cadre d’indemnisation était en cours depuis novembre 2007. D’autre part, selon I’ATF 136 V 239, une prolongation du délai-cadre selon l’art. 9b al. 2 LACI n’entre pas en considération dans le cadre de l’art. 29 let. b RAPG. Le fait que la recourante ait rempli la condition de la période de cotisation lorsqu’elle s’est trouvée au chômage en novembre 2007, soit plus de deux ans avant la naissance de B.________, ne lui est dès lors d'aucun secours.

d) Le Tribunal fédéral a expliqué son interprétation de l’art. 29 let. b RAPG, par lequel il a exclu une prolongation du délai-cadre de cotisation selon l’art. 9b LACI en cas de période éducative, comme suit:

Le RAPG en tant que règlement du Conseil fédéral doit être interprété conformément à la loi et en tenant compte de la volonté du législateur et de sa décision de principe. Or, selon le législateur, seules les femmes exerçant une activité lucrative devraient pouvoir prétendre une allocation de maternité. Le législateur n’avait prévu de traiter de manière identique que les femmes qui n’exerçaient pas d’activité lucrative au moment de l’accouchement parce qu’elles étaient au chômage ou en arrêt de travail pour des raisons inhérentes à leur état de santé (cf. art. 16b al. 3 LAPG: « pour cause d’incapacité de travail ou de chômage »; FF 2002 p. 7020 ainsi que les indications figurant ci-dessus au considérant 3a). Les personnes qui n’exercent depuis longtemps plus d’activité lucrative et qui ne sont pas inscrites à l’assurance-chômage ne se trouvent pas sans activité lucrative à cause du chômage, mais pour d’autres raisons, par exemple familiales. Dans cette mesure, elles n’ont pas droit à l’allocation de maternité et le règlement ou le Conseil fédéral ne peut pas non plus leur conférer un tel droit, lequel aurait été contraire à la volonté du législateur (ATF 136 V 239 consid. 2.3 et 2.4).

e) En l’espèce, la recourante n’était pas sans activité lucrative au moment de son premier accouchement pour la raison qu’elle se trouvait au chômage, mais bien plutôt par le fait de son propre choix, qui était de se consacrer pour une (certaine) période (en 2009 et 2010) à l’éducation de son premier enfant; cette période dépasse clairement celle pour laquelle une (première) allocation de maternité avait été octroyée en 2008. De plus, depuis la fin de son activité lucrative en novembre 2007, elle n’en a plus repris; elle était donc depuis plus de deux ans sans activité lucrative lors de son second accouchement en juillet 2010.

Dans cette mesure, sa situation est comparable à celle de I’ATF 136 V 239 et à celle des mères qui renoncent à toute activité lucrative pour se vouer à l’éducation de leurs enfants. Elles n’ont pas non plus droit à une allocation de maternité. Il s’agit d’un choix politique du législateur que le tribunal doit respecter (cf. art. 191 Cst. [Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS 101]). De reconnaître à la recourante, qui avait alors décidé de se consacrer en 2009 et 2010 à l’éducation de son premier enfant né en mai 2008 et de ne pas rechercher de nouvelle activité lucrative pendant cette période, un droit à l’allocation de maternité à la suite de la naissance de son deuxième enfant reviendrait à consacrer une inégalité de traitement par rapport aux autres mères qui ont également renoncé à une activité lucrative pour se vouer à l’éducation de leurs enfants et qui n’ont pas droit aux allocations de maternité.

Les allégations de la recourante selon lesquelles les premières années de la vie d’un enfant et une période d’allaitement la plus longue possible seraient très importantes pour le développement d’un enfant, n’y changent donc rien. Encore une fois: d’une part, les mères qui se consacrent à l’éducation des enfants et renoncent ainsi à toute activité lucrative n’ont en principe, selon la volonté du législateur, pas droit à une allocation de maternité; d’autre part, la recourante a, de son propre chef, renoncé à être inscrite auprès de l’assurance-chômage, avec libération non seulement des droits, mais aussi de toutes les obligations qui en découlent.

Que la recourante se soit par la suite, dans le cadre de la procédure d’opposition, réinscrite à l’assurance-chômage, ne permet pas non plus de lui reconnaître un droit à une allocation de maternité. Au moment de l’accouchement, qui est décisif (cf. art. 16b al. 3 let. b LAPG et 29 RAPG), elle ne remplissait aucune des conditions de l’art. 29 RAPG.

7. Le recours se révèle par conséquent mal fondé, puisque la recourante ne peut pas prétendre une allocation de maternité à l’occasion de la naissance de B.________ en juillet 2010. Le recours doit dès lors être rejeté.

8. ll n’y a pas lieu de prélever de frais judiciaires, vu que la procédure est en principe gratuite. La recourante, qui n’obtient pas gain de cause, n’a pas droit au remboursement de ses frais et dépens (art. 61 let. a et g LPGA).

Par ces motifs,

le juge unique

prononce :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur opposition rendue par la Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, Caisse cantonale d'allocations familiales, le 22 décembre 2011 est confirmée.

III. Il n'est pas alloué de dépens ni perçu de frais judiciaires.

Le juge unique : Le greffier :

L'arrêt qui précède est notifié à :

‑ Mme A.________,

‑ Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS, Caisse cantonale d'allocations familiales,

- Office fédéral des assurances sociales,

par l'envoi de photocopies.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).

Le greffier :