COUR DES ASSURANCES SOCIALES

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Arrêt du 28 septembre 2018

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Composition : M. Neu, juge unique

Greffière : Mme Mestre Carvalho

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Cause pendante entre :

C.________, à [...], recourant,

Service de l'emploi, Instance juridique chômage, à Lausanne, intimé.

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Art. 16 al. 2, 30, 59 al. 2, 64a al. 1 et al. 2 ; art. 45 al. 3 OACI

E n f a i t :

A. C.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant) s’est inscrit auprès de l’Office régional de placement de [...] (ci-après : l’ORP) le 3 décembre 2015, sollicitant des indemnités de l’assurance-chômage à compter du 1er janvier 2016, pour un taux d’activité de 100 %. L’assuré a débuté une formation dans une compagnie de taxi en janvier 2016. Il a confirmé à l’ORP, le 15 janvier 2016, qu’il était disponible pour un emploi à temps complet et pour accepter toute mesure proposée par l’ORP, ce que la compagnie de taxi a confirmé par attestation du 29 janvier 2016. Il ressort du procès-verbal d’entretien de conseil de l’ORP du 11 novembre 2016 que l’assuré travaillait par ailleurs en qualité d’interprète communautaire auprès d’U.________, depuis 1998. Il s’agissait d’un travail sur appel, pris en compte comme gain intermédiaire par l’assurance-chômage.

Le 28 mars 2017, l’ORP a inscrit l’assuré à un programme d’emploi temporaire d’agent d’exploitation à 100 % auprès d’E.________ du 4 avril 2017 au 3 juillet 2017.

Par courriel du 28 mars 2017, l’assuré a informé l’ORP que son emploi auprès d’U.________ ne lui permettait pas de donner suite à cette mesure, car il avait déjà pris des rendez-vous pour le mois d’avril. De plus, le secteur du nettoyage n’était pas une priorité dans le cadre de ses objectifs professionnels.

L’ORP lui a répondu, par courriel du 29 mars 2017, que l’employeur concerné par la mesure d’emploi temporaire avait été informé des gains intermédiaires effectués par l’assuré quelques heures par mois. L’assuré serait libéré pour pouvoir honorer ces engagements. Par ailleurs, l’ORP a notamment observé que le dernier emploi qui avait apporté à l’assuré une autonomie financière était un poste d’employé en nettoyages et que les promesses d’engagement qu’il avait amenées dans d’autres domaines tardaient à se concrétiser. Le programme d’emploi temporaire était maintenu.

L’ORP a adressé à l’assuré l’assignation à la mesure précitée le 31 mars 2017. Il y était précisé que l’assuré avait l’obligation de s’y conformer. Dans le cas contraire, il s’exposait à une réduction des prestations financières auxquelles il avait droit, voire à un examen de son aptitude du placement.

Par courriel du 4 avril 2017, E.________ a informé l’ORP que l’assuré s’était présenté le jour même à l’entretien de début de mesure. Cependant, après discussion et présentation du poste, il avait fait part de sa position ferme de ne pas la poursuivre. Il avait dès lors été informé que cela constituait un abandon de mesure et que l’ORP statuerait sur de possibles sanctions.

Invité par l’ORP à prendre position sur l’abandon de la mesure, l’assuré a expliqué, le 10 avril 2017, ce qui suit :

« […] Le 31.03.2017, j'été assigné à prendre part à la mesure PET [programme d’emploi temporaire] en qualité d'agent d'exploitation qui a débuté le 04.04.2017.

Par le biais de l'organisateur vous êtes informer que je me suis présenté à la date et l'heure prévue. L'organisateur m'avait présenté un cahier de charges que j'ai décliné après avoir lu le contenu. De plus, l'organisateur m'avait rendu attentif sur la spécificité de ce PET et la signification d' *agent d'exploitation*. Et à leur incapacité de m'attribuer un poste équivalent mes capacités sur CV. Et que ce travail est rémunéré entre 16- et 17 frs l'heure.

De 1997 à ce jour, j'ai travaillé comme interprète médiateur culturel et je suis toujours en fonction (voir le contrat d'U.________ qui vous est remis). Ce travail est payé à 51- l'heure (travail sur appel).

Ceci dit, j'ai présenté à l'office régionale de placement tout un dossier qui contient des attestations. Parmi celle-ci, l'attestation [...] obtenue après avoir suivi un PET du 01 juin au 30 septembre 2009.

En 2011, j'ai accepté un travail d'agent d'exploitation dans le domaine de l'industrie, le but était d'acquérir une expérience afin de faire valoir mes formations acquises, à savoir la conciergerie, attestation EMS, attes. [...] et l'attestation d'interprétariat et la médiation culturel afin d'améliorer mon statut professionnel et pécunier.

Lors de mon entretien avec mon conseillé le 13 mars 2017 autour d'une mesure PET, je lui ai fait part de ma suggestion, je cite : « je n'ai rien contre une mesure PET, je vous demande de prendre en considération tous les paramètres de mon Curriculum Vitae ». Je vous rends attentifs au fait que cette mesure ne me permet pas d'accomplir mes fonctions d'interprète. Car en aucun cas je peux me rendre chez un de mes collaborateurs dans une tenue débraillée et sale. (Voir mes rendez-vous).

D'autant plus, l'art. 30 al. 1 let. a ne peut être appliqué ni évoqué dans ce cas, car je me suis rendu au rendez-vous et j'ai eu un entretien avec la personne concerné sur le cahier de charge, sur la possibilité d'aller à mes rendez-vous.

N'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable,

Cet article stipule que les instructions de l'autorité compétente, notamment le refus d'un travail convenable, qui ne sont pas observés, sont punissables. Dans mon cas c'est quoi un travail convenable ? est-ce d'accepter de perpétrer la précarité ? alors que je suis dans la précarité !? d'accepter une mesure PET malgré que je sois actif sur le marché du travail, voir le contrat d'U.________ ? Au moment où j'ai déjà suivi une mesure PET en 2009 voir ci-dessus. Et quels sont les instructions de chômage que je n'ai pas observées ?

Pourquoi vouloir m'attirer vers le bas alors que je fais tout pour améliorer ma situation et celle de ma famille ?

Je réfute énergiquement de vouloir interrompre sans motif valable quoique ce soit, car le fait de négocier un contrat et défendre mes droits ainsi que mes intérêts pour me préserver de retomber dans la précarité absolue prime. Et donc, en aucun cas j'ai empêché ou compromis cette mesure par mon comportement qui était à sa hauteur(mesure). Le déroulement de la mesure n'a pas pu avoir lieu pour les raisons mentionnées ci-dessus.

Quant à la réalisation de son but, mes questions vous étaient posées sur le fait que cette mesure s'égare complètement du but recherché à savoir ma réinsertion dans le marché du travail... je suis sur le marché du travail et je cherche l'amélioration et non pas la précarité. Faire valoir mes compétences ne veut pas dire ignorer une mesure de travail bien au contraire est un droit préservé par la constitution fédérale et le droit des obligations suisse.

Si vous reconnaissez mon droit d'être entendu, je vous demande aussi de vous pencher sur mon droit d'égalité de traitement par analogie. […] »

Par décision du 10 mai 2017, l’OAI a suspendu l’assuré dans son droit à l’indemnité de chômage pendant seize jours à compter du 5 avril 2017, les explications fournies par l’assuré ne permettant pas d’éviter la sanction.

L’assuré s’est opposé à la décision précitée le 6 juin 2017, réitérant ses explications et demandant l’annulation de la suspension.

Par décision sur opposition du 4 juillet 2017, le Service de l’emploi, Instance juridique chômage (ci-après : le SDE), a confirmé la décision de l’ORP. Il a rappelé le caractère obligatoire des mesures mises en place par l’ORP, considéré que l’emploi proposé était convenable, qu’il n’empêchait pas l’assuré de poursuivre son activité auprès d’U.________ dès lors qu’il avait été convenu avec E.________ que le recourant pourrait s’organiser pour répondre favorablement à ses rendez-vous et enfin qu’il n’appartenait pas à l’assuré de juger de l’opportunité des mesures mises en place.

B. a) C.________ a recouru contre la décision sur opposition précitée le 3 août 2017 auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant à l’annulation de la sanction. Il a pour l’essentiel réitéré les arguments soulevés dans son opposition, considérant en substance que la mesure n’était pas convenable dès lors qu’il avait d’autres compétences lui permettant d’exercer une activité mieux rémunérée, que la mesure l’aurait empêché d’exercer dite activité et qu’elle ne lui était pas utile pour réintégrer le marché de l’emploi. Il a produit une liasse de pièces, dont des attestations concernant son activité chez U.________ et sa formation d’interprète.

L’intimé a conclu au rejet du recours par réponse du 14 septembre 2017, rappelant que le recourant était inscrit comme demandeur d’emploi à plein temps. Son emploi sur appel ne le dispensait donc pas et ne l’empêchait pas non plus de participer à un programme d’emploi temporaire tant qu’il demandait à être placé à plein temps et qu’il ne disposait d’aucune perspective concrète d’embauche à plein temps.

b) Les arguments des parties seront repris dans la mesure utile dans la partie en droit ci-dessous.

E n d r o i t :

1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).

b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; RSV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.

c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30'000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).

2. Le présent litige porte sur le point de savoir si l’intimé était fondé à confirmer la suspension du droit à l'indemnité de chômage pour une durée de seize jours, au motif que le recourant avait refusé de participer au programme d’emploi temporaire en qualité d’agent d’exploitation auquel il avait été assigné par l’ORP.

3. a) Aux termes de l’art. 17 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment et de se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (al. 1 et 2). Il a également l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement (al. 3 let. a).

b) Selon l’art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable (let. a) ; de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let. b) ; de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c) ; de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (let. d).

c) Les programmes d’emploi temporaire selon l’art. 64a al. 1 let. a LACI, organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif, sont en principe réputés convenables, à moins qu’ils ne conviennent pas à l’âge, à la situation personnelle ou à l’état de santé de l’assuré (TF 8C_878/2008 du 25 juin 2009 consid. 2.1 ; art. 64a al. 2 LACI en corrélation avec l’art. 16 al. 2 let. c LACI, selon lequel n’est réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l’obligation d’être accepté, tout travail qui ne convient pas à l’âge, à l’état de santé ou à la situation personnelle de l’assuré, à savoir notamment certains choix de vie tels que la volonté d’allaiter un enfant, ainsi que divers aspects liés aux droits fondamentaux, comme par exemple la liberté religieuse [Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 33 ad art. 16 LACI]). Ainsi, le législateur a renoncé explicitement aux autres limitations prévues à l’art. 16 al. 2 let. a et b et let. d à i LACI. En particulier, il n’est pas nécessaire que les programmes d’emploi temporaire en question tiennent raisonnablement compte des aptitudes de l’assuré ou de l’activité précédemment exercée (art. 16 al. 2 let. b LACI ; TF 8C_265/2012 du 16 avril 2013 consid. 4.1 et la référence citée). Les assurés sont en principe tenus de suivre les instructions nonobstant l’avis qu’ils peuvent avoir à ce sujet, l’autorité administrative étant seule à même d’en juger (TF 8C_759/2009 du 17 juin 2010 consid. 3.3)

d) L’injonction de participer à une mesure de marché du travail a lieu sous forme d’assignation. L’assignation en tant que telle n’est pas sujette à opposition. Seule l’éventuelle décision de suspension de l’indemnité pour non présentation à une telle mesure peut l’être. Dans ce cas, la validité de l’assignation est examinée à titre préalable (TFA C 221/03 du 18 décembre 2003 consid. 3.2 et les références citées).

e) Le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (art. 30 al. 1 let. d LACI). Une suspension du droit à l’indemnité suppose l’existence d’une faute de l’assuré. Il y a faute dès que la survenance du chômage ne relève pas de facteurs objectifs, mais réside dans un comportement que l’assuré pouvait éviter au vu des circonstances et des relations personnelles en cause (TFA C 207/05 du 31 octobre 2006 consid. 4.2 et les références citées). Pour autant, la suspension du droit à l’indemnité de chômage n’est pas subordonnée à la survenance d’un dommage effectif ; est seule déterminante la violation par l’assuré des devoirs qui sont le corollaire de son droit à l’indemnité de chômage, soit en particulier des devoirs posés par l’art. 17 LACI (TF 8C_40/2016 du 21 avril 2016 consid. 2.3 et les références citées). Contrairement au régime des autres branches de la sécurité sociale, celui de l’assurance-chômage permet, du moins pour certains motifs de suspension, dont fait partie celui prévu à l’art. 30 al. 1 let. d LACI, de sanctionner non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence, même légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (DTA 1998 p. 41 consid. 2b).

4. En l’espèce, il est constant que le recourant a refusé de participer à une mesure relative au marché du travail, soit un programme d’emploi temporaire au sens de l’art. 64a al. 1 let. a LACI.

Le recourant allègue en premier lieu que cette mesure n’était pas compatible avec l’emploi qu’il exerçait en gain intermédiaire auprès d’U.________.

Contrairement à ce que prétend le recourant, l’ORP n’a pas considéré que la mesure litigieuse primait sur son emploi auprès d’U.________. La jurisprudence admet du reste que l’exercice d’une activité procurant un gain intermédiaire prime sur la participation à un programme d’emploi temporaire (ATF 125 V 362 consid. 4b ; Rubin, op. cit., n° 3 ad. art. 64a-64b). En l’espèce toutefois, le conseiller ORP s’était assuré que le recourant pourrait répondre favorablement à U.________, pour qui il ne travaillait que sur appel. Le recourant expose par ailleurs qu’il n’aurait pu se rendre à ses rendez-vous après son activité d’agent d’exploitation en raison de la tenue portée durant cette dernière activité, qui ne convenait pas à son emploi d’interprète. On ne voit toutefois pas ce qui aurait empêché le recourant de se changer et de se rendre à ses rendez-vous dans une tenue adéquate. Le programme d’emploi temporaire litigieux était ainsi compatible avec l’emploi exercé en gain intermédiaire par le recourant.

Le recourant conteste ensuite le caractère convenable de la mesure au regard de ses compétences et de la rémunération de l’activité d’agent d’exploitation. Il convient de relever que le recourant ne se prévaut d’aucune circonstance – à juste titre – relative à son âge, à sa situation personnelle ou à sa santé établissant que le poste proposé ne convenait pas. En particulier, les compétences professionnelles d’un assuré ne relèvent pas du critère de la situation personnelle. Il n’est en effet pas nécessaire que le programme d’emploi temporaire tienne raisonnablement compte de la formation et de l’expérience professionnelle des assurés et ces derniers sont en principe tenus de suivre les instructions nonobstant l’avis qu’ils peuvent avoir à ce sujet, l’autorité administrative étant seule à même d’en juger. Peu importe donc que le programme d’emploi temporaire corresponde ou non à la formation et à l’expérience professionnelle du recourant (consid. 3c supra). Ceci est d’autant plus vrai lorsque le chômage se prolonge. A cet égard, l’utilité de la mesure n’était guère contestable dès lors que l’intéressé arrivait au terme de son délai-cadre et que ses démarches n’avaient pas encore concrétisé la perspective d’un engagement à plein temps. Il est rappelé que le but d’un programme d’emploi temporaire est d’occuper les demandeurs d’emploi et de structurer leurs journées afin de maintenir leur employabilité (Rubin, op. cit., n° 1 ad. 64a-64b) et non d’assurer un retour dans un emploi correspondant à leurs objectifs professionnels. Enfin, l’argument tenant à la faible rémunération du poste tombe à faux. Le recourant perd en effet de vue qu'il ne s'agissait pas d'un emploi mais d'une mesure de marché du travail, rémunérée par les indemnités de l'assurance-chômage.

Au vu de ce qui précède, le programme d’emploi temporaire qui a été assigné au recourant était convenable et il était tenu de l’accepter. L’abandon de la mesure devait être sanctionné, quand bien même les efforts du recourant pour retrouver un emploi ne peuvent être niés.

5. La sanction étant justifiée dans son principe, il reste à en examiner la quotité.

a) La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, soixante jours (art. 30 al. 3 troisième phrase LACI). Le Conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension (art. 30 al. 3bis LACI). Faisant usage de cette délégation de compétence, le Conseil fédéral a édicté le barème de l’art. 45 al. 3 OACI, lequel prévoit que la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de un à quinze jours en cas de faute légère (let. a), de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de trente-et-un à soixante jours en cas de faute grave (let. c). L’autorité dispose à cet égard d’un large pouvoir d’appréciation et le juge n’intervient qu’en cas d’excès ou d’abus de ce pouvoir (ATF 133 V 593 consid. 6 ; 123 V 150 consid. 3b). Autrement dit, en l’absence d’un excès ou d’un abus de pouvoir d’appréciation (constitutif d’une violation du droit), les tribunaux cantonaux des assurances ne peuvent, sans motif pertinent, substituer leur propre appréciation à celle de l’administration ; ils doivent s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître leur propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; TF 8C_285/2011 du 22 août 2011 consid. 3.1).

La faute moyenne est retenue en cas de refus de participer à une mesure de marché du travail d’une durée supérieure à quelques semaines (Rubin, op. cit., n° 116 ad art. 30 LACI).

Le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO) a quant à lui édicté une échelle des mesures de suspension en cas de faute de l’assuré, à l’intention des autorités cantonales de chômage et des offices régionaux de placement. Cette directive permet d’assurer une certaine égalité de traitement entre les assurés. Le barème du SECO prévoit notamment – lorsque pour la première fois l’assuré ne se présente pas à un emploi temporaire, abandonne cet emploi ou le responsable du programme l’interrompt – une suspension de vingt-et-un à vingt-cinq jours en cas de non-présentation, respectivement de seize à vingt jours en cas d’abandon, étant précisé que la faute est considérée comme moyenne dans ces cas de figure (Bulletin LACI IC, chiffre D79, 3.C 1, dans sa version au 1er janvier 2017). Le Tribunal fédéral a jugé que la durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité et que le barème adopté par le SECO ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (TF 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.1 ; 8C_73/2013 du 29 août 2013 consid. 5.1 et 8C_33/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.2).

b) En l’occurrence, en qualifiant la gravité de la faute du recourant de moyenne et en fixant une durée de suspension de seize jours, correspondant au minimum prévu par le barème du SECO pour le cas d’un premier manquement en lien avec un programme d’emploi temporaire, l'intimé n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation et a correctement tenu compte de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce. Le comportement délibéré du recourant, malgré un refus dûment motivé de l’ORP, ne peut relever de la faute légère.

c) Partant, la sanction prononcée étant justifiée tant dans son principe que dans sa quotité, il y a lieu de la confirmer.

6. a) Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition du 4 juillet 2017 confirmée.

b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires, la procédure étant gratuite (art. 61 let. a LPGA), ni d’allouer de dépens, dès lors que le recourant n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA).

Par ces motifs,

le juge unique

prononce :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur opposition rendue le 4 juillet 2017 par le Service de l’emploi, Instance juridique chômage, est confirmée.

III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Le juge unique : La greffière :

L'arrêt qui précède est notifié à :

‑ C.________,

‑ Service de l’emploi, Instance juridique chômage,

- Secrétariat d’Etat à l’économie,

par l'envoi de photocopies.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).

La greffière :