COUR DES ASSURANCES SOCIALES

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Arrêt du 6 mai 2025

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Composition : M. Wiedler, président

MM. Neu et Piguet, juges

Greffière : Mme Jeanneret

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Cause pendante entre :

A.J.________, à [...], recourant,

Caisse cantonale vaudoise d'allocations familiales, à Vevey, intimée.

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Art. 25 al. 1, 31 al. 1 LPGA ; 3 al. 1, 4 LAFam ; 7 al. 1 OAFam

E n f a i t :

A. A.J.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en [...], ressortissant [...], titulaire d’un permis d’établissement, a perçu de la Caisse cantonale vaudoise d'allocations familiales (ci-après la Caisse ou l’intimée) des allocations familiales dès la naissance de ses enfants E.________, né le [...] 2016, et W.________, née le [...] 2018, issus de sa relation avec U.________. Les demandes d’allocations, déposées les 19 juillet 2016 et 20 juin 2019, mentionnaient que les deux parents étaient domiciliés à la même adresse, à K.________, et que la mère, de nationalité suisse, n’avait pas d’activité professionnelle.

Des décisions d’allocations familiales ont été notifiées à l’assuré à cette adresse, pour les deux enfants précités et deux autres enfants de l’assuré issus d’une union précédente. Chacune de ces décisions rappelait l’obligation du bénéficiaire de communiquer immédiatement toute modification de sa situation personnelle ou professionnelle, ainsi que de celle de l’autre parent (cf. notamment décisions des 1er juillet 2020, 20 août 2020, 22 juillet 2021 et 9 février 2022).

Le 31 mai 2022, la Caisse a reçu une nouvelle demande d’allocations familiales de l’assuré concernant l’enfant D.________, fille de U.________. Le formulaire indiquait que les deux parents étaient domiciliés à l’adresse de K.________. L’assuré a par ailleurs produit l’acte de naissance de W.________, établi en [...] le [...] 2018.

Le 16 juin 2022, la Caisse a prié l’assuré de produire l’acte de naissance de D.________, ainsi qu’une copie de l’attestation de paiement/non-paiement de la Caisse d’allocations familiales [...] destinée à l’organisme étranger indiquant le détail du montant versé par mois et par enfant au nom de U.________.

Le 8 novembre 2022, l’assuré a fait parvenir une nouvelle demande d’allocations familiales concernant l’enfant D.________, en indiquant être domicilié à R.________. Il a joint la copie du passeport suisse de l’enfant, née le 4 juin 2020. Il a ensuite transmis, le 4 décembre 2023, les pièces suivantes délivrées le même jour par la Caisse d’allocations familiales [...], en [...] :

- Une attestation pour travailleurs frontaliers, selon laquelle l’organisme suisse était compétent prioritaire pour le versement des prestations familiales en faveur des enfants E.________, W.________ et D.________ depuis le 1er avril 2020, en raison de la résidence et de la situation professionnelle des deux parents dès cette date.

- Un courrier destiné à U.________, à une adresse située à X.________, en [...], l’informant que l’organisme Suisse était compétent prioritaire pour le versement des prestations familiales à compter du 1er avril 2020 et que le droit à une allocation différentielle serait examiné à réception du montant des prestations étrangères.

Le 18 décembre 2023, l’assuré a encore fourni l’acte de naissance de D.________, établi par la commune de domicile de U.________, en [...].

Le 9 février 2024, la Caisse a rendu les deux décisions suivantes :

- Concernant les enfants E.________ et W.________, la Caisse a radié le droit aux allocations familiales avec effet au 30 avril 2020 et réclamé la restitution d’un montant de 28'800 fr. correspondant aux allocations familiales versées à tort pendant la période du 1er mai 2020 au 31 décembre 2023. Précisant que le versement des allocations familiales avait été interrompu depuis le 1er janvier 2024, elle a constaté que l’assuré était de nationalité [...] avec un permis C et que les deux enfants concernés résidaient en [...] depuis le 5 mai 2020, déménagement qui n’avait pas été dûment annoncé en violation de l’obligation de renseigner. Or il n’existait aucune convention de sécurité sociale conclue entre l’[...] et la Suisse, tandis que les dispositions de sécurité sociale de l’accord avec l’Union Européenne n’étaient pas applicables.

- Concernant l’enfant D.________, la Caisse a rejeté la demande d’allocations familiales au motif que l’enfant résidait en [...] et que la convention de sécurité sociale conclue par la Suisse avec ce pays n’était pas applicable à l’assuré en raison de sa nationalité [...].

L’assuré a formé opposition le 16 février 2024, en invoquant sa bonne foi et le fait que l’administration avait payé plusieurs fois les allocations familiales pour E.________ et W.________.

Par décision sur opposition du 16 avril 2024, la Caisse a rejeté l’opposition de l’assuré et retiré l’effet suspensif d’un éventuel recours. Elle a exposé en substance que la domiciliation en [...] des enfants E.________ et W.________ dès avril 2020 constituait un fait nouveau important de nature à modifier le droit aux prestations. La Caisse n’avait eu connaissance de cette information qu’au dépôt de la demande d’allocations familiales en faveur de l’enfant D.________ en mai 2022. Les versements auraient été interrompus avant si ces circonstances avaient été connues en 2020.

Le 21 mai 2024, la Caisse a adressé une facture à l’assuré pour le montant de 28'800 fr. en précisant qu’il était déjà échu, puis un rappel le 4 juin 2024 avec un délai au 24 juin 2024 pour verser le montant de 28'800 fr. ainsi que les frais de rappel, par 130 francs.

B. A.J.________ a déposé un recours auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal le 15 mai 2024, par lequel il déclarait contester une décision refusant l’octroi d’allocations familiales et demandant la restitution des allocations déjà versées. Exposant que le départ de Suisse de ses enfants et de leur mère avait été annoncé à la commune de K.________ et qu’il n’avait pas été informé que sa nationalité poserait un problème pour percevoir les prestations alors qu’il versait des cotisations, il a conclu au réexamen de son dossier et à l’attribution des allocations déjà versées, qu’il n’avait pas les moyens de rembourser.

Invité par le Juge instructeur à rectifier son recours en produisant une copie de la décision contestée, le recourant a produit le 3 juin 2024 une copie de la décision du 9 février 2024 par laquelle la Caisse cantonale vaudoise d'allocations familiales a rejeté la demande d’allocations familiales en faveur de l’enfant D.________.

L’intimée a produit son dossier le 4 juillet 2024.

Prié d’indiquer précisément contre quelle décision était dirigée sa démarche, le recourant a répondu le 19 juillet 2024 qu’il réclamait le versement des allocations familiales pour l’enfant D.________ depuis sa naissance et qu’il s’opposait au remboursement des allocations déjà versées pour les enfants E.________ et W.________. Il a ajouté qu’il s’était marié le 4 juin 2024 à l’état civil de [...] avec U.________, la mère des trois enfants, élément nouveau qu’il souhaitait voir pris en compte. Il a joint un extrait de l’acte de mariage.

Répondant le 23 septembre 2024, l’intimée a repris l’argumentation présentée dans sa décision sur opposition et a conclu au rejet du recours. Elle a par ailleurs relevé que l’opposition du 16 février 2024 pouvait également concerner la décision portant sur l’enfant D.________. Celle-ci aurait été rejetée avec la même motivation, de sorte qu’un éventuel vice pouvait être réparé devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal.

Le recourant n’a pas réagi dans le délai fixé pour déposer une éventuelle réplique.

E n d r o i t :

1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’allocations familiales (art. 1 LAFam [loi fédérale du 24 mars 2006 sur les allocations familiales ; RS 836.2]). Les décisions prises par les caisses de compensation pour allocations familiales peuvent faire l’objet d’un recours devant le tribunal des assurances du canton dont le régime d’allocations familiales est appliqué (art. 56 al.1 LPGA et 22 LAFam), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).

b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.

2. a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative compétente s’est prononcée préalablement d’une manière qui la lie, sous la forme d’une décision. La décision détermine ainsi l’objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Si aucune décision n’a été rendue, la contestation n’a pas d’objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Dans le même sens, les conclusions qui vont au-delà de l’objet de la contestation, tel que défini par la décision litigieuse, sont en principe irrecevables (ATF 144 II 359 consid. 4.3 ; 142 I 155 consid. 4.4.2 ; 134 V 418 consid. 5.2.1).

b) Aux termes de l’art. 49 al. 3 LPGA, l’assureur doit motiver ses décisions si elles ne font pas entièrement droit aux demandes des parties. Cette obligation, qui découle également du droit d’être entendu, garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 ; RS 101), a pour but que la personne destinataire de la décision puisse la comprendre, la contester utilement s’il y a lieu et que l’instance de recours soit en mesure, si elle est saisie, d’exercer pleinement son contrôle. Pour répondre à ces exigences, l’autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de telle manière que la personne concernée puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l’attaquer en connaissance de cause. Elle n’a toutefois pas l’obligation d’exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et arguments invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue de la procédure (ATF 150 III 1 consid. 4.5 ; 149 V 156 consid. 6.1; 147 IV 249 consid. 2.4 ; 146 II 335 consid. 5.1 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 et les arrêts cités). Dès lors que l’on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l’autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d’ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2). En revanche, une autorité se rend coupable d’un déni de justice formel prohibé par l’art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des allégués et arguments qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 142 III 360 consid. 4.1.1 ; 141 V 557 consid. 3.2.1 ; 133 III 235 consid. 5.2).

c) En l’occurrence, l’intimée a rendu, le 9 février 2024, deux décisions distinctes réglant la situation des enfants E.________ et W.________, d’une part, et celle de l’enfant D.________, d’autre part. Le recourant a déposé une seule opposition le 16 février 2024, que l’intimée a rejetée avec une motivation dirigée uniquement sur la situation des deux premiers enfants. Dans ses écritures de recours, l’intéressé a néanmoins pris des conclusions concernant l’octroi d’allocations familiales pour les trois enfants.

Comme l’a admis spontanément l’intimée dans sa réponse, la formulation peu précise de l’opposition du 16 février 2024 pouvait concerner le droit aux prestations pour les trois enfants du recourant. Cela étant, il apparaît que le recourant a interprété la décision sur opposition litigieuse comme confirmant les deux décisions du 9 février 2024. En conséquence, il faut retenir que la décision sur opposition attaquée rejetait, à tout le moins implicitement, l’ensemble des griefs du recourant et souffrait uniquement d’un défaut de motivation concernant la benjamine du recourant. Ce défaut n’a pas empêché ce dernier de faire valoir ses droits auprès de la Cour de céans et l’intimée a complété sa motivation avec sa réponse au recours, sur laquelle le recourant a renoncé à répliquer.

Ainsi, le litige porte sur le droit du recourant de percevoir des allocations familiales pour les enfants E.________ et W.________ au-delà du 30 avril 2020 et sur l’obligation du recourant de restituer un montant de 28'800 fr. constitué des prestations perçues du 1er mai 2020 au 31 décembre 2023, ainsi que sur le droit à des allocations familiales pour l’enfant D.________.

3. a) Les allocations familiales sont des prestations en espèces, uniques ou périodiques, destinées à compenser partiellement la charge financière représentée par un ou plusieurs enfants (art. 2 LAFam).

Les allocations familiales comprennent l’allocation pour enfant (art. 3 al. 1 let. a LAFam) et l’allocation de formation professionnelle (art. 3 al. 1 let. b LAFam). L'allocation pour enfant est octroyée à partir du début du mois de la naissance de l'enfant et jusqu’à la fin du mois au cours duquel il atteint l’âge de 16 ans ; si l’enfant donne droit à une allocation de formation avant l’âge de 16 ans, cette dernière est versée en lieu et place de l’allocation pour enfant (art. 3 al. 1 let. a LAFam). Quant à l’allocation pour formation, elle est octroyée à partir du début du mois au cours duquel l’enfant commence une formation postobligatoire, mais au plus tôt à partir du début du mois au cours duquel il atteint l’âge de 15 ans ; si l’enfant accomplit encore sa scolarité obligatoire lorsqu’il atteint l’âge de 16 ans, l’allocation de formation est octroyée à partir du mois qui suit ses 16 ans (art. 3 al. 1 let. b LAFam).

Selon l'art. 4 al. 1 LAFam, donnent droit aux allocations les enfants avec lesquels l'ayant droit a un lien de filiation en vertu du code civil (let. a), les enfants du conjoint de l'ayant droit (let. b), les enfants recueillis (let. c) et les frères, sœurs et petits-enfants de l'ayant droit, s'il en assume l'entretien de manière prépondérante (let. d).

b) Le Conseil fédéral détermine les conditions d'octroi des allocations pour les enfants vivant à l'étranger (art. 4 al. 3, première phrase, LAFam). Selon l'art. 7 OAFam (ordonnance fédérale du 31 octobre 2007 sur les allocations familiales ; RS 836.21), les allocations familiales ne sont versées aux enfants ayant leur domicile à l'étranger que si une convention internationale le prévoit (al. 1). Pour les enfants quittant la Suisse afin de suivre une formation, il est présumé pendant cinq ans au plus qu'ils conservent leur domicile en Suisse, ce délai commençant au plus tôt dès que l'enfant atteint l'âge de 15 ans (art. 7 al. 1bis OAFam). Les salariés assurés obligatoirement à l'AVS conformément à l'art. 1a al. 1 let. c ou al. 3 let. a LAVS (loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l’assurance-vieillesse et survivants ; RS 831.10) ou en vertu d'une convention internationale ont droit aux allocations familiales pour les enfants domiciliés à l'étranger même si aucune convention internationale ne le prévoit (art. 7 al. 2 OAFam).

Le Tribunal fédéral a jugé qu'en soumettant l'octroi d'allocations familiales pour les enfants domiciliés dans un Etat étranger à la condition que celui-ci ait conclu avec la Suisse, sur ce point, une convention en matière de sécurité sociale, l'art. 7 al. 1 OAFam restait dans les limites de l'art. 4 al. 3 LAFam et ne violait pas l'art. 8 al. 1 et 2 Cst. (ATF 138 V 392 consid. 4 ; ATF 136 I 297).

c) Les règlements (CE) nos 883/04 et 987/09, qui coordonnent la sécurité sociale au sein de l’UE et que la Suisse est tenue d’appliquer en vertu de l’Accord sur la libre circulation des personnes, sont déterminants pour les rapports avec l’UE (DAFam [Directives de l’Office fédéral des assurances sociales pour l’application de la loi fédérale sur les allocations familiales LAFam] n° 317). L’Accord sur la libre circulation des personnes s’étend à tous les États membres et à la Suisse. Il s’applique aux seuls ressortissants de ces États (DAFam n° 318).

4. a) En vertu de l’art. 31 al. 1 LPGA, l’ayant droit, ses proches ou les tiers auxquels une prestation est versée sont tenus de communiquer à l’assureur ou, selon le cas, à l’organe compétent toute modification importante des circonstances déterminantes pour l’octroi d’une prestation. La violation de l’obligation de communiquer toute modification importante des circonstances déterminantes pour l’octroi d’une prestation est sanctionnée par le biais de l’obligation de restitution fondée sur l’art. 25 al. 1 LPGA à compter du moment de la modification (ATF 145 V 141 consid. 7.3.4).

b) Aux termes de l’art. 25 al. 1 première phrase LPGA, les prestations indûment touchées doivent être restituées. Les prestations allouées sur la base d’une décision formellement passée en force et sur laquelle une autorité judiciaire ne s’est pas prononcée sous l’angle matériel ne peuvent toutefois être répétées que lorsque les conditions d’une reconsidération (art. 53 al. 2 LPGA) ou d’une révision procédurale (art. 53 al. 1 LPGA) sont remplies (ATF 142 V 259 consid. 3.2).

c) Les décisions et les décisions sur opposition formellement passées en force sont soumises à révision si l’assuré ou l’assureur découvre subséquemment des faits nouveaux importants ou trouve des nouveaux moyens de preuve qui ne pouvaient être produits auparavant (révision procédurale ; art. 53 al. 1 LPGA). L’assureur peut également revenir sur de telles décisions, indépendamment des conditions mentionnées ci-avant, lorsqu’elles sont manifestement erronées et que leur rectification revêt une importance notable (reconsidération ; art. 53 al. 2 LPGA).

d) En règle générale, la restitution des prestations indûment touchées (art. 25 al. 1, première phrase, LPGA) et la remise de l’obligation de restituer (art. 25 al. 1, deuxième phrase, LPGA) doivent faire l'objet de décisions séparées rendues en deux étapes distinctes (art. 3 et 4 OPGA [ordonnance du 11 septembre 2001 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.11] ; TF 9C_496/2014 du 22 octobre 2014 consid. 2 ; voir également TF 9C_747/2018 du 12 mars 2019 consid. 1.2 et TFA P 62/04 du 6 juin 2005 consid. 1.2).

e) Le destinataire d’une décision de restitution qui entend la contester dispose en réalité de deux moyens qu’il convient de distinguer de façon claire : s’il prétend qu’il avait droit aux prestations en question ou conteste que les conditions d’une reconsidération ou d’une révision procédurale sont réunies, il doit s’opposer à la décision de restitution dans un délai de trente jours. En revanche, s’il admet avoir perçu indûment les prestations, mais qu’il invoque sa bonne foi et les difficultés économiques qu’il rencontrerait en cas de remboursement, il doit présenter une demande de remise au sens des art. 3 à 5 OPGA (ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.11). L’art. 4 al. 4 OPGA prévoit que la demande de remise doit être présentée par écrit. Elle doit être motivée, accompagnée des pièces nécessaires et déposée au plus tard trente jours à compter de l’entrée en force de la décision de restitution.

5. a) En l’occurrence, le recourant ne conteste pas que ses trois enfants sont domiciliés en [...] auprès de leur mère depuis avril 2020 s’agissant d’E.________ et W.________ et depuis sa naissance pour ce qui concerne D.________. Or le recourant est de nationalité [...], de sorte qu’il ne peut pas se prévaloir de l’ALCP. Par ailleurs, la Suisse n’a pas conclu avec l’[...] de convention internationale en matière d’allocations familiales au sens de l’art. 7 al. 1 OAFam. Il en résulte que le droit aux allocations familiales n’est pas ouvert en Suisse pour les enfants du recourant domiciliés en [...], les conditions de l’art. 7 al. 1bis et 2 OAFam n’étant pas non plus réalisées.

Partant, c’est à juste titre que l’intimée a retenu que les enfants E.________ et W.________ n’avaient plus droit aux allocations familiales suisses à partir du 1er mai 2020, respectivement que D.________ n’y a jamais eu droit.

b) La découverte, au cours de l’instruction de la demande d’allocations familiales en faveur de l’enfant D.________ en 2022, que les enfants E.________ et W.________ étaient domiciliés en [...] avec leur mère depuis avril 2020, constitue un fait nouveau important, justifiant une révision procédurale des décisions d’octroi des allocations familiales en leur faveur.

Bien qu’il allègue dans ses écritures avoir dûment annoncé le changement d’adresse de ses enfants et de sa compagne, le recourant n’a apporté aucun élément en ce sens. Une annonce au contrôle des habitants de la commune concernée n’est à cet égard pas suffisante, l’obligation d’annoncer à la Caisse les changements dans la situation des deux parents étant d’ailleurs expressément rappelée dans chaque décision d’octroi. A cela s’ajoute que la demande d’allocations déposée en mai 2022 mentionnait expressément que les deux parents vivaient à la même adresse, à K.________. L’information que U.________ et leurs enfants communs vivaient en [...] depuis avril 2020 n’est apparue qu’avec le dépôt ultérieur de documents réclamés par l’intimée pour compléter le dossier. En conséquence, le recourant ne saurait se prévaloir d’une déclaration erronée ou d’un défaut de renseignement de l’intimée pour bénéficier du versement des allocations familiales vaudoises pour ses enfants domiciliés en [...] avec leur mère, malgré l’absence de base légale. L’application du principe de la protection de la bonne foi découlant de l’art. 9 Cst. dans le cas d’espèce impliquerait en effet que le recourant se soit renseigné auprès de l’intimée sur les conséquences du départ de ses enfants en [...] avant leur déménagement (cf. ATF 131 V 472 consid. 5 et les références citées), ce qui n’a manifestement pas été le cas.

En conséquence, l’intimée était en droit de réclamer au recourant la restitution du montant de 28'800 fr., correspondant aux allocations familiales versées indûment entre le 1er mai 2020 et le 31 décembre 2023. Ce montant n’est pas contesté par le recourant.

c) A l’appui de ses écritures, le recourant s’est prévalu essentiellement de sa bonne foi ainsi que de la difficulté à rembourser la somme réclamée. Ces éléments ne sont pas pertinents dans le cadre de la présente procédure mais pourront, cas échéant, motiver une demande de remise.

6. a) En conclusion, mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision sur opposition litigieuse confirmée.

b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. fbis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas gain de cause (art. 61 let. g LPGA).

Par ces motifs,

la Cour des assurances sociales

prononce :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur opposition rendue le 16 avril 2024 par la Caisse cantonale vaudoise d'allocations familiales est confirmée.

III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Le président : La greffière :

L'arrêt qui précède, dont la rédaction a été approuvée à huis clos, est notifié à :

‑ A.J.________,

‑ Caisse cantonale vaudoise d'allocations familiales,

- Office fédéral des assurances sociales,

par l'envoi de photocopies.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).

La greffière :