COUR DES ASSURANCES SOCIALES

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Arrêt du 11 septembre 2025

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Composition : M. Wiedler, juge unique

Greffière : Mme Mestre Carvalho

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Cause pendante entre :

C.________, à […], recourante,

Direction générale de l'emploi et du marché du travail, à Lausanne, intimée.

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Art. 41 LPGA ; art. 26 al. 2 OACI.

E n f a i t :

A. a) C.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en 1977, s’est annoncée le 6 septembre 2021 en tant que demandeuse d’emploi auprès de l’Office régional de placement [...] (ci-après : l’ORP). Dans ce contexte, elle a été mise au bénéfice d’un premier délai-cadre d’indemnisation courant jusqu’au 31 mai 2023, puis d’un second délai-cadre d’indemnisation allant jusqu’au 31 mai 2025.

b) Par quatre décisions distinctes rendues le 18 janvier 2024, la Direction générale de l'emploi et du marché du travail (ci-après : la DGEM ou l’intimée), par son Pôle suspension du droit, a suspendu l’assurée dans son droit à l’indemnité de chômage en raison de recherches d’emploi remises hors délai pour les mois de juillet, août, septembre et novembre 2023, les suspensions prononcées s’élevant respectivement à cinq jours (juillet 2023), dix jours (août 2023), seize jours (septembre 2023) et trente et un jours (novembre 2023).

c) En date du 5 août 2024, à 19h33, l’assurée a adressé à sa conseillère en personnel un courrier électronique exposant notamment ce qui suit [sic] :

"Bonjour Mme, je suis malade depuis quelques jours et là une ambulance vient me chercher. J’ai pas pu remplir mes recherches d’emploi à temps. Je suis désolé. Suis Vraiment pas bien. […]"

Le 8 août 2024, à 13h17, l’intéressée a adressé à sa conseillère en personnel un nouveau courrier électronique, dont on extrait ce qui suit [sic] :

"Bonjour Madame [...],

Je suis toujours à l’hôpital mais ça va un peu mieux et j’espère pouvoir rentrer demain après-midi. […]

PS : qu’est-ce qu’il vous faut comme certificat médical pour excuser le fait que j’ai pas pu remplir mes demandes d’emploi ? Quand j’ai eu le rappel le 31 juillet pour remplir sur le site, je me disais j’irai mieux demain et chaque fois je repoussais au lendemain parce que j’allais pas bien. Et finalement j’ai fini à l’hôpital…"

Les 12 et 15 août 2024, l’assurée a transmis à sa conseillère en personnel divers documents, dont :

- un certificat médical établi le 9 août 2024 par le Dr O.________, médecin assistant au Service d’oto-rhino-laryngologie du Centre hospitalier [...] (ci-après : le Centre hospitalier P.________), attestant une incapacité de travail totale du 5 au 16 août 2024 pour cause de maladie ;

- un certificat médical établi le 13 août 2024 par le Dr Q.________, spécialiste en médecine interne générale, attestant une inaptitude à faire des postulations du 23 juillet au 4 août 2024 pour raisons médicales.

Le 15 août 2024, l’assurée a également procédé à la sauvegarde électronique de ses preuves de recherches d’emploi pour le mois de juillet 2024, sur la plateforme « Job-Room ».

Par décision du 26 août 2024, la DGEM, par son Pôle suspension du droit, a suspendu l’assurée dans son droit à l’indemnité de chômage pour une durée de vingt-deux jours à compter du 1er août 2024, au motif que les recherches d’emploi relatives au mois de juillet 2024 avaient été remises hors délai.

Par écrit du 18 septembre 2024, l’assurée a formé opposition à l’encontre de la décision précitée. Elle a en particulier fait valoir qu’elle était devenue très malade durant la seconde partie du mois de juillet 2024 et qu’elle avait dû être hospitalisée, se retrouvant ainsi dans l’impossibilité physique de remettre à temps ses recherches d’emploi au début du mois d’août. Elle a précisé qu’elle vivait seule et que personne n’avait par conséquent pu accéder pour elle à son ordinateur afin d’imprimer les recherches d’emploi ou remplir le formulaire en ligne – démarches qu’elle avait faites elle-même dès que cela lui avait été possible à sa sortie d’hôpital. En annexe, l’assurée a joint un certificat médical complété le 13 septembre 2024 par le Dr Q.________ à l’attention de la caisse de chômage, faisant notamment mention d’une incapacité totale de travail du 23 juillet au 16 août 2024 dans le cadre d’une hospitalisation.

Par décision sur opposition du 20 novembre 2024, la DGEM a rejeté l’opposition de l’assurée et confirmé sa décision du 26 août précédent. Dans sa motivation, l’autorité a retenu que l’intéressée disposait d’un délai jusqu’au 5 août 2024 pour remettre les recherches d’emploi afférentes au mois de juillet 2024, mais que lesdites recherches n’avaient toutefois été sauvegardées que le 15 août 2024 sur la plateforme « Job-Room », soit après l’expiration du délai réglementaire. Or les explications fournies par l’assurée ne permettaient pas de justifier un tel manquement. En particulier, il ne ressortait pas du dossier que cette dernière se serait trouvée dans un état tel qu’elle n’aurait pas été apte à remettre en temps utile ses recherches d’emploi à l’ORP ou, à tout le moins, charger un tiers d’agir à sa place ; quant au certificat médical produit à l’appui de l’opposition, il ne permettait pas de voir la situation sous un autre angle. Soulignant de surcroît que les recherches remises hors délai ne pouvaient pas être prises en considération, la DGEM a conséquemment confirmé la suspension dans son principe. L’autorité a également validé la quotité de la sanction, celle-ci tenant compte de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce – étant relevé, d’une part, qu’il s’agissait du cinquième manquement de l’assurée en matière de recherches d’emploi et, d’autre part, que cette dernière s’était trouvée en incapacité de travail du 23 au 31 juillet 2024.

B. C.________ a recouru le 18 décembre 2024 (date de l’envoi sous pli recommandé) devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal à l’encontre de la décision sur opposition précitée, concluant à l’annulation de cette décision et de celle rendue le 26 août 2024. En substance, la recourante a fait valoir qu’elle avait fait l’objet d’un cumul de sanction le 18 janvier 2024 – cumul qui aurait pu, selon elle, être évité si l’autorité avait preuve de célérité afin que les sanctions prises portent leurs fruits plus tôt – et que, depuis lors, elle était extrêmement vigilante dans la transmission de ses justificatifs de recherches d’emploi. Elle a rappelé qu’elle avait été hospitalisée dans un état extrêmement dégradé durant le mois de juillet 2024 [sic] et que, vivant seule et ne connaissance aucune personne de confiance, elle avait dû attendre sa sortie d’hôpital pour se connecter à la plateforme idoine. La recourante s’est également prévalue du certificat établi par son médecin le 13 septembre 2024 et s’est de surcroît référée à un nouveau certificat établi le 10 décembre 2024 par le Dr Q.________, dûment produit et dont on extrait ce qui suit :

"Je, soussigné(e), Dr Q.________, atteste que C.________, née le [...] 1977[,] a présenté une incapacité de travail du 23.07.2024 au 16.08.2024 et également une incapacité à effectuer toute démarche administrative et à agir de manière quelconque pour respecter le délai de dépôt des offres d’emploi (soit une incapacité personnelle à effectuer la démarche et incapacité à confier cette démarche à un tiers)."

Appelée à se prononcer sur le recours, l’intimée en a proposé le rejet par réponse du 29 janvier 2025, renvoyant pour l’essentiel aux considérants de la décision attaquée.

E n d r o i t :

1. a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA).

b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.

c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).

2. a) En procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative compétente s’est prononcée préalablement d’une manière qui la lie, sous la forme d’une décision. La décision détermine ainsi l’objet de la contestation qui peut être déféré en justice par voie de recours. Si aucune décision n’a été rendue, la contestation n’a pas d’objet et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé. Dans le même sens, les conclusions qui vont au-delà de l’objet de la contestation, tel que défini par la décision litigieuse, sont en principe irrecevables (ATF 144 II 359 consid. 4.3 ; 142 I 155 consid. 4.4.2 ; 134 V 418 consid. 5.2.1).

b) Le litige porte sur le point de savoir si l’intimée était fondée à suspendre le droit de la recourante à l’indemnité de chômage pour une durée de vingt-deux jours à compter du 1er août 2024, en raison de la remise tardive des preuves de recherches d’emploi pour le mois de juillet 2024.

C’est ici le lieu de souligner que l’objet de la contestation de la présente procédure judiciaire est circonscrit à la décision sur opposition du 20 novembre 2024, celle-ci ayant remplacé la décision du 26 août 2024 – laquelle n’a dès lors plus d’existence propre et autonome, faute d'être entrée en force de chose décidée – et clos la procédure administrative (TF 9C_1078/2009 du 12 juillet 2010 consid. 2.1 et 9C_1015/2009 du 20 mai 2010 consid. 3.1 et les références ; Arthur Brunner, in Kieser/Kradolfer/Lendfers [édit.], Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrecht [ATSG], 5e édition, Zurich/Genève 2024, n° 70 ad art. 52 LPGA). Partant, en tant qu’elles portent sur l’annulation de la décision rendue par la DGEM le 26 août 2024, les conclusions de la recourante sont irrecevables.

On notera également, par surabondance, que quand bien même la recourante estime que c’est un manque de célérité dans le suivi de son dossier qui a abouti aux quatre décisions de suspension de l’indemnité de chômage rendues le 18 janvier 2024, il reste que ces décisions – entrées en force faute d’avoir été contestées en temps utile – ne font pas l’objet de la présente procédure judiciaire. Ainsi, à supposer que la recourante ait souhaité formuler des griefs sur ce plan, ceux-ci devraient être écartés d’emblée faute d’être recevables.

3. a) Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage et d’éviter le chômage (ATF 124 V 225 consid. 2b et les références ; TF 8C_683/2021 du 13 juillet 2022 consid. 3.3.3). Les personnes qui font valoir des prestations de l’assurance-chômage doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas (Boris Rubin, Assurance-chômage – Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, p. 145).

b) En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis.

Conformément à l’art. 26 al. 2 OACI, la personne assurée doit remettre à l’ORP la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l’expiration de ce délai, et en l’absence d’excuse valable, les recherches d’emploi ne sont plus prises en considération (voir également ATF 145 V 90 consid. 3.1). Peu importe que les preuves soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure d’opposition (ATF 139 V 164 consid. 3.3).

Le non-respect des devoirs prévus à l’art. 17 LACI peut donner lieu à une suspension du droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI et 45 al. 3 OACI). La suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que la personne assurée aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre la personne assurée, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; 125 V 197 consid. 6a).

c) Le délai fixé par l’art. 26 al. 2 OACI est un délai de procédure qui peut être restitué aux conditions de l’art. 41 LPGA. Cette disposition prévoit que si le requérant ou son mandataire a été empêché, sans sa faute, d’agir dans le délai fixé, celui-ci est restitué pour autant que, dans les 30 jours à compter de celui où l’empêchement a cessé, le requérant ou son mandataire ait déposé une demande motivée de restitution et ait accompli l’acte omis.

La jurisprudence n’admet que restrictivement l’absence de faute. Notamment, les motifs liés à l’organisation ou à la gestion du travail ne sont en principe pas pris en compte (Anne-Sylvie Dupont, in Dupont/Moser-Szeless [édit.], Loi sur la partie générale des assurances sociales, Commentaire romand, 2e éd., Bâle 2025, n° 7 ad art. 41 LPGA). De même, une restitution de délai n'entre pas en ligne de compte lorsque la partie ou son mandataire a tardé à agir en raison d'un choix délibéré ou d'une erreur, même légère (ATF 149 IV 196 consid. 1.1 ; 143 I 284 consid. 1.3). Par empêchement non fautif d'accomplir un acte de procédure, au sens de l’art. 41 LPGA, il faut comprendre non seulement l'impossibilité objective ou la force majeure, mais également l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à une erreur excusable. La maladie ou l'accident peuvent, à titre d'exemples, être considérés comme un empêchement non fautif et, par conséquent, permettre une restitution de délai, s'ils mettent la partie recourante ou son représentant légal objectivement ou subjectivement dans l'impossibilité d'agir par soi-même ou de charger une tierce personne d'agir en son nom dans le délai (ATF 119 II 86 consid. 2a ; TF 7B_704/2024 du 3 juin 2025 consid. 2.1 et les références). S’il est admis qu’une maladie subite d'une certaine gravité qui empêche la personne intéressée de se présenter ou de prendre à temps les dispositions nécessaires peut justifier une restitution de délai, le Tribunal fédéral a toutefois précisé que seule la maladie survenant à la fin d'un délai et l'empêchant de défendre elle-même ses intérêts ou de recourir à temps aux services d'un tiers constitue un tel empêchement (TF 7B_552/2025 du 25 juin 2025 consid. 2.2 et les références ; TF 8C_2/2023 du 23 mars 2023 consid. 5 et les références). Lorsqu’une maladie est invoquée comme motif d'empêchement, il est en principe exigé que celle-ci puisse être prouvée par un certificat médical détaillé et établi rapidement, une incapacité totale de travail ne signifiant pas nécessairement une maladie grave au sens de la jurisprudence en matière d'empêchement non fautif et n'excluant pas toute activité administrative (TF 2C_391/2024 du 30 janvier 2025 consid. 5.3 et les références).

4. Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références ; TF 8C_782/2023 du 6 juin 2024 consid. 4.2.1).

5. a) En l’espèce, la recourante ne conteste pas avoir remis ses recherches d’emploi du mois de juillet 2024 après l’expiration du délai réglementaire, le 5 août 2024. Elle fait valoir, en revanche, que des circonstances liées à son état de santé l’ont empêchée, sans faute de sa part, de remettre ses justificatifs en temps utile. L’intimée, de son côté, conteste que les circonstances invoquées puissent constituer un empêchement non fautif.

b) La recourante soutient plus particulièrement que son état de santé s’est dégradé au cours de la seconde partie du mois de juillet 2024, que cette dégradation a conduit à une hospitalisation et qu’elle n’a, dès lors, pas été en mesure de transmettre ses justificatifs dans les temps (cf. opposition du 18 septembre 2024 et mémoire de recours du 18 décembre 2024).

Ces allégations sont corroborées par les courriers électroniques que l’assurée a envoyés en temps réel à sa conseillère en personnel, ainsi que par les certificats médicaux versés au dossier à l’époque même des faits litigieux, puis dans le cadre de la procédure ultérieure. L’examen du dossier montre, en effet, que l’intéressée a adressé un courrier électronique le 5 août 2024 à sa conseillère en personnel, l’avertissant qu’elle était malade et « vraiment pas bien » depuis quelques jours, qu’une ambulance allait venir la chercher et qu’elle n’avait pas été en mesure de remplir à temps le formulaire concernant ses recherches d’emploi. Trois jours plus tard, soit le 8 août 2024, l’assurée a adressé un nouveau courrier électronique à sa conseillère en personnel, indiquant qu’elle était toujours hospitalisée et qu’elle espérait pouvoir regagner son domicile le lendemain après-midi ; à cette occasion, l’intéressée a également expliqué que, bien qu’ayant reçu une notification le 31 juillet 2024 lui rappelant d’enregistrer ses recherches d’emploi sur la plateforme informatique prévue à cet effet, elle avait été contrainte par ses problèmes de santé à remettre plusieurs fois au lendemain la réalisation des démarches nécessaires, dans l’attente d’une amélioration de son état, avant d’être finalement hospitalisée. Les médecins de la recourante ont par ailleurs attesté une incapacité de travail, respectivement une inaptitude à se plier – personnellement ou par le truchement d’un tiers – aux obligations légales en matière de recherches d’emploi, allant globalement du 23 juillet au 16 août 2024 en lien avec les problèmes de santé ayant donné lieu à l’hospitalisation (cf. certificat médical du Dr O.________ du 9 août 2024 ; cf. certificats médicaux du Dr Q.________ des 13 août, 13 septembre et 10 décembre 2024).

Selon toute vraisemblance, il apparaît ainsi que l’assurée a connu une détérioration de son état de santé durant les jours précédant l’échéance du délai réglementaire institué par l’art. 26 al. 2 OACI, le 5 août 2024, et que, à cette date, la dégradation de sa santé était telle qu’elle a justifié un transport en ambulance suivi d’une hospitalisation, de toute évidence jusqu’au 9 août 2024. Ces circonstances se sont manifestement enchaînées de manière soudaine et imprévisible, ne laissant guère de place à des aménagements préventifs (tels que la préparation des documents idoines et leur transmission, respectivement la désignation d’un tiers chargé d’agir en remplacement) autres que le courrier électronique envoyé par l’assurée à sa conseillère ORP alors qu’elle attendait l’ambulance ; en particulier, on ne se trouve pas en présence d’un séjour hospitalier préalablement convenu, en vue duquel l’intéressée aurait pu prendre des mesures d’anticipation, soit une constellation ne relevant pas d’un empêchement non fautif (TF 8C_666/2014 du 7 janvier 2015 consid. 4.2). Ces circonstances exceptionnelles, marquées par une altération de l’état de santé culminant en une hospitalisation à l’échéance même du délai prévu à l’art. 26 al. 2 OACI, expliquent sans difficulté que la recourante n’ait pas été en mesure de procéder, personnellement ou par le biais d’une personne de confiance, à la remise en temps utile de ses recherches d’emploi. Aussi, compte tenu des circonstances tout à fait particulières de la présente affaire, il y a lieu de considérer, contrairement à ce que l’intimée a retenu, que la recourante disposait d’une excuse valable au sens de l’art. 26 al. 2 OACI, ayant été empêchée sans faute de sa part de remettre ses recherches d’emploi à temps. La recourante a, par ailleurs, procédé à la sauvegarde de ses justificatifs sur la plateforme « Job-Room » le 15 août 2024, soit peu après son retour à domicile et dans les trente jours à compter du moment où l’empêchement a cessé. Ce faisant, elle a respecté en tous points les conditions posées par l’art. 41 LPGA. Par voie de conséquence, il convient d’admettre la restitution du délai de dépôt des recherches d’emploi du mois de juillet 2024, ce qui a pour corollaire que les recherches d’emploi enregistrées sur la plateforme « Job-Room » le 15 août 2024 doivent être prises en compte.

c) Aucun grief ne peut dès lors être retenu à l’encontre de la recourante. Partant, le principe de la sanction n’est pas justifié.

6. a) Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision sur opposition du 20 novembre 2024 annulée.

b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. fbis LPGA), ni d’allouer de dépens, la partie recourante ayant procédé sans mandataire qualifié (ATF 127 V 205 consid. 4b).

Par ces motifs,

le juge unique

prononce :

I. Le recours est admis, dans la mesure où il est recevable.

II. La décision sur opposition rendue le 20 novembre 2024 par la Direction générale de l'emploi et du marché du travail est annulée.

III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

Le juge unique : La greffière :

L'arrêt qui précède est notifié à :

‑ C.________,

‑ Direction générale de l'emploi et du marché du travail,

- Secrétariat d'Etat à l'économie,

par l'envoi de photocopies.

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF).

La greffière :