CANTON DE VAUD

Cour Constitutionnelle

 

Arrêt du 16 février 2007

Composition

M. Jean-Luc Colombini, vice-président; MM. Alain Zumsteg et Pierre-Yves Bosshard, juges; MM. François Meylan et Jacques Giroud, juges suppléants.

 

Requérante

 

Coopérative Taxiphone, à Lausanne, représentée par Me Philippe VOGEL, avocat à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Association de communes de la région lausannoise pour la, réglementation du service des taxis, représentée par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne,

  

Autorité concernée

 

Département des institutions et des relations extérieures, 

  

Tiers intéressé

 

Taxi Services Sàrl, à Lausanne 16, représentée par Me Christian BACON, avocat à Lausanne,

  

 

Objet

Requête Coopérative Taxiphone c/ règlement du 9 juin 2006 sur le central d'appels des taxis A de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis

 

Vu les faits suivants

A.                                En mai 1960 la Commune de Lausanne avait confié à la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise (ci-après : la Coopérative) l'exploitation d'un central téléphonique que la commune avait acquis pour faciliter et rationaliser l'utilisation des taxis dits "de place", c'est-à-dire au bénéfice d'une autorisation A (avec permis de stationner sur le domaine public).

En 1964 les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully et Renens se sont groupées pour instituer des organes communs et réglementer conjointement le service des taxis sur leur territoire. Elles ont à cette fin adopté un règlement intercommunal sur le service des taxis (ci-après : RIT) qui a été approuvé par le Conseil d'Etat le 28 avril 1964 et est entré en vigueur le 1er novembre de la même année. Se sont jointes ultérieurement à cette entente intercommunale (art. 108 al. 2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC] dans sa teneur en vigueur à l'époque) les communes de Crissier (2 octobre 1967), Chavannes-près-Renens (30 octobre 1967), Ecublens (24 novembre 1967), Belmont-sur-Lausanne (30 août 1968), Paudex (27 septembre 1968) et Le Mont-sur-Lausanne (20 mars 1972).

Au nombre des organes intercommunaux chargés de l'application du RIT figurent une conférence des directeurs de police délégués par chacune des communes membre de l'arrondissement (ce terme désignant l'ensemble des communes ayant adhéré à l'entente), une commission administrative, composée de trois membres et de suppléants, ainsi qu'un préposé intercommunal aux taxis. A son chapitre 7ème, le RIT consacre le système d'un central d'appel destiné aux taxis de place. Il prévoit notamment que l'autorisation du type A (soit avec permis de stationnement sur les emplacements désignés par les directions de police) donne le droit et implique l'obligation pour l'exploitant et les conducteurs à son service d'utiliser les installations téléphoniques et de répondre aux appels téléphoniques (art. 67 al. 3). La conférence des directeurs de police peut autoriser ou obliger les titulaires d'autorisations A ou certaines catégories d'entre eux à munir leurs véhicules d'installations de radio émettrices réceptrices assurant la liaison avec le central d'appel des taxis de place (art. 68 al. 1) et la Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place (art. 69 al. 1). Les relations entre la Commune de Lausanne et la Coopérative ont fait l'objet d'une convention conclue le 2 mai 1973, expirant initialement le 31 décembre de la même année et reconduite tacitement de deux ans en deux ans, sauf dénonciation de l'une ou l'autre des parties six mois à l'avance.

B.                               A la fin des années 1990, les installations du central étaient devenues techniquement insuffisantes et devaient être adaptées à de nouvelles exigences de l'Office fédéral de la communication (OFCOM). Le renouvellement nécessitait un important investissement que la Commune de Lausanne n'était pas prête à faire. La Coopérative envisageait en revanche de financer elle-même l'acquisition des nouveaux équipements, qui seraient devenus sa propriété.

En mars 2002, sous l'impulsion de compagnies de taxis d'une part, d'un certain nombre de chauffeurs indépendants d'autre part, s'est constituée, sous le nom d'Intertaxis SA, une société dont le but devait être la "prestation de tous services dans le domaine du transport professionnel, notamment taxis et transports scolaires, principalement dans le district de Lausanne". Elle ambitionnait également de se charger de l'exploitation du nouveau central téléphonique et radio des taxis de place.

Après avoir examiné d'autres projets, dont l'un émanait de la Coopérative, la municipalité a fait savoir à cette dernière, le 16 mai 2002, qu'elle lui laissait "à bien plaire et transitoirement, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2002, l'exploitation du central d'appel actuel", qu'elle chargeait la société Intertaxis SA "de mettre en œuvre, dès le 1er janvier 2003 et à ses frais, un central d'appel répondant aux exigences de l'OFCOM et permettant d'assurer la fourniture de l'ensemble des prestations actuelles des taxis de place de l'arrondissement de Lausanne et environs" et qu'elle confiait à ladite société "dès le 1er janvier 2003, au sens de l'art. 69 al. 1 RIT, l'exploitation du futur central d'appel des taxis de place".

Saisi d'un recours contre ces "décisions", le Tribunal administratif a décliné sa compétence (arrêt GE.2002.0048 du 1er novembre 2002), considérant en substance que les relations entre la Commune de Lausanne et la Coopérative concernant l'exploitation du central d'appel avaient été réglées sur une base contractuelle, de sorte que le "retrait" de l'exploitation ne constituait pas une décision sujette à recours, mais la manifestation de la volonté de la commune de mettre fin à la convention du 2 mai 1973, si bien que la contestation qui en découlait ne relevait pas de la juridiction administrative (cf. art. 1er al. 3 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA - RSV 173.36]).

La juridiction civile, saisie parallèlement par la Coopérative de deux actions (l'une auprès de la Cour civile, l'autre du Tribunal des baux) ayant elle aussi décliné sa compétence, le Tribunal neutre a été appelé à résoudre ce conflit négatif de compétence. Par prononcé du 6 septembre 2004, il a jugé que la lettre de la Municipalité de Lausanne du 16 mai 2002 devait être considérée comme une décision au sens de l'art. 29 LJPA et que le Tribunal administratif était ainsi compétent pour statuer sur le recours formé contre cette décision. Il a en conséquence annulé l'arrêt du 1er novembre 2002 et invité le Tribunal administratif à reprendre l'affaire en l'état où elle se trouvait avant le prononcé de cet arrêt.

C.                               Les communes formant l'arrondissement des taxis de l'agglomération lausannoise ont constitué, sous la dénomination "Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation pour le service des taxis", une association de communes au sens des art. 112 ss LC, dont les statuts ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003. Au nombre des organes de cette association figurent, comme par le passé, une commission administrative et un préposé intercommunal (art. 5 al. 3, 11 et 12 des statuts); l'association est également dotée d'un conseil intercommunal ayant notamment pour compétence d'adopter le règlement intercommunal des taxis et ses modifications (art. 5 al. 1, 6 et 7 al. 1 des statuts), ainsi qu'un comité de direction et une commission de gestion.

D.                               Statuant sur les recours de la Coopérative contre la décision de la municipalité du 16 mai 2002 et contre des décisions connexes du 17 mars 2004 et du 7 mai 2004, le Tribunal administratif a admis les recours, en tant qu'ils étaient recevables, et annulé la décision du 16 mai 2002, telle que complétée le 7 mai 2004 (arrêt GE.2004.0055 du 7 avril 2005). Dans ses considérants, le Tribunal administratif a notamment retenu que les dispositions du RIT, si elles prévoyaient bien l'acquisition par la Commune de Lausanne des installations nécessaires à la réalisation d'un central téléphonique et radio (art. 108 al. 2), ainsi que la délégation de son exploitation à un organisme privé (art. 69 al. 1), ne réglaient pas le cas où la commune renonçait à tout investissement pour un tel central, si bien qu'il n'existait pas de base légale à l'institution d'un monopole pour l'exploitation par un organisme privé d'un central d'appel qu'il aurait lui-même créé. Le Tribunal administratif a en particulier jugé que l'art. 69 al. 1 RIT, qui dispose que la Municipalité de Lausanne peut confier à un organisme privé l'exploitation du central téléphonique et radio des taxis de place, ne permettait pas de conclure à l'existence d'un monopole de service public et qu'au surplus le RIT ne présentait pas une densité normative suffisante pour fonder un tel monopole, faute d'en régler les aspects classiques, telle l'obligation d'exploiter, l'obligation de contracter ou encore l'obligation d'adapter le service public (consid. 5 c/bb/aaa p.23).

E.                               Pour remédier à cette absence de base légale, le conseil intercommunal de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis a adopté, dans sa séance du 18 mai 2006, un règlement sur le central d'appel des taxis A (ci-après : RCAp) dont la teneur est la suivante :


"Vu : - l’article 8 LVCR

- les articles 4 et 7 des statuts de l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, le Conseil intercommunal arrête :

 

Article 1  But du règlement

              Le présent règlement a pour but, dans l'attente de la nouvelle réglementation à venir sur le service des taxis, dont il fera partie intégrante, de compléter le règlement intercommunal sur le service des taxis, approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1964 (RIT), ainsi que les prescriptions d’application du RIT, approuvées par le Conseil d’Etat le 23 août 1966 (PARIT), en ce qui concerne l’octroi d’une concession et l’exploitation d’un central d’appels téléphoniques unique pour les taxis A dans la région lausannoise. Sous réserve des dispositions ci-après, le RIT et les PARIT s’appliquent.

 

Article 2  Principe et objectifs

              Un central d'appel unique est chargé de recevoir et de diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis A. Les commandes de clients adressées directement à un exploitant sont réservées.

              La création et l'exploitation d'un central d'appel unique des taxis A visent notamment les objectifs suivants :

- assurer la disponibilité de taxis dans l'agglomération lausannoise de sorte à répondre à la demande de clients tous les jours de l'année, et à toute heure;

 

- assurer une réponse rapide à toute commande de course;

- garantir la fiabilité et la qualité du service des taxis A;

- faire en sorte que le système de transmission des commandes de courses des taxis A soit d'un coût modéré;

- contribuer à collaborer à une politique coordonnée des transports.

 

Article 3  Exploitation du central, concession

              L’exploitation du central d’appel unique des taxis A par un tiers doit faire l’objet d’une concession délivrée par le Comité de direction.

              Le Comité de direction met en œuvre la procédure relative à la concession de l'exploitation du central à un tiers. L'exploitation est concédée pour une durée initiale de cinq ans. Cette concession se renouvelle tacitement de trois ans en trois ans, sauf notification expresse de non-renouvellement par l'autorité un an au moins avant l'échéance.

              Le concessionnaire peut de son côté déclarer qu'il renonce au renouvellement de sa concession un an avant l'échéance de celle-ci.

              La concession est accordée à une personne morale. La société, respectivement cette activité spécifique de la société doit être dirigée par une personne physique ayant l'expérience du domaine des taxis, disposant des compétences nécessaires en matière de gestion de façon générale, jouissant d'une bonne réputation et d'un casier judiciaire vierge.

              Le choix d'un nouveau concessionnaire fait l'objet d'une procédure d'appel d'offres, publié dans la Feuille des avis officiels, avec un délai de soumission de 30 jours au moins. Le Comité de direction fait figurer dans l'appel les conditions auxquelles est soumise l'exploitation du central ainsi que les critères de choix, déterminés en fonction des objectifs à atteindre selon l'art. 2 ci-dessus. L'appel mentionne également les conditions financières, notamment la solvabilité, qui peuvent être imposées au concessionnaire. Les soumissionnaires sont invités à présenter leur projet, en indiquant les ressources, le matériel et les méthodes de travail qu'ils envisagent de mettre en œuvre.

              Le Comité de direction dispose d'une large liberté d'appréciation. Il communique sa décision à tous les soumissionnaires par lettre signature.

              L'Association de communes peut également décider de financer elle-même le central, voire d'en assumer l'exploitation. Les PARIT fixent alors les principales modalités.

 

Article 4  Obligations du concessionnaire

              L'exploitant du central doit faire en sorte de respecter les objectifs énumérés à l'art. 2 al. 2 ci-dessus et les conditions posées par la concession.

              Il est tenu d'admettre tous les exploitants de taxis A à titre d'abonnés. Il prélève une contribution périodique auprès de ceux-ci pour couvrir ses frais de fonctionnement, d'amélioration du système et d'amortissement. Le barème de ces contributions est soumis à l'approbation du Comité de direction.

              L'exploitant diffuse les courses commandées par téléphone de manière à ce que le client obtienne satisfaction le plus rapidement possible, en tenant compte de l'ordre d'arrivée des taxis en attente et/ou des trajets les plus courts. Il fait en sorte de pouvoir répondre au mieux à d'éventuels désirs spécialement exprimés par les clients, tels que le genre de véhicule, les connaissances particulières du chauffeur, etc.

              Il enregistre, par écrit ou par un autre moyen sûr et adéquat, la date et l'heure de diffusion de chaque commande, le lieu de prise en charge et le numéro du taxi chargé de l'exécution.

              Le concessionnaire établit, par traitement informatique, des relevés statistiques sur le nombre d'appels et le nombre de courses par jour par tranche horaire, ainsi que toute statistique utile à l'amélioration de la qualité du service.

              Il relève et conserve, pendant six mois, les données informatiques concernant les temps de travail de chaque conducteur de taxi ainsi que les indications chronologiques concernant la diffusion de chaque commande téléphonique.

              Il est tenu de collaborer à toute activité nouvelle en rapport avec les taxis, justifiée par l'intérêt public, notamment dans la perspective d'une collaboration avec d'autres moyens de transport et d'une amélioration du système de mobilité.

              Il a la faculté de prononcer des sanctions internes à l'encontre des contrevenants. Il transmet à la Commission administrative les faits paraissant constituer des infractions au Règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT) ou aux Prescriptions d'application de celui-ci (PARIT).

              Il transmet, sur demande, les données statistiques et informatiques à la Commission administrative ou à l'autorité compétente. Il est également tenu de communiquer toutes données utiles à l'instruction en cas de soupçon d'infraction par un conducteur aux dispositions du RIT, de la réglementation sur la circulation routière ou de l'OTR.

              Il communique ses comptes annuels au Comité de direction avant le 30 avril de l'année suivante.

              Les PARIT et l'acte de concession précisent et complètent les dispositions du présent article.

 

Article 5  Contrôle et surveillance

              Le Comité de direction peut contrôler en tout temps la bonne exécution des obligations de l'exploitant du central. Il peut déléguer cette surveillance à la Commission administrative ou à une autre autorité, de manière générale ou de cas en cas.

              En cas de mauvaise gestion préjudiciable à l'intérêt public, persistant malgré un avertissement exprès, le Comité de direction peut retirer l'exploitation au concessionnaire à bref délai.

 

Article 6  Obligation des exploitants A de s'abonner

              Tous les titulaires d'une autorisation d'exploitation A sont tenus de souscrire un abonnement au service de transmission de commandes diffusées par le central, à l'exclusion de tout abonnement à un autre central. Ils sont tenus de verser les contributions d'abonnement et de respecter les règles de fonctionnement du central, telles qu'approuvées par le Comité de direction de l'Association de communes.

              Un défaut d'abonnement ou une résiliation de l'abonnement peut entraîner un retrait de l'autorisation d'exploitation par la Commission administrative.

 

Article 7  Recours

              Les décisions de la Commission administrative prises en application du présent règlement sont susceptibles de recours au Comité de direction, par acte écrit et motivé, dans un délai de 20 jours dès réception de la décision attaquée.

 

              Les décisions du Comité de direction sont susceptibles de recours au Tribunal administratif, selon les formes prescrites par les art. 27 et ss de la loi sur la juridiction et la procédure administratives, soit dans un délai de 20 jours dès réception de la décision attaquée, avec indication des motifs et des conclusions du recours.

 

Article 8  Abrogation

              Les articles 69 à 72 et 108 du Règlement intercommunal sur le service des taxis, tel qu’approuvé en dernier lieu par le Conseil du canton de Vaud le 7 octobre/16 décembre 1977, ainsi que toute autre éventuelle disposition contraire au présent règlement, sont abrogés".

 

Ce règlement a été approuvé par le Département des institutions et des relations extérieures le 9 juin 2006, et cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 23 juin 2006.

F.                                Le 7 juillet 2006 la société Coopérative Taxiphone, à Lausanne, dont le but est d' "améliorer la situation économique de ses membres par l'exploitation en commun d'une centrale téléphonique et d'un émetteur radio", a déposé une requête à la Cour constitutionnelle tendant à l'annulation du règlement précité, qu'elle considère comme contraire à la liberté économique.

L'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis s'est déterminée le 21 août 2006, concluant principalement à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet.

La société Taxi Services Sàrl, à Renens, provenant de la transformation le 16 janvier 2006, de la Coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise en société à responsabilité limitée s'est déterminée sur la requête les 14 et 22 septembre 2006, concluant également à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet.

La cour a statué par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC - RSV 173.32]).

Considérant en droit

1.                                a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD - RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que ce contrôle porte sur les "actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit" (al. 1). Peuvent également faire l'objet d'un tel contrôle tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux contenant des règles de droit (art. 3 al. 3 LJC). Tel est le cas du règlement  sur le central d'appels des taxis A édicté par l'Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis.

b) Déposé dans les vingt jours suivant la publication de l'acte contesté, la requête est intervenue en temps utile (art. 5 al. 1 LJC). Elle invoque la violation de la liberté économique, qui est l'un des droits fondamentaux garantis aussi bien par l'art. 27 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), que par l'art. 26 Cst.-VD.

c) A qualité pour agir contre une règle de droit communal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Cette définition correspond à celle de l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA - RSV 173.36), elle-même reprise de l'art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA - RS 172.021) dans sa teneur antérieure à sa modification selon le chiffre 10 de l'annexe à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF - RS 173.32) et à l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, aujourd'hui remplacée par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF - RS 173.110]). Elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions. Le recourant doit être touché par la décision attaquée de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet de litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération. Il doit éprouver personnellement et directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple intérêt indirect ou un intérêt exclusivement général – sans le rapport étroit qui est exigé avec l'objet du litige lui-même, n'habilite pas à recourir (v. ATF 125 I 7 consid. 3c p. 9; 123 II 376 consid. 2 p. 378 et les références). Ces exigences, qui concernent les recours contre des décisions administratives, soit des actes individuels et concrets, doivent cependant être nuancés dans le domaine du contrôle abstrait des normes. La limitation du nombre des personnes ayant qualité pour agir ne vaut que dans la mesure où la règle attaquée vise elle-même un nombre restreint de personnes; lorsqu'elle s'adresse à tout un chacun ou quasiment, telle une loi fiscale, le nombre des intéressés n'est guère restreint; ce n'est qu'au vu de l'atteinte que chacun d'eux est susceptible de subir du fait de la réglementation contestée, et non en tant qu'elle le distinguerait des autres administrés, qu'il a qualité pour agir (arrêts CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, consid. 1e p. 7, et CCST.2006.0002 du 30 mai 2006, consid. 2a p. 7). D'autre part, alors qu'un intérêt actuel peut être exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne peut pas être le cas pour le contrôle d'une norme qui n'est pas en vigueur. Il suffit donc que l'intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu'avec un minimum de vraisemblance il puisse être touché une fois ou l'autre par la norme en cause (arrêts précités CCST.2006.0003 et CCST.2006.0002, et les références).

d) Pour l'association de communes intimée, comme pour Taxi Services Sàrl, Coopérative Taxiphone ne démontrerait pas en quoi elle serait touchée par le règlement contesté et aurait un intérêt digne de protection à ce qu'il soit annulé. Dès lors qu'elle exploite un central d'appel pour les taxis B - même si quelques exploitants de taxis A l'auraient rejointe - la Coopérative Taxiphone ne serait pas elle-même touchée par la nouvelle réglementation et ne pourrait pas agir en lieu et place des exploitants de taxis A qui recourent à ses services; elle ne démontrerait pas "en quoi le maintien d'une claire séparation entre centraux d'appels des taxis A et des taxis B (comme c'est le cas en principe actuellement) lui porterait tort".

Si la Coopérative Taxiphone regroupe essentiellement des exploitants de taxis B, son but social ne l'empêche pas d'accueillir des exploitants de taxis A ou de leur offrir ses services (et même si c'était le cas, ses statuts pourraient être modifiés) de sorte que la réglementation contestée, qui oblige tous les exploitants de taxis A à souscrire un abonnement de services auprès du central d'appel unique qu'elle institue, priverait la Coopérative Taxiphone d'une partie de sa clientèle potentielle (à moins qu'elle ne devienne elle-même titulaire de la concession d'exploitation dudit central d'appel, ce qui ne lui est nullement assuré). En limitant ainsi un possible développement des activités commerciales de la requérante, le règlement attaqué est clairement susceptible de porter atteinte à ses intérêts économiques. Peu importe donc que l'appel d'offres qui devra précéder le choix du concessionnaire  du central d'appel des taxis A soit encore à venir et que l'on ignore si la requérante voudra ou non y participer : qu'elle y renonce ou qu'elle soit évincée, elle a un intérêt, au moins virtuel, à un système où plusieurs centraux d'appel seraient en concurrence. A cet égard, et contrairement à ce que soutient l'association de communes intimée, la requérante est bel et bien touchée plus que quiconque par la réglementation contestée. Quant à savoir si c'est à bon droit qu'elle invoque le principe de libre concurrence, il s'agit d'une question de fond, et non de qualité pour agir.

La requête est ainsi recevable.

2.                                La liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 Cst.; art. 26 Cst-VD). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 118 Ia 175 consid. 1 p. 176). Aux termes de l'art. 36 al. 1 Cst. toute restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). L'essence des droits fondamentaux est inviolable (art. 36 al. 4 Cst.).

La création d'un monopole par une collectivité publique constitue non seulement une restriction, mais bien une dérogation à cette liberté. Selon l'art. 94 al. 4 Cst., les dérogations au principe de la liberté économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises que si elles sont prévues par la Constitution ou fondées sur les droits régaliens des cantons. Quoique cette disposition paraisse interdire aux cantons de prévoir de nouvelles dérogations à la liberté économique autres que les monopoles historiques liés aux régales (René Rhinow [Grundzüge des schweizerischen Verfassungsrecht, No 2872] considère que la situation découlant des textes constitutionnels est confuse), le Tribunal fédéral a jugé qu'elle venait sur ce point préciser la portée de la liberté économique, sans pour autant modifier la situation qui prévalait sous l'ancienne constitution. La Constitution fédérale consacre ainsi un ordre économique fondé sur la libre concurrence (Message relatif à la Constitution fédérale, FF 1997 p. 176). L'obligation pour l'Etat de se comporter de manière neutre sur le plan de la concurrence n'est toutefois pas absolue. En dehors des droits régaliens historiques des cantons, qui ne sont pas concernés ici, les dérogations à la liberté économique, telle que l'instauration d'un monopole, sont admissibles pour autant que ces dérogations poursuivent un but de police ou de politique sociale, à l'exclusion de politique économique (ATF 132 I 282 consid. 3.1 et 3.3 p. 287 et les arrêts cités).

3.                                En l'occurrence la recourante ne paraît pas contester que le monopole dont elle combat l'instauration repose sur une base légale, soit un règlement intercommunal soumis au référendum (art. 120a LC; art. 112 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques [LEDP – RSV 160.01]) adopté conformément à la loi sur les communes (art. 119 LC) dans un domaine relevant de la compétence des communes (art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière [LVCR – RSV 741.01]). Tout au plus la requérante laisse-t-elle entendre que cette réglementation ne serait pas suffisamment claire et précise, dans la mesure où elle ne fait pas expressément mention du terme de monopole. Ce grief, à peine ébauché parmi d'autres considérations sans pertinence au chapitre de l'exigence de la base légale, apparaît manifestement mal fondé. Si une base légale claire est nécessaire pour fonder une mesure aussi grave qu'un monopole (Pascal Mahon, in Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, n. 22b ad art. 27 Cst.), l'usage du terme "monopole" comme d'une formule sacramentelle n'est pas requis. Dans le cas particulier, la réglementation attaquée ne souffre d'aucune ambiguïté : elle prévoit un "central d'appel unique… chargé de recevoir et de diffuser toutes les commandes téléphoniques concernant les taxis A" (art. 2 al. 1 RCAp), la délivrance d'une concession pour l'exploitation de ce central unique (art. 3 al. 1 RCAp) avec l'obligation pour le concessionnaire d'admettre tous les exploitants de taxis A à titre d'abonnés (art. 4 al. 2 RCAp), ainsi que l'obligation pour tous les titulaires d'une autorisation d'exploitation A de souscrire un abonnement au service de transmission de commandes diffusées par le central, à l'exclusion de tout abonnement à un autre central (art. 6 RCAp). On ne saurait être plus explicite.

4.                                Au chapitre de l'intérêt public, la requérante considère que "personne n'est en mesure d'expliquer en quoi l'intérêt public, soit celui de la collectivité d'une part et de la clientèle d'autre part, serait mieux desservi par un central unique plutôt qu'avec deux centrales".

Dans le préavis établi le 24 mars 2006 par le comité de direction à l'intention du conseil intercommunal, la justification d'un central d'appel unique pour les taxis A fait l'objet des considérations suivantes (p. 3) :

"Pour assurer une réponse rapide, tous les jours de l’année et à toute heure, à toutes les commandes de courses - c’est-à-dire non seulement les courses "standard" qui aboutissent au central, mais aussi les courses des écoles et celles effectuées dans le cadre de la collaboration avec les Transports publics de la région lausannoise - un central d’appel doit pouvoir disposer en tout temps d’un nombre suffisant de taxis. En effet, l’expérience de ces trois dernières années a démontré qu’avec deux centraux d’appel, de très nombreuses courses ont, faute de voitures disponibles, soit été effectuées dans des délais insatisfaisants, soit carrément pas pu être honorées. De plus, dans ce genre de cas, le client rappelle et/ou appelle un autre central, avec le risque que deux taxis se trouvent finalement au lieu de commande et que l’un d’eux reparte à vide. Il apparaît donc que l’exploitation de deux centraux d’appel des taxis A, voire plus, entraînerait une diminution sensible de la qualité du service tout en provoquant la circulation inutile et un plus grand nombre de véhicules, par rapport à la coordination optimale que permet d’obtenir un seul central."

 

Dans son arrêt du 7 avril 2005 sur le recours de la Coopérative (GE.2004.0055), le Tribunal administratif a retenu qu'à compter du 1er janvier 2003, tant Intertaxis SA que la Coopérative exploitaient l'une et l'autre un central d'appel pour taxis de place, que ces centraux distribuaient les courses auprès des adhérents de chacune de ces sociétés et qu'il en découlait, selon la municipalité et Intertaxis SA, une perte de recettes importante, dans la mesure où les clients étaient tentés d'appeler chacune de ces centrales et de prendre le premier véhicule qui se présentait, le second circulant quant à lui à vide. Le tribunal a également retenu que la Coopérative n'avait pas été en mesure de donner suite à l'ensemble des commandes provenant de ses clients (soit quelque 50'000 courses en 2003 et 34'000 en 2004). Sur l'admissibilité d'une centrale d'appel unique pour les taxis A, le Tribunal administratif (après avoir conclu au défaut de base légale suffisante) s'est en outre exprimé de la manière suivante:

"En revanche, le tribunal estime par ailleurs que la création d’un monopole, pour l’exploitation de la centrale ici en cause, répondrait à un intérêt public suffisant. En particulier, il aurait pour avantage d’éviter des trajets inutiles (on cite ici l’exemple d’un client appelant les deux centrales). Il serait également conforme au principe de la proportionnalité ; en particulier, l’existence d’une centrale unique faciliterait l’accès du client au service de taxis et permettrait, dans une plus large mesure qu’actuellement, que les commandes soient honorées. L’autorité n’excéderait sans doute pas son pouvoir d’appréciation en choisissant une telle solution, même si d’autres collectivités (tel le canton de Genève où existent cinq centrales) connaissent des solutions différentes."

 

La cour de céans est aussi d'avis qu'il existe un intérêt public à la création d'un monopole. La distinction entre taxis A et taxis B ne tient pas uniquement dans la possibilité – et l'obligation – pour les premiers d'utiliser les places de stationnement qui leur sont réservées sur le domaine public (art. 12 al. 2 let. a et 66 RIT), alors que les seconds doivent regagner un emplacement sis sur propriété privée sitôt leur course achevée (art. 12 let. b RIT). En contrepartie de l'avantage que constitue la possibilité d'attendre la clientèle sur les emplacements qui leur sont réservés sur le domaine public (stations officielles de taxis), les titulaires d'autorisations A se voient imposer de nombreuses obligations, dont celle de se prêter aux mesures propres à assurer l'occupation régulière des stations (art. 66 al. 2 RIT), d'utiliser les installations radio émettrices réceptrices dont sont munis leurs véhicules et de répondre aux appels leur parvenant par cette voie (art. 68 al. 3 RIT) et d'appliquer un tarif uniforme et approuvé par l'autorité (art. 73 al. 3 RIT). Cela permet de leur faire assurer un service public complémentaire aux transports publics collectifs. Dans cette perspective, le souci de coordonner l’activité des quelque 240 taxis A qui desservent l’arrondissement (v. arrêt GE.2004.0055 du 7 avril 2005, p. 12 in fine) répond assurément à une préoccupation d’intérêt général. Un central unique permet de mieux satisfaire les besoins des usagers en dirigeant vers eux la voiture disponible la plus proche - ce qui ne sera pas nécessairement le cas si plusieurs centraux se partagent le marché - et, en cas de forte demande, garantit de disposer de l'entier du parc de taxis, ce qui améliore la qualité du service public. D'autre part, en empêchant qu’une même course soit commandée à plusieurs taxis au travers de centraux différents, on prévient d’inutiles courses à vide qui sans cela contribueraient à l’engorgement du trafic et à la pollution atmosphérique.

5.                                La requérante soutient encore que remédier aux inconvénients susmentionnés par un central d’appel unique contreviendrait au principe de la proportionnalité, dès lors qu’il ne serait pas établi « que nulle autre solution, plus douce, n’est possible, pour atteindre le but recherché. » Or on voit mal comment cette preuve négative pourrait être rapportée, dès lors que la requérante n’avance elle-même pas la moindre ébauche de solution plus respectueuse de la liberté économique. La comparaison avec d’autres villes, telles que Genève et Zurich, qui n’imposent pas à leurs taxis A un seul central d’appels, n’apparaît à cet égard guère pertinente. D’une ville à l’autre, les conditions locales peuvent être très différentes, et les autorités disposent d’une grande liberté d’appréciation dans la manière de gérer la question des transports publics. Pour qu’une dérogation à la liberté économique apparaisse conforme à l’intérêt public et au principe de la proportionnalité, on ne saurait exiger qu’elle présente un tel caractère de nécessité qu’elle serait adoptée uniformément dans tout le pays.

On observera enfin que la réglementation contestée remplace une situation de monopole de fait (ou plus exactement de monopole de droit indirect – v. arrêt GE2004.0055 consid. 5 p. 21) qui a duré plus de quarante ans, tant que la commune de Lausanne était propriétaire du central d’appel des taxis de place. La reconduction d’un régime de monopole n’est en l’occurrence pas de nature à causer un préjudice sensible à la requérante, qui admet être d’abord un central d’appels des taxis B, même si elle accueille également quelques taxis A.

La requête doit en conséquence être rejetée.

6.                                Conformément aux art. 38 al.1 et 55 LJPA, applicables par renvoi de l’art. 12 LJC, un émolument sera mis à la charge de la requérante, qui supportera également les dépens auxquels peuvent prétendre l’association de communes intimée et Taxi Services Sàrl, qui ont toutes deux procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtiennent gain de cause.


 

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I.                                   La requête de Coopérative Taxiphone contre le règlement du 9 juin 2006 sur le central d’appels des taxis A de l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, est rejetée.

II.                                 Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Coopérative Taxiphone.

III.                                Coopérative Taxiphone versera à l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis et à Taxi Services Sàrl une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs chacune à titre de dépens.

Lausanne, le 16 février 2007/gz

 

                                                      Le vice-président:

 

 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.