TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

 

Projet d’arrêtArrêt du 5 2 février 2010

Composition

M. Alain Zumsteg, président; MM. François Kart, Jean-Luc Colombini et Pascal Langone, juges; M. Jaques Giroud, juge suppléant; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

 

Recourant

 

Jean-Claude DORIOT, à Montreux, représenté par Me Jacques MICHOD, aAvocat, à Lausanne.

  

Autorité intimée

 

Conseil d'Etat. 

  

Autorité concernée

 

Municipalité de Montreux.  

  

 

Objet

Droits politiques

Objet

Recours Jean-Claude Doriot c/ l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010 pour se prononcer sur la révocation de Jean-Claude Doriot, comme Cconseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes

 

Vu les faits suivants

A.                                Jean-Claude Doriot, né en 1952, est conseiller municipal de la Commune de Montreux depuis 1999, à la tête de la Direction du développement urbain et du territoire.

B.                               Suite à une dénonciation intervenue en 2007, Jean-Claude Doriot a fait l’objet d’une enquête pénale diligentée par le Juge d’instruction cantonal. En relation avec cette enquête, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a décidé, le 8 avril 2008, de relever Jean-Claude Doriot de ses fonctions de conseiller municipal jusqu’à ce que les résultats de l’instruction pénale soient connus.

C.                               Par lettre du 16 mai 2008, la municipalité a saisi le Conseil d’Etat d’une demande d’ouverture d’une procédure de révocation à l’égard de Jean-Claude Doriot. Cette demande se fondait sur les soupçons de corruption qui pesaient sur lui et qui avaient justifié l’ouverture de l’enquête pénale.

Le 17 septembre 2008, le Conseil d’Etat a fait savoir, par voie de communiqué de presse, qu’il considérait qu’une procédure de révocation ne pouvait être ouverte qu’une fois l’instruction close et pour autant que l’ordonnance de renvoi permette d’arriver à la conclusion qu’une condamnation apparaisse comme quasiment certaine.

D.                               Par ordonnance du Juge d’instruction cantonal du 7 septembre 2009, Jean-Claude Doriot a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de l’arrondissement de l’Est vaudois comme accusé de corruption passive et d’acceptation d’un avantage. Le juge d’instruction a prononcé un non-lieu en faveur de Jean-Claude Doriot sur les chefs de prévention d’escroquerie, d’usure et de tentative de contrainte. Par la même ordonnance, le juge d’instruction a renvoyé A.________ pour corruption active et octroi d’un avantage ainsi que B.________ pour octroi d’un avantage.

E.                               Le 11 septembre 2009, la municipalité a décidé de renouveler sa requête auprès du Conseil d’Etat afin qu’il accepte d’ouvrir la procédure de révocation à l’égard de Jean-Claude Doriot.

Suite à cette demande, une délégation de la municipalité et Jean-Claude Doriot ont été entendus par une délégation du Conseil d’Etat le 7 octobre 2009.

Invité à se déterminer sur la procédure envisagée, Jean-Claude Doriot a réaffirmé par courrier du 23 octobre 2009 qu’il contestait en bloc les accusations portées contre lui et a conclu au rejet de la requête formée par la municipalité.

Par arrêté du 4 novembre 2009, le Conseil d’Etat a appelé les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux à se prononcer le dimanche 7 mars 2010 sur la révocation de Jean-Claude Doriot, conseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes. Le jour de son adoption, l’arrêté a été communiqué à Jean-Claude Doriot. Le Conseil d’Etat se référait au fait que l’ordonnance de renvoi était définitive et exécutoire et qu’il n’était pas possible d’attendre une éventuelle condamnation car la procédure pénale ne trouverait vraisemblablement son issue qu’après la fin de la législature en cours.

F.                                Agissant le 9 novembre 2009, Jean-Claude Doriot (ci-après: le recourant) a formé recours contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 4 novembre 2009, concluant à l’annulation de l’arrêté de convocation et à ce qu’il soit renoncé à toute publication de l’arrêté attaqué et à toute convocation des électrices et électeurs de la Commune de Montreux pour se prononcer sur sa révocation. Il invoque essentiellement la violation de la présomption d’innocence. Le recourant a adressé son recours au Conseil d’Etat en se basant sur l’art. 16 de l’acte attaqué, mais en précisant qu’il lui apparaissait que l’autorité compétente pour trancher ledit recours serait plutôt la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal en vertu de l’art. 123 let. c de la loi sur l’exercice des droits politiques.

A la suite d’un échange de vues entre le Service juridique et législatif de l’Etat de Vaud et la Cour constitutionnelle, celle-ci s’est estimée compétente pour traiter du recours formé contre l’arrêté de convocation du 4 novembre 2009.

G.                               Par arrêt  du 11 décembre 2009, le Tribunal d’accusation a admis le recours déposé par B.________ contre l’ordonnance de renvoi et l’a réformée en ce sens qu’un non-lieu était prononcé en faveur de B.________, ainsi qu’à l’endroit de Jean-Claude Doriot en ce qui concernait les deux voyages en Finlande offerts par B.________.

H.                               Le 22 décembre 2009, le Conseil d’Etat a adressé à la Cour constitutionnelle sa réponse au recours. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation de l’arrêté attaqué, ainsi qu’à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet, de la requête d’effet suspensif. Il estime que c’est à tort que le recourant invoque la présomption d’innocence dans le cadre de l’art. 139b de la loi sur les communes, qui a été appliqué à juste titre en l’espèce.

Le 8 janvier 2010, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête tendant à l’octroi de l’effet suspensif au recours formé le 9 novembre 2009.

Le recourant a déposé des observations le 15 janvier 2009, par lesquelles il confirme en tous points les conclusions prises dans le cadre de son recours. Il soutient que le caractère pénal des faits qui lui sont reprochés n’a été ni établi ni admis, et que par conséquent les motifs graves requis à l’art. 139b de la loi sur les communes ne sont pas réalisés. Il se réfère à la présomption d’innocence, dont il maintient qu’elle s’applique à son cas, et qui rendrait illégale la décision attaquée.

Le Conseil d’Etat a dupliqué le 28 janvier 2009 et a maintenu les conclusions prises dans la réponse. Il souligne que les faits reconnus, indépendamment de leur qualification pénale, sont de nature à porter atteinte au lien de confiance qui doit lier la population à ses autorités. Il soutient également qu’il ne serait en rien aberrant que le recourant soit révoqué alors qu’il pourrait ensuite être acquitté.

Le juge instructeur s’est fait remettre en consultation le dossier pénal, dont une partie (dénonciation de C.________, arrêt du Tribunal d’accusation du 11 décembre 2009 et procès-verbaux des auditions) a été photocopiée pour être versée au dossier de la présente cause.

La cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 LJC).

 

Considérant en droit

1.                                a) En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Reprenant ce principe, l’art. 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) dispose que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01). Faisant écho à l'art. 19 LJC, l'art. 123a LEDP prévoit que les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle.

En l'espèce, la décision attaquée entre bien dans le cadre des décisions "en matière de droits politiques" (art. 19 LJC) ou, selon la formulation de l'art. 123a LEDP, dans celui des décisions "relatives aux scrutins communaux et cantonaux", fondant ainsi la compétence de la Cour constitutionnelle en dernière instance cantonale. Cela étant, il y a lieu de se demander si les voies de droit préalables à la saisine de l'autorité de recours supérieure ont été épuisées (sur cette règle, cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 322 s.; voir aussi CCST.2008.0004 du 2 juin 2008 consid. 1c).

b) Selon l’article 122 LEDP, le Grand Conseil tranche des recours relatifs à son élection, à celle du Conseil d’Etat ainsi qu’à l’élection des députés au Conseil des Etats, alors que le Conseil d’Etat tranche les autres recours.

Vu ce qui précède, il apparaît à première vue que c'est le Conseil d’Etat qui serait compétent pour statuer sur le recours formé contre la décision attaquée et non pas directement la Cour constitutionnelle. En l'occurrence, la situation est toutefois particulière dès lors que c'est le Conseil d'Etat qui a rendu la décision attaquée sur la base de l’art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11). En rendant cette décision, le Conseil d’Etat s’est d’ores et déjà prononcé sur la seule question litigieuse, à savoir l’existence de "motifs graves" au sens de la disposition précitée. Comme en convient d’ailleurs l’autorité intimée, le fait de retourner au Conseil d'Etat le dossier afin qu'il statue dans un premier temps sur le recours formé contre la décision litigieuse n'aurait dès lors aucun sens et se heurterait au principe de l'économie de procédure, qui postule notamment d'éviter dans le traitement des procédures administratives des pertes de temps inutiles et des actes sans portée réelle. Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle est compétente pour connaître d'un recours dirigé contre une décision du Conseil d'Etat basée sur l’art. 139b LC.

2.                                a) Selon l’art. 149 Cst-VD, les membres de la municipalité sont élus directement par le corps électoral selon le système majoritaire à deux tours (al. 1). L’alinéa 3 du même article dispose que la loi prévoit les cas et la procédure de révocation des membres de la municipalité. Le mandat constitutionnel a été concrétisé par une modification de la loi sur les communes entreprise en 2005, qui a amené à l’adoption de l’art. 139b LC. Selon cette disposition, "en présence de motifs graves, le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité au corps électoral de la commune concernée".

Dans le projet de loi, le Conseil d’Etat avait jugé utile de prévoir une étape intermédiaire avant la révocation, soit celle de la suspension d’un ou plusieurs membres de la municipalité par le Conseil d’Etat, en présence de faits suffisamment graves, par exemple lorsque "une procédure pénale pour crimes ou délits est ouverte à l’encontre d’un ou plusieurs membres de la municipalité ou que leur état de santé ne leur permettent (sic) plus d’assumer les charges pour lesquelles ils ont été élus, ce qui entamerait la confiance du peuple et pourrait provoquer un dysfonctionnement au sein de la commune" (Bulletin du Grand Conseil [BGC] 19 avril 2005 p. 9086 s.). Le projet a toutefois été amendé par le Grand Conseil, qui a considéré qu’une suspension décidée par le Conseil d’Etat constituerait une ingérence inadmissible dans les affaires communales.

Respectueuse des attributions du corps électoral, la procédure instituée par l’art. 139b LC ne prévoit pas de destitution directe d’un élu (contrairement à la procédure d’impeachment selon le droit anglo-saxon), mais permet au corps électoral de mettre fin de manière anticipée à un mandat public. Comme le dit le Conseil d’Etat, le vote par le peuple s’explique par le fait que c’est à celui-ci qu’il appartient de défaire ce qu’il a fait (BGC 19 avril 2005 p. 9122).

b) aa) Selon le texte légal, une procédure de révocation ne peut se justifier qu’en présence de "motifs graves"; il s’agit d’une notion juridique indéterminée qui soulève un problème d’interprétation. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).  

Pour ce qui est des travaux préparatoires, on note que, dans le cadre des débats relatifs à l’art. 149 CST-VD, le président de la commission 6 "Organisation territoriale et communes" avait déclaré: "Nous avons jugé utile, dans cet article général sur la municipalité, de préciser qu'il pouvait y avoir des cas où les autorités municipales devaient être révoquées, par exemple lorsqu'un municipal, voire un syndic, aurait un comportement qui serait contraire à la loi, qui ferait l'objet d'une condamnation. Nous avons en revanche laissé le soin au législateur de régler quels seraient les cas précis, puisqu'on peut avoir un débat très large pour savoir si c'est uniquement par exemple dans le cas d'une condamnation pénale ou bien si ces cas de révocation peuvent être étendus à d'autres hypothèses, et pour savoir quelle serait la procédure de ces cas. C'est une possibilité que nous avons laissée à la loi" (Bulletin de l’Assemblée constituante, 6 avril 2001, p. 57). Les travaux préparatoires relatifs à l’art. 139b LC ne permettent pas de définir beaucoup plus précisément la notion de "motifs graves" puisque l’exposé des motifs et projet de loi se contente d’indiquer que l’on se trouve en présence de motifs graves "notamment lorsque les membres de la municipalité font l’objet d’une condamnation pénale ou sont dans l’incapacité durable d’exercer leur fonction suite à une absence prolongée par exemple" (BGC 19 avril 2005 p. 9122).

Pour interpréter la notion de "motifs graves" figurant à l’art. 139b LC, il convient de se fonder principalement sur le but visé par le législateur, qui est d'empêcher qu'un municipal demeure en fonction s'il n'est plus capable d'exercer sa charge ou s'il a commis des actes d'une gravité telle qu'ils sont susceptibles de remettre en cause la confiance que lui a témoigné le corps électoral en l'élisant. Par actes graves, il faut entendre non seulement les actes pénalement répréhensibles, mais également tout acte contraire au droit, soit illicite, pourvu qu'il présente un caractère de gravité suffisant pour remettre en cause la confiance du corps électoral. Tel est le cas notamment lorsqu'un conseiller municipal a gravement excédé les attributions qui lui sont confiées, respectivement gravement violé son serment au sens de l'art. 62 LC. On peut également s’inspirer dans une certaine mesure des justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de l'État, qui impliquent également une rupture du lien de confiance (cf. parmi d’autres arrêts, Cour de droit administratif et public, GE.2008.0092 du 23 octobre 2008). Les motifs graves pouvant donner lieu à l’ouverture d’une procédure de révocation d’un conseiller municipal doivent également être définis en gardant à l’esprit le contexte politique dans lequel ils apparaissent, en particulier le système de la législature. La loi fixe en effet la durée du mandat politique à cinq ans (art. 32 al. 1 LEDP), considérant qu'il s'agit d'une période adéquate pour mener à bien une politique cohérente qui puisse se construire sans être soumise à la pression de l’opinion publique. L’intérêt public à la confiance que le citoyen doit pouvoir placer en ses représentants – et plus largement dans l’ensemble des institutions étatiques – doit ainsi être mis en balance avec l’intérêt public à la stabilité politique, garantie par des législatures dont la durée est définie par la loi. Des actes problématiques sur le seul plan politique, qui ne seraient pas en même temps illicites, ne suffisent ainsi pas pour engager la procédure de révocation au sens de l’art. 139b LC. Ceux-ci doivent être cas échéant sanctionnés sur le plan politique, soit dans le cadre de la réélection ordinaire.

Il convient également de tenir compte de la présomption d'innocence, garantie par l'art. 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) et l'art. 32 al. 1 de Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Même si celle-ci ne s’applique directement qu’aux procédures pénales et ne peut en tant que telle faire obstacle à une mesure administrative telle que celle prévue à l’art. 139b LC, il n’en demeure pas moins qu’une autorité administrative ne peut statuer que sur la base de faits établis, sauf à verser dans l’arbitraire proscrit par la Constitution. Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204 consid. 6b p. 208; 119 V 7 consid. 3c/aa p. 9; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 278 ch. 5).

Lorsque les motifs graves se fondent sur des faits pénalement répréhensibles, ceux-ci doivent être établis sans contestation possible, soit que la personne concernée les ait reconnus soit qu’un jugement pénal ait été rendu. Pourrait également éventuellement entrer en considération l’hypothèse dans laquelle des faits devant être qualifiés de graves ressortiraient clairement du dossier pénal. Ne saurait par contre constituer un grave motif au sens de l’art. 139b LC la simple ouverture d’une procédure pénale pour des faits qui, s’ils devaient être retenus par le juge pénal, mettraient en cause l’intégrité ou la compétence du conseiller municipal concerné ou seraient de nature à faire naître des doutes à ce sujet. Ainsi la seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffit pas. Sur ce point, on peut se référer à la doctrine et à la jurisprudence de droit privé qui considèrent que le dépôt d'une plainte pénale et les soupçons sérieux que l'employeur pourrait nourrir à l'endroit du travailleur ne suffisent pas pour fonder un motif de renvoi immédiat, car il s'agit de circonstances unilatérales qui ne dispensent pas celui qui invoque les justes motifs d'établir la réalité objective des faits dont il se prévaut (cf. Rémy Wyler, Droit du travail, 2è éd., Berne 2008, p. 495).

Il faut cependant souligner que l'autorité pourra également tenir compte de faits établis, lorsqu'ils constituent un motif grave indépendamment de leur qualification pénale. Dans cette hypothèse, elle peut apprécier les faits avant même qu'intervienne un jugement pénal, sans violer le principe de présomption d'innocence, pourvu qu'elle ne reflète pas le sentiment que la personne est coupable pénalement (ATF 124 I 327).

Il convient par conséquent d’examiner ci-après les faits qui, à ce stade, sont établis et de se demander si ceux-ci, isolément ou dans leur ensemble, constituent des motifs graves au sens de l’art. 139b LC.

3.                                Dans le cas d’espèce, les faits susceptibles de justifier la décision attaquée sont deux voyages en Finlande payés au recourant par le promoteur B.________ (a); la libéralité prétendument reçue par le recourant du promoteur A.________ dans le but de le favoriser dans le cadre de la vente des Bosquets (b); le prêt sans intérêt de 115'000 fr. obtenu de A.________ (c); la modification de la proposition élaborée par le chef du Service de l’urbanisme en relation avec la vente des Bosquets (d) et l’absence de récusation du recourant dans certaines affaires (e).

En l'état de la procédure pénale et des éléments admis par le recourant, il n'est pas sûr que les faits mentionnés ci-dessus donnent lieu à une condamnation. Cela est même exclu pour certains d'entre eux. Par ordonnance du Juge d’instruction cantonal du 7 septembre 2009, le recourant a certes été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de l’arrondissement de l’Est vaudois comme accusé de corruption passive et d’acceptation d’un avantage et il n’a pas recouru contre cette ordonnance. Toutefois, le simple fait de renoncer à recourir contre une ordonnance de renvoi ne constitue pas encore un aveu de culpabilité. Le recourant a d’ailleurs déclaré, à l’occasion de l’audition du 7 octobre 2009 par l’autorité intimée, puis dans ses observations du 15 janvier 2010, qu’il avait renoncé à recourir pour ne pas prolonger inutilement la procédure et qu’il comptait sur le procès pour prouver son innocence. Il s'agit dès lors de déterminer si, indépendamment de leur qualification pénale, les faits mentionnés ci-dessus sont suffisamment établis et constituent des actes illicites dont la gravité justifie l’ouverture de la procédure de la procédure de révocation prévue par l’art. 139b LC.

a) Il résulte du dossier que B.________, qui entretenait des liens d'amitié avec le recourant, a offert deux voyages en Finlande à ce dernier, mais également à d'autres amis. Ces vacances étaient postérieures aux autorisations données par la Commune de Montreux dans l'affaire Le National (dans laquelle B.________ avait des intérêts) et la cour de céans n’a aucune raison de s’écarter de l’appréciation du Tribunal d’accusation selon laquelle il n'existe aucun indice au dossier permettant de considérer que B.________ aurait offert ces vacances au recourant en contrepartie d’avantages dans les procédures immobilières qu’il menait sur le territoire de la commune de Montreux ou qu’il pourrait à l'avenir s'adresser à nouveau à Jean-Claude Doriot dans le même contexte (cf. arrêt du Tribunal d'accusation du 11 décembre 2009). Ces voyages n'ayant pas été offerts à Doriot ès qualités, mais en raison des liens d'amitié entretenus par ailleurs avec B.________, ils ne sauraient dès lors constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC.

De manière plus générale, il résulte du dossier pénal que le recourant avait des liens privilégiés avec plusieurs personnes actives dans l’immobilier. Il ressort ainsi des procès-verbaux d’audition que le recourant avait créé le groupe "Top 20", qui réunissait des promoteurs, des architectes et des entrepreneurs. Les membres de ce groupe se retrouvaient deux fois par année au Casino de Montreux et payaient alors 500 fr. pour un repas et des jetons de jeu. Faisaient partie de ce groupe notamment MM. B.________ et A.________. S'il peut paraître compromettant et critiquable sur le plan politique pour un conseiller municipal en charge de l'aménagement du territoire et des constructions d'entretenir ce type de relations avec un petit groupe de personnes pour la plupart actives dans le domaine de l'immobilier, ces liens ne contreviennent à aucune norme légale et ne sauraient dès lors également constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC. On note au demeurant qu’il ne ressort pas du dossier que ces liens auraient amené le recourant à favoriser l’une ou l’autre des personnes concernées dans le cadre de son activité à la municipalité de Montreux.

b) Le recourant conteste avoir reçu une  libéralité du promoteur A.________ dans le but de le favoriser dans le cadre de la vente des Bosquets. Selon l’ordonnance de renvoi, le recourant aurait touché au mois de juillet 2005 une somme s’élevant à 150'000 fr. au moins. Les prélèvements d’argent liquide sur lesquels le juge d’instruction a interrogé A.________ sont cependant postérieurs à cette période, hormis un retrait de 21'000 fr. le 17 mars 2005 (PV n° 4, D.18). A ce stade, il n’est ainsi pas établi que le recourant ait reçu de l’argent de A.________, hormis le prêt garanti par gage que ce dernier lui a consenti en février 2006 (cf. ci-dessous).

c) Le recourant a admis avoir obtenu de A.________ un prêt de 115'000 fr. sans intérêts, avec une échéance à dix ans, sous forme de ligne de crédit, peu de temps après la vente à E.________ SA de la propriété des Bosquets. Même si les conditions de ce prêt sont très avantageuses, il convient de tenir compte du fait qu’il a été octroyé moyennant remise d'une cédule hypothécaire de 80'000 fr. grevant la villa du recourant et que A.________, avec qui le recourant entretenait par ailleurs des liens d'amitié avant d'accéder à la municipalité, avait des vues sur cette villa en relation avec une opération immobilière qu'il envisageait de réaliser moyennant l'acquisition d'une ou plusieurs parcelles voisines. En l’état, la version du recourant selon laquelle l’octroi du prêt sans intérêts est justifié par des circonstances sans relation avec sa qualité de municipal, mais relève des affaires privées, apparaît plausible. Cette hypothèse est notamment confirmée par le fait que le choix de vendre  la propriété des Bosquets à E._________ SA ne soulève pas de suspicion, puisqu’elle repose sur des éléments objectifs, à savoir notamment le fait que l’offre faite par cette société était la plus élevée. En tous les cas, l'existence d'une libéralité susceptible d'entraîner une condamnation pour corruption passive ou acceptation d'un avantage n'est en l'état pas établie avec la certitude requise pour fonder un motif grave au sens de l'art. 139b LC.

d) Ne saurait au surplus constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC le fait que le recourant admet avoir modifié la proposition soumise à la municipalité élaborée par son chef de service dans le cadre de la vente de la propriété des Bosquets. Le fait d'avoir supprimé dans cette proposition le passage qui relevait que la proposition D.________ SA, inférieure financièrement, s'accompagnait d'un projet de construction de meilleure qualité et qui avait de meilleures chances d'adhésion de la population, reste dans les attributions d'un conseiller municipal, qui a la responsabilité politique de la proposition faite à la municipalité. Il résulte d’ailleurs des auditions figurant au dossier pénal que le chef de service n'a pas été choqué en l'espèce, le recourant ayant justifié son refus en indiquant que le projet de A.________ répondait au cahier des charges techniques et que l'offre financière de E.________ SA était plus intéressante (cf. procès-verbal n° 13 R.10). La municipalité dans son ensemble voulait d’ailleurs vendre le plus cher possible et elle a choisi le projet A.________ (cf. déclarations du chef du Service de l'urbanisme, procès-verbal n° 13 R.13; n° 14 p. 2: "je savais que l'aspect financier était très important dans le choix de l'offre finale, ce d'autant plus que les finances de la commune étaient moins bonnes qu'aujourd'hui"), en ayant  eu connaissance de l'offre d'D.________ SA avant de faire son choix (cf. procès-verbal n° 19 D.13).

e) L’autorité intimée reproche aussi au recourant d’avoir violé l’art. 65a al. 1 LC, selon lequel un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision lorsqu'il a un intérêt personnel à l'affaire à traiter.

Les motifs de récusation tiennent aux relations de famille ou à d'autres relations personnelles. De manière générale, il doit y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue. La récusation est obligatoire; elle sera en principe spontanée (BGC 2005, avril 2005, p. 9113). La question de savoir si, dans les procédures de permis de construire, un conseiller municipal doit se récuser spontanément à chaque fois qu’il a des liens amicaux avec un constructeur est délicate, la réponse dépendant principalement de l’intensité du lien d’amitié. Dans le cas d’espèce, les relations existant entre le recourant et les promoteurs A.________ et B.________ pouvaient le mettre dans une situation délicate et imposaient à celui-ci un devoir particulier de réserve et de transparence. On aurait ainsi pu attendre qu’il se récuse dans les dossiers concernant ces personnes. Cela étant, il convient d’avoir à l’esprit que lorsque des actes juridiques émanant de magistrats ou de fonctionnaires sont en cause, l'illicéité du comportement de l'auteur de l'acte, qui accomplit une tâche officielle, présuppose une violation de ses devoirs d'un degré particulier (ATF 118 Ib 163, JT 1994 I 235); ainsi, l'illicéité du comportement du juge, dans l'exercice du pouvoir juridictionnel, suppose un manquement caractérisé qui n'est pas réalisé du seul fait déjà qu'une décision se révèle après coup dénuée de fondement, contraire à la loi, voire arbitraire (ATF 123 II 577 consid. 4d/dd p. 582; 112 Ib 446 consid. 3b p. 449; SJ 1981 225, cons. 3c). Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, dans le cadre de l'activité judiciaire, il est délicat de déterminer ce que recouvre exactement la notion d'acte illicite. Si le juge peut se rendre coupable d'une violation flagrante des prescriptions claires et impératives de la loi ou des devoirs primordiaux de sa charge, il lui arrive aussi de ne commettre qu'une simple erreur d'interprétation ou d'appréciation; dans cette seconde hypothèse, il ne saurait manquer aux devoirs de sa tâche que s'il abuse manifestement de son pouvoir (SJ 1981 p. 225 consid. 3b). Ces principes sont applicables par analogie au municipal amené à se récuser spontanément, la récusation constituant un acte juridique dans le contexte décisionnel.

En l’occurrence, même si la nature des liens qui liaient le recourant à certaines personnes – notamment dans le cadre du groupe "Top 20" – soulève des questions et auraient dû l’amener à se récuser, on ne saurait voir dans son comportement une violation suffisamment grave des devoirs de fonction pour justifier l’ouverture d’une procédure de révocation. Il n'est en particulier pas établi à ce stade que le recourant ait effectivement favorisé certaines personnes dans le cadre de son activité. Encore une fois, il s’agit essentiellement d’un comportement critiquable sur le plan politique, qui devra cas échéant être sanctionné dans le cadre de la réélection ordinaire.

f) On constate enfin que la municipalité a décidé de suspendre le recourant de ses fonctions et que celui-ci a ensuite offert ses services à deux reprises au moins, en vain (cf. procès-verbal de l’audition de la municipalité par le Conseil d’Etat le 7 octobre 2009 et mémoire de recours). La surcharge de travail invoquée par la municipalité en raison de l’absence du recourant ne peut dès lors pas justifier à elle seule une demande de révocation.

                   g)  Sur la base de ce qui précède, la cour de céans parvient à la conclusion que les faits qui, à ce stade, sont établis ne permettent pas de considérer, même pris dans leur ensemble, que l’on se trouve en présence d’actes contraires au droit atteignant le degré de gravité requis pour que la procédure exceptionnelle de révocation prévue par l’art. 139b LC puisse être mise en œuvre.

4.                                Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010 pour se prononcer sur la révocation de Jean-Claude Doriot, conseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes.

En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP, la procédure est en principe gratuite et il n'est pas alloué de dépens, cette règle étant également applicable dans le cadre de la procédure devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP; cf. CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006 consid. 4). Le présent arrêt est par conséquent rendu sans frais ni dépens.

 

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I.                                   Le recours est admis.

II.                                 L'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010 pour se prononcer sur la révocation de M. Jean-Claude Doriot, conseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes, est annulé.

III.                                Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le 5 février 2010

 

Le président:                                                                                             La greffière:

                                                                                                                 

 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.

 

Vu les faits suivants

Jean-Claude Doriot, né en 1952, est conseiller municipal de la Commune de Montreux depuis 1999, à la tête de la direction du Développement Urbain et du Territoire.

Suite à une dénonciation intervenue en 2007, Jean-Claude Doriot a fait l’objet d’une enquête pénale diligentée par le Juge d’instruction cantonal. En relation avec cette enquête, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a décidé, le 8 avril 2008, de relever Jean-Claude Doriot de ses fonctions de conseiller municipal jusqu’à ce que les résultats de l’instruction pénale soient connus.

Par lettre du 16 mai 2008, la municipalité a saisi le Conseil d’Etat d’une demande d’ouverture d’une procédure de révocation à l’égard de Jean-Claude Doriot. Cette demande se fondait sur les soupçons de corruption qui pesaient sur le municipal  et qui avaient justifié l’ouverture de l’enquête pénale.

Le 17 septembre 2008, le Conseil d’Etat a fait savoir, par voie de communiqué de presse, qu’il considérait qu’une procédure de révocation ne pouvait être ouverte qu’une fois l’instruction close et pour autant que l’ordonnance de renvoi permette d’arriver à la conclusion qu’une condamnation apparaisse comme quasiment certaine.

Par ordonnance du Juge d’instruction cantonal du 7 septembre 2009, Jean-Claude Doriot a été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de l’arrondissement de l’Est vaudois comme accusé de corruption passive et d’acceptation d’un avantage. Le juge d’instruction a prononcé un non-lieu en faveur de Jean-Claude Doriot sur les chefs de prévention d’escroquerie, d’usure et de tentative de contrainte. Par la même ordonnance, le juge d’instruction a renvoyé Patrick Cantatore pour corruption active et octroi d’un avantage ainsi que Blaise Carroz pour octroi d’un avantage.

Le 11 septembre 2009, la municipalité a décidé de renouveler sa requête auprès du Conseil d’Etat afin qu’il accepte d’ouvrir la procédure de révocation à l’égard de Jean-Claude Doriot.

Suite à cette demande, une délégation de la municipalité et Jean-Claude Doriot ont été entendus par une délégation du Conseil d’Etat le 7 octobre 2009.

Invité à se déterminer sur la procédure envisagée, Jean-Claude Doriot a réaffirmé par courrier du 23 octobre 2009 qu’il contestait en bloc les accusations portées contre lui et a conclu au rejet de la requête formée par la municipalité.

Par arrêté du 4 novembre 2009, le Conseil d’Etat a appelé les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux à se prononcer le dimanche 7 mars 2010 sur la révocation de Jean-Claude Doriot, conseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes. Le jour de son adoption, l’arrêté a été communiqué à Jean-Claude Doriot. Le Conseil d’Etat se référait au fait que l’ordonnance de renvoi était définitive et exécutoire et qu’il n’était pas possible d’attendre une éventuelle condamnation car la procédure pénale ne trouverait vraisemblablement son issue qu’après la fin de la législature en cours.

Agissant le 9 novembre 2009, Jean-Claude Doriot (ci-après: le recourant) a formé recours contre l’arrêté du Conseil d’Etat du 4 novembre 2009, concluant à l’admission du recours, à l’annulation de l’arrêté de convocation et à ce qu’il soit renoncé à toute publication de l’arrêté attaqué et à toute convocation des électrices et électeurs de la Commune de Montreux pour se prononcer sur sa révocation. Il invoque essentiellement la violation de la présomption d’innocence. Le recourant a adressé son recours au Conseil d’Etat en se basant sur l’art. 16 de l’acte attaqué, mais en précisant qu’il lui apparaissait que l’autorité compétente pour trancher ledit recours serait plutôt la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal en vertu de l’art. 123 let. c de la loi sur l’exercice des droits politiques.

A la suite d’un échange de vues entre le Service juridique et législatif de l’Etat de Vaud et la Cour constitutionnelle, celle-ci s’est estimée compétente pour traiter du recours formé contre l’arrêté de convocation du 4 novembre 2009.

Par jugement du 11 décembre 2009, le Tribunal d’accusation a admis le recours déposé par Blaise Carroz contre l’ordonnance de renvoi et l’a réformée en ce sens qu’un non-lieu était prononcé en faveur de Blaise Carroz, ainsi qu’à l’endroit de Jean-Claude Doriot en ce qui concernait les deux voyages en Finlande offerts par Blaise Carroz.

Le 22 décembre 2009, le Conseil d’Etat a adressé à la Cour constitutionnelle sa réponse au recours. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation de l’arrêté attaqué, ainsi qu’à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet, de la requête d’effet suspensif. Il estime que c’est à tort que le recourant invoque la présomption d’innocence dans le cadre de l’art. 139b de la loi sur les communes, qui a été appliqué à juste titre en l’espèce.

Le 8 janvier 2010, la Cour constitutionnelle a rejeté la requête tendant à l’octroi de l’effet suspensif au recours formé le 9 novembre 2009.

Le recourant a déposé des observations le 15 janvier 2009, par lesquelles il confirme en tous points les conclusions prises dans le cadre de son recours. Il soutient que le caractère pénal des faits qui lui sont reprochés n’a été ni établi ni admis, et que par conséquent les motifs graves invoqués à l’art. 139b de la loi sur les communes ne sont pas réalisés. Il se réfère à la présomption d’innocence, dont il maintient qu’elle s’applique à son cas, et qui rendrait illégale la décision attaquée.

Le Conseil d’Etat a dupliqué le 28 janvier 2009 et a maintenu les conclusions prises dans la réponse. Il souligne que les faits reconnus, indépendamment de leur qualification pénale, sont de nature à porter atteinte au lien de confiance qui doit lier la population à ses autorités. Il soutient également qu’il ne serait en rien aberrant que le recourant soit révoqué alors qu’il pourrait ensuite être acquitté.

Le juge instructeur s’est fait remettre en consultation le dossier pénal, dont une partie (dénonciation de Danièle Kaspar, arrêt du Tribunal d’accusation du 11 décembre 2009 et procès-verbaux des auditions) a été photocopiée pour être versée au dossier de la présente cause.

La cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 LJC).

 

Considérant en droit

a) En vertu de l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. Reprenant ce principe, l’art. 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) dispose que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01). Faisant écho à l'art. 19 LJC, l'art. 123a LEDP prévoit que les décisions relatives aux scrutins communaux et cantonaux peuvent faire l'objet d'un recours auprès de la Cour constitutionnelle.

En l'espèce, la décision attaquée entre bien dans le cadre des décisions "en matière de droits politiques" (art. 19 LJC) ou, selon la formulation de l'art. 123a LEDP, dans celui des décisions "relatives aux scrutins communaux et cantonaux", fondant ainsi la compétence de la Cour constitutionnelle en dernière instance cantonale. Cela étant, il y a lieu de se demander si les voies de droit préalables à la saisine de l'autorité de recours supérieure ont été épuisées (sur cette règle, cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 322 s.; voir aussi CCST.2008.0004 du 2 juin 2008 consid. 1c).

b) Selon l’article 122 LEDP, le Grand Conseil tranche des recours relatifs à son élection, à celle du Conseil d’Etat ainsi qu’à l’élection des députés au Conseil des Etats, alors que le Conseil d’Etat tranche les autres recours.

Vu ce qui précède, il apparaît à première vue que c'est le Conseil d’Etat qui serait compétent pour statuer sur le recours formé contre la décision attaquée et non pas directement la Cour constitutionnelle. En l'occurrence, la situation est toutefois particulière dès lors que c'est le Conseil d'Etat qui a rendu la décision attaquée sur la base de l’art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) qui dispose que "en présence de motifs graves, le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité au corps électoral de la commune concernée". En rendant cette décision, le Conseil d’Etat s’est d’ores et déjà prononcé sur la seule question litigieuse, à savoir l’existence de "motifs graves" au sens de la disposition précitée. Comme en convient d’ailleurs l’autorité intimée, le fait de retourner au Conseil d'Etat le dossier afin qu'il statue dans un premier temps sur le recours formé contre la décision litigieuse n'aurait dès lors aucun sens et se heurterait au principe de l'économie de procédure, qui postule notamment d'éviter dans le traitement des procédures administratives des pertes de temps inutiles et des actes sans portée réelle. Dans ces conditions, la Cour constitutionnelle est compétente pour connaître d'un recours dirigé contre une décision du Conseil d'Etat basée sur l’art. 139b LC.

a) Selon l’art. 149 Cst-VD, les membres de la municipalité sont élus directement par le corps électoral selon le système majoritaire à deux tours (al. 1). L’alinéa 3 du même article dispose que la loi prévoit les cas et la procédure de révocation des membres de la municipalité. Le mandat constitutionnel a été concrétisé par une modification de la loi sur les communes entreprise en 2005, qui a amené à l’adoption de l’art. 139b LC qui dispose que "en présence de motifs graves, le Conseil d'Etat soumet la question de la révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité au corps électoral de la commune concernée".

Dans le projet de loi, le Conseil d’Etat avait jugé utile de prévoir une étape intermédiaire avant la révocation, soit celle de la suspension d’un ou plusieurs membres de la municipalité par le Conseil d’Etat, en présence de faits suffisamment graves, par exemple lorsque "une procédure pénale pour crimes ou délits est ouverte à l’encontre d’un ou plusieurs membres de la municipalité ou que leur état de santé ne leur permettent (sic) plus d’assumer les charges pour lesquelles ils ont été élus, ce qui entamerait la confiance du peuple et pourrait provoquer un dysfonctionnement au sein de la commune" (Bulletin du Grand Conseil [BGC] 19 avril 2005 p. 9086 s.). Le projet a toutefois été amendé par le Grand Conseil, qui a considéré qu’une suspension décidée par le Conseil d’Etat constituerait une ingérence inadmissible dans les affaires communales.

Respectueuse des attributions du corps électoral, la procédure instituée par l’art. 139b LC ne prévoit pas de destitution directe d’un élu (contrairement à la procédure d’impeachment selon le droit anglo-saxon), mais permet au corps électoral de mettre fin de manière anticipée à un mandat public. Comme le dit le Conseil d’Etat, le vote par le peuple s’explique par le fait que c’est à celui-ci qu’il appartient de défaire ce qu’il a fait (BGC 19 avril 2005 p. 9122).

b) aa) Selon le texte légal, une procédure de révocation ne peut se justifier qu’en présence de "motifs graves"; il s’agit d’une notion juridique indéterminée qui soulève un problème d’interprétation. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et les références citées).  

Pour ce qui est des travaux préparatoires, on note que, dans le cadre des débats relatifs à l’art. 149 Cst.-VD, le président de la commission 6 "Organisation territoriale et communes" avait déclaré: "Nous avons jugé utile, dans cet article général sur la municipalité, de préciser qu'il pouvait y avoir des cas où les autorités municipales devaient être révoquées, par exemple lorsqu'un municipal, voire un syndic, aurait un comportement qui serait contraire à la loi, qui ferait l'objet d'une condamnation. Nous avons en revanche laissé le soin au législateur de régler quels seraient les cas précis, puisqu'on peut avoir un débat très large pour savoir si c'est uniquement par exemple dans le cas d'une condamnation pénale ou bien si ces cas de révocation peuvent être étendus à d'autres hypothèses, et pour savoir quelle serait la procédure de ces cas. C'est une possibilité que nous avons laissée à la loi" (Bulletin de l’Assemblée constituante, 6 avril 2001, p. 57). Les travaux préparatoire relatifs à l’art. 139 b LC ne permettent pas de définir beaucoup plus précisément la notion de « "motifs graves »" puisque l’exposé des motifs et projet de loi se contente d’indiquer que l’on se trouve en présence de motifs graves « notamment lorsque les membres de la municipalité font l’objet d’une condamnation pénale ou sont dans l’incapacité durable d’exercer leur fonction suite à une absence prolongée par exemple » (BGC 19 avril 2005 p. 9122).

Pour interpréter la notion de « motifs graves » figurant à l’art. 139b LC, il convient de se fonder principalement sur le but visé par le législateur, qui est d'empêcher qu'un municipal demeure en fonction s'il n'est plus capable d'exercer sa charge ou s'il a commis des actes d'une gravité telle qu'ils sont susceptibles de remettre en cause la confiance que lui a témoigné le corps électoral en l'élisant. Par actes graves, il faut entendre non seulement les actes pénalement répréhensibles, mais également tout acte contraire au droit, soit illicite, pourvu qu'il présente un caractère de gravité suffisant pour remettre en cause la confiance du corps électoral. On peut à cet égard s’inspirer dans une certaine mesure des justes motifs de renvoi des fonctionnaires ou d'employés de l'État, qui impliquent également une rupture du lien de confiance (cf. parmi d’autres arrêts, Cour de droit administratif et public, GE.2008.0092 du 23 octobre 2008). Les motifs graves pouvant donner lieu à l’ouverture d’une procédure de révocation d’un municipal doivent également être définis en gardant à l’esprit le contexte politique dans lequel ils apparaissent, en particulier le système de la législature. La loi fixe en effet la durée du mandat politique à cinq ans (art. 32 al. 1 LEDP), considérant qu'il s'agit d'une période adéquate pour mener à bien une politique cohérente qui puisse se construire sans être soumise à la pression de l’opinion publique. L’intérêt public à la confiance que le citoyen doit pouvoir placer en ses représentants – et plus largement dans l’ensemble des institutions étatiques – doit ainsi être mis en balance avec l’intérêt public à la stabilité politique, garantie par des législatures dont la durée est définie par la loi. Des actes problématiques sur le seul plan politique, qui ne seraient pas en même temps illicites, ne suffisent ainsi pas pour entamer engager la procédure de révocation au sens de l’art. 139b LC. Ceux-ci doivent être cas échéant sanctionnés sur le plan politique, soit dans le cadre de la réélection ordinaire.

Il convient également de tenir compte de la présomption d'innocence, garantie par l'art. 6 § 2 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101) et l'art. 32 al. 1 de Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Même si celle-ci ne s’applique directement qu’aux procédures pénales et ne peut en tant que telle faire obstacle à une mesure administrative telle que celle prévue à l’art. 139b LC, il n’en demeure pas moins qu’une autorité administrative ne peut statuer que sur la base de faits établis, sauf à verser dans l’arbitraire proscrit par la Constitution fédérale. Selon la jurisprudence et la doctrine, l'autorité administrative ou le juge ne doivent considérer un fait comme prouvé que lorsqu'ils sont convaincus de sa réalité (ATF 121 V 204 consid. 6b p. 208; 119 V 7 consid. 3c/aa p. 9; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2e éd., Berne 1983, p. 278 ch. 5). La question de la révocation d’un conseiller municipal ne doit ainsi être soumise au corps électoral que lorsque les faits sont établis sans contestation possible, soit que la personne concernée les ait reconnus soit par exemple qu’un jugement pénal ait été rendu. Pourrait également éventuellement entrer en considération l’hypothèse dans laquelle des faits devant être qualifiés de grave ressortiraient clairement du dossier pénal. Ne saurait par contre constituer un grave motif au sens de l’art. 139b LC la simple ouverture d’une procédure pénale pour des faits qui, s’ils devaient être retenus par le juge pénal, mettraient en cause l’intégrité ou la compétence du conseiller municipal concerné ou seraient de nature à faire naître des doutes à ce sujet. Ainsi la seule suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffit pas. Sur ce point, on peut se référer à la doctrine et à la jurisprudence de droit privé qui considèrent que le dépôt d'une plainte pénale et les soupçons sérieux que l'employeur pourrait nourrir à l'endroit du travailleur ne suffisent pas pour fonder un motif de renvoi immédiat, car il s'agit de circonstances unilatérales qui ne dispensent pas celui qui invoque les justes motifs d'établir la réalité objective des faits dont il se prévaut (cf. Rémy Wyler, Droit du travail, 2è éd., Berne 2008, p. 495).

Il convient par conséquent d’examiner ci-après les faits qui, à ce stade, sont établis et de se demander si ceux-ci, isolément ou dans leur ensemble, constituent des motifs graves au sens de l’art. 139b LC.

Dans le cas d’espèce, les faits susceptibles de justifier la décision attaquée sont deux voyages en Finlande payés au recourant par le promoteur Blaise Carroz (a); la libéralité prétendument reçue par le recourant du promoteur Patrick Cantatore dans le but de le favoriser dans le cadre de la vente des Bosquets (b); le prêt sans intérêt de 115'000 fr. obtenu de Patrick Cantatore (c); la modification de la proposition élaborée par le chef du Service de l’Urbanisme en relation avec la vente des Bosquets (d) et l’absence de récusation du recourant dans certaines affaires (e).

Compte tenu deEn l'état de la procédure pénale et des éléments admis par le recourant, il n'est pas acquis en l'étatsûr que les faits mentionnés ci-dessus soient pénalement répréhensiblesdonnent lieu à une condamnation. Cela est même exclu pour certains d'entre eux. Par ordonnance du Juge d’instruction cantonal du 7 septembre 2009, le recourant a certes été renvoyé devant le Tribunal correctionnel de l’arrondissement de l’Est vaudois comme accusé de corruption passive et d’acceptation d’un avantage et il n’a pas recouru contre cette ordonnance. Toutefois, le simple fait de renoncer à recourir contre une ordonnance de renvoi ne constitue pas encore un aveu de culpabilité. Le recourant a d’ailleurs déclaré, à l’occasion de l’audition du 7 octobre 2009 par l’autorité intimée, puis dans ses observations du 15 janvier 2010, qu’il avait renoncé à recourir pour ne pas prolonger inutilement la procédure et qu’il comptait sur le procès pour prouver son innocence. Il s'agit dès lors de déterminer si, indépendamment de leur caractère qualification pénale, les faits mentionnés ci-dessus sont suffisamment établis et constituent des actes illicites dont la gravité justifie l’ouverture de la procédure de la procédure de révocation prévue par l’art. 139b LC.

a) Il résulte du dossier que Blaise Carroz, qui entretenait des liens d'amitié avec le recourant, a offert deux voyages en Finlande à ce dernier, mais également à d'autres amis. Ces vacances étaient postérieures aux autorisations données par la Commune de Montreux dans l'affaire Le National (dans laquelle Blaise Carroz avait des intérêts) et la cCour de céans n’a aucune raison de s’écarter de l’appréciation du Tribunal d’accusation selon laquelle il n'existe aucun indice au dossier permettant de considérer que Blaise Carroz aurait offert ces vacances au recourant en contrepartie d’avantages dans les procédures immobilières qu’il menait sur le territoire de la commune de Montreux ou qu’il pourrait à l'avenir s'adresser à nouveau à Jean-Claude Doriot dans le même contexte (cf. ordonnance du Tribunal d'accusation du 11 décembre 2009). Ces voyages n'ayant a priori pas été offerts à Doriot ès qualités, mais en raison des liens d'amitiés entretenus par ailleurs avec Blaise Carroz, ils ne sauraient dès lors constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC.

De manière plus générale, il résulte du dossier pénal que le recourant avait des liens privilégésprivilégiés avec plusieurs personnes actives dans l’immobilier. Il ressort ainsi des procès-verbaux d’audition que le recourant avait créé le groupe "Top 20", qui réunissait des promoteurs, des architectes et des entrepreneurs. Les membres de ce groupe se retrouvaient deux fois par année au Casino de Montreux et payaient alors 500 fr. pour un repas et des jetons de jeu. Faisaient partie de ce groupe notamment MM. Carroz et Cantatore. S’ils apparaissentS'il peut paraître compromettant et criticablecritiquables sur le plan politique s’agissant d’pour un conseiller un municipal en charge de l'aménagement du territoire et des constructions d'entretenir ce type de relations avec un petit groupe de personnes pour la plupart actives dans le domaine de l'immobilier, ces liens ne contreviennent a priori à aucune norme légale et ne sauraient dès lors également constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC. On note au demeurant qu’il ne ressort pas du dossier que ces liens auraient amené le recourant à favoriser l’une ou l’autre des personnes concernées dans le cadre de son activité à la municipalité de Montreux

b) Le recourant conteste avoir reçu une  libéralité du promoteur Patrick Cantatore dans le but de le favoriser dans le cadre de la vente des Bosquets. Selon l’ordonnance de renvoi, le recourant aurait touché au mois de juillet 2005 une somme s’élevant à 150'000 fr. au moins. Les prélèvements d’argent liquide sur lesquels le juge d’instruction a interrogé Patrick Cantatore sont cependant postérieurs à cette période, hormis un retrait de 21'000 fr. le 17 mars 2005 (PV n° 4, D.18). A ce stade, il n’est ainsi pas établi que le recourant ait reçu de l’argent de Patrick Cantatore, hormis le prêt garanti par gage que ce dernier lui a consenti en février 2006 (cf. ci-dessous).

c) Le recourant a admis avoir obtenu de Patrick Cantatore un prêt de 115'000 fr. sans intérêts, avec une échéance à dix ans, sous forme de ligne de crédit, peu de temps après la vente à TFI Buchillon SA de la propriété des Bosquets. Même si les conditions de ce prêt semblent sont très avantageuses, il convient de tenir compte du fait qu’il a été octroyé moyennant remise d'une cédule hypothécaire de 80'000 fr. grevant la villa du recourant et que Patrick Cantatore, avec qui le recourant entretenait par ailleurs des liens d'amitié avant d'accéder à la municipalité, avait des vues sur cette villa en relation avec une opération immobilière qu'il envisageait de réaliser moyennant l'acquisition d'une ou plusieurs parcelles attenantevoisines. En l’état, la version du recourant selon laquelle l’octroi du prêt sans intérêts est justifié par des circonstances sans relation avec sa qualité de municipal, mais relève des affaires privées, apparaît plausible. Cette hypothèse est notamment confirmée par le fait que le choix de vendre  la propriété des Bosquets à TFI Buchillon SA ne soulève a priori pas de suspicion,s puisqu’elle repose sur des éléments objectifs, à savoir notamment le fait que l’offre faite par cette société était la plus élevée. En tous les cas, l'existence d'une libéralité susceptible d'entraîner une condamnation pour corruption passive ou acceptation d'un avantage n'est  en l'état pas établie avec la certitude requise pour fonder un motif grave au sens de l'art. 139b LC.

d) Ne saurait au surplus constituer un motif grave au sens de l’art. 139b LC le fait que le recourant admet avoir modifié la proposition soumise à la municipalité élaborée par son chef de service en relation avecdans le cadre de la vente de la propriété des Bosquets. Le fait d'avoir supprimé dans la cette proposition élaborée par son subordonné le passage qui constatait relevait que la proposition Habex, inférieure financièrement, reposait surs'accompagnait d' un projet d’utilisation de la propriétéde construction de meilleure qualité et qui avait de meilleures chances d'adhésion de la population, reste dans les attributions d'un municipal, qui a la responsabilité politique de la proposition faite à la municipalité. Il résulte d’aillers des auditions figurant au dossier pénal que le chef de service n'a pas été choqué en l'espèce, le recourant ayant justifié son refus en indiquant que le projet Patrick Cantatore répondait au cahier des charges techniques et que l'offre financière de ce promoteur était plus intéressante (cf. Jean Barraud, chef du Service de l’Urbanisme, procès-verbal n° 13 R.10). La municipalité dans son ensemble voulait d’ailleurs vendre le plus cher possible et elle a choisi le projet Cantatore (le même, procès-verbal n° 13 R.13; cf. procès-verbal n° 14 p. 2: "je savais que l'aspect financier était très important dans le choix de l'offre finale, ce d'autant plus que les finances de la commune étaient moins bonnes qu'aujourd'hui"). Au demeurant, la municipalité a eu connaissance de l'offre d'Habex avant de faire son choix (cf. André Blanc, municipal de la Commune de Montreux jusqu’en 2006, procès-verbal n° 19 D.13).

e) L’autorité intimée reproche aussi au recourant d’avoir violé l’art. 65a al. 1 LC, selon lequel un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision lorsqu'il a un intérêt personnel à l'affaire à traiter.

Les motifs de récusation tiennent aux relations de famille ou à d'autres relations personnelles. De manière générale, il doit y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue. La récusation est obligatoire; elle sera en principe spontanée (BGC 2005, avril 2005, p. 9113). La question de savoir si, dans les procédures de permis de construire, un municipal doit se récuser spontanément à chaque fois qu’il a des liens amicaux avec un constructeur est délicate, la réponse dépendant principalement de l’intensité du lien d’amitié. Dans le cas d’espèce, les relations existant entre le recourant et les promoteurs Cantatore et Doriot  pouvaient le mettre dans une situation délicate et imposaient à celui-ci un devoir particulier de réserve et de transparence. On aurait ainsi pu attendre qu’il se récuse dans les dossiers concernant ces personnes. Cela étant, il convient d’avoir à l’esprit que lorsque des actes juridiques émanant de magistrats ou de fonctionnaires sont en cause, l'illicéité du comportement de l'auteur de l'acte, qui accomplit une tâche officielle, présuppose une violation de ses devoirs d'un degré particulier (ATF 118 Ib 163, JT 1994 I 235); ainsi, l'illicéité du comportement du juge, dans l'exercice du pouvoir juridictionnel, suppose un manquement caractérisé qui n'est pas réalisé du seul fait déjà qu'une décision se révèle après coup dénuée de fondement, contraire à la loi, voire arbitraire (ATF 123 II 577 consid. 4d/dd p. 582; 112 Ib 446 consid. 3b p. 449; SJ 1981 225, cons. 3c). Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, dans le cadre de l'activité judiciaire, il est délicat de déterminer ce que recouvre exactement la notion d'acte illicite. Si le juge peut se rendre coupable d'une violation flagrante des prescriptions claires et impératives de la loi ou des devoirs primordiaux de sa charge, il lui arrive aussi de ne commettre qu'une simple erreur d'interprétation ou d'appréciation; dans cette seconde hypothèse, il ne saurait manquer aux devoirs de sa tâche que s'il abuse manifestement de son pouvoir (SJ 1981 p. 225 consid. 3b). Ces principes sont applicables par analogie au municipal amené à se récuser spontanément, la récusation constituant un acte juridique dans le contexte décisionnel.

En l’occurrence, même si la nature des liens qui liaient le recourant à certaines personnes – notamment dans le cadre du groupe "Top 20" – soulève des questions et auraient dû l’amener à se récuser, on ne saurait voir dans son comportement une violation suffisamment grave des devoirs de fonction pour justifier l’ouverture d’une procédure de révocation. Encore une fois, il s’agit essentiellement d’un comportement criticablecritiquable sur le plan politique, qui devra cas échéant être sanctionné dans le cadre de la réelectionréélection ordinaire.

f) Il convient enfin de relever que c’est la municipalité qui a décidé de suspendre le recourant de ses fonctions, alors qu'elle aurait pu, par exemple, se contenter de lui retirer la Direction du développement urbain et du territoire, et lui confier des tâches moins exposées. Celui-ci a d’ailleurs offert ses services à deux reprises au moins (cf. procès-verbal de l’audition de la municipalité par le Conseil d’Etat le 7 octobre 2009 et mémoire de recours). La surcharge de travail invoquée par la municipalité en raison de l’absence du recourant n’est clairement pas imputable au recourant, mais à la municipalité elle-même, qui a créé cette situation. Elle ne peut pas justifier une demande de révocation.

            g)  Sur la base de ce qui précède, la cCour de céans parvient à la conclusion que les faits qui, à ce stade, sont établis ne permettent pas de considérer, même pris dans leur ensemble, que l’on se trouve en présence d’actes contraires au droit atteignant le degré minimal de gravité requis pour que la procédure exceptionnelle de révocation prévue par l’art. 139b LC puisse être mise en œuvre.

Les considérations qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010 pour se prononcer sur la révocation de Jean-Claude Doriot comme conseiller municipal.

En application de l'art. 121a al. 1 et 4 LEDP, la procédure est en principe gratuite et il n'est pas alloué de dépens, cette règle étant également applicable dans le cadre de la procédure devant la Cour constitutionnelle (art. 123e 2ème phrase LEDP; cf. CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006 consid. 4). Le présent arrêt est par conséquent rendu sans frais ni dépens.

 

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

Le recours est admis.

L'arrêté du Conseil d'Etat du 4 novembre 2009 convoquant les électrices et les électeurs de la Commune de Montreux le dimanche 7 mars 2010 pour se prononcer sur la révocation de M. Jean-Claude Doriot, Conseiller conseiller municipal, en application de l'art. 139b de la loi sur les communes, est annulé.

Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.

Lausanne, le

 

Le président:                      La greffière:

                       

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.