TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

 

Arrêt du 12 septembre 2017

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart et M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et Mme Fabienne Byrde, juges suppléants; M. Christophe Baeriswyl, greffier.

 

Requérants

1.

Hugues SALOME, à Tolochenaz,

 

2.

Cyril DUC, à Tolochenaz, tous deux représentés par Me Mercedes NOVIER, avocate à Lausanne, 

 

  

 

Autorités intimées

1.

CONSEIL D'ETAT, à Lausanne

 

2.

Commune de Tolochenaz, représentée par sa Municipalité, à Tolochenaz,   

 

  

Autorité concernée

 

Préfète du district de Morges,  à Morges.

  

 

Objet

       Droits politiques  

 

Recours Hugues SALOME et Cyril DUC c/ décision du CONSEIL D'ETAT des 15/22 mars 2017 relative aux votations communales du 27 novembre 2016 à Tolochenaz

 

 

Vu les faits suivants:

A.                     Le Conseil communal de Tolochenaz (ci-après: le conseil communal) a été convoqué le lundi 20 juin 2016 à 20 heures pour se prononcer notamment sur les préavis municipaux suivants:

– 04-2016: demande de crédit de 3'600'000 fr. pour l'achat d'un ensemble de bâtiments au centre du village de Tolochenaz et étude du projet de leur mise en valeur en vertu d'un usage public;

– 05-2016: adoption du plan de quartier "En Cornachon" (nouveau quartier de 520 habitants).

Le préavis municipal 05-2016 a été adopté lors de cette séance. Directement après ce vote, le conseil communal a décidé de soumettre cet objet au corps électoral de la commune ("référendum spontané", prévu par l'art. 83 du règlement du conseil communal).

Puis, peu après minuit – soit le 21 juin 2016 –, le conseil communal a adopté le préavis municipal 04-2016. Pour cet objet, il a refusé le référendum spontané.

Une demande de référendum, signée par un nombre suffisant d'électeurs, a été déposée à l'encontre de la décision du conseil communal sur le préavis municipal 04-2016.

B.                     La date de la votation sur ces deux objets a été fixée au 27 novembre 2016 (date déjà réservée pour la votation sur l'initiative populaire fédérale "Sortir du nucléaire").

C.                     Le 13 octobre 2016, la Municipalité de Tolochenaz (ci-après: la municipalité) a adressé aux électeurs de la commune une lettre d'une page au sujet de la "double votation du 27 novembre 2016", signée par les cinq membres de cette autorité. Cette lettre recommandait de voter deux fois "oui" et elle indiquait en particulier que chaque mercredi soir pendant cinq semaines, la municipalité accueillerait les intéressés pour présenter les projets et répondre aux questions. Dans la même enveloppe, la municipalité a ajouté un dépliant édité par le "Comité 2x OUI" (format A5, 4 pages) qui énonce "dix bonnes raisons de voter 2x OUI". Dans sa lettre, la municipalité encourage en outre les électeurs intéressés à visiter le site internet du "Comité 2x OUI" (www.faisons-vivre-tolochenaz.ch).

Le "Comité référendaire 2 X NON" (c/o Gérard Robin) a ensuite rédigé une lettre destinée à l'ensemble des électeurs de la commune, qui a été envoyée le 31 octobre 2016, l'achat des enveloppes et les frais d'affranchissement étant pris en charge par la commune. Dans cette lettre, signée par Cyril Duc et Gérard Robin, le double "non" est recommandé.

D.                     Les électeurs ont reçu le matériel de vote à partir du 3 novembre 2016. La brochure, au format A5, comporte les explications suivantes:

– "L'essentiel en bref" (2 pages), soit un résumé de l'historique et des buts de chacun des deux projets;

– l'argumentaire du Comité 2x OUI (2 pages);

– les "recommandations de la Municipalité" (1/2 page);

– l'argumentaire des opposants au plan de quartier "En Cornachon" suivi de l'argumentaire du comité référendaire, relatif au second projet (2 pages au total, rédigées par le comité référendaire que la municipalité avait invité à remettre un texte à cette fin).

E.                     Le 4 novembre 2016, Gérard Robin, Cyril Duc et Pierre-François Duc, agissant pour le "Comité 2x NON", ont écrit à la Préfète du district de Morges (ci-après: la préfète) en demandant le report du scrutin à cause d'irrégularités dans le matériel de vote adressé aux électeurs. La préfète a enregistré cette lettre comme un recours, qui a été transmis au Service juridique et législatif (SJL) chargé de l'instruction pour le Conseil d'Etat.  

F.                     Le résultat des votations communales du 27 novembre 2016 sont les suivants, selon le procès-verbal établi le jour-même par le bureau électoral:

"Electeurs inscrits: 1276

Cartes des vote reçues: 797

 

Objet n° 1, adoption du plan de quartier "En Cornachon" (préavis municipal n° 05-2016)

Bulletins rentrés: 774

Bulletins blancs: 1

Bulletins nuls: 2

Bulletins valables: 771

Oui: 389

Non: 382

Taux de participation: 60.71 %

 

Objet n° 2, Crédit de 3'600'000 fr. pour l'achat d'un ensemble de bâtiments  (préavis municipal n° 04-2016)

Bulletins rentrés: 777

Bulletins blancs: 4

Bulletins nuls: 2

Bulletins valables: 771

Oui: 396

Non: 375

Taux de participation: 60.94 %"

 

G.                    Le 29 novembre 2016, les électeurs Hugues Salomé, Jean-Claude Crottaz et Frédéric Glassey ont adressé à la préfète un recours contre le résultat des votations communales, en faisant valoir qu'ils n'avaient "aucune assurance que le traitement des votes a été réalisé de manière parfaitement conforme de la LEDP et du RLEDP".

H.                     Le préfète, qui avait assisté au dépouillement, a transmis son rapport au SJL le 20 décembre 2016. La veille, elle avait procédé à un recomptage des bulletins et constaté que les scrutateurs n'avaient commis aucune erreur de comptage. Elle avait aussi entendu les recourants dans leurs explications. Par ailleurs, elle avait appris auparavant du greffe municipal que le nombre de cartes de vote reçues était de 792 et non pas de 797 (contrôle effectué par le greffe, et non par le bureau électoral, le lendemain du vote).

I.                       Le Conseil d'Etat a joint les deux causes (recours du 4 novembre 2016 contre la préparation des votations et recours du 29 novembre 2016 contre le résultat des votations) et, dans sa séance du 15 mars 2017, il a rendu une décision rejetant les deux recours (cette décision porte la date du 22 mars 2017 et son dispositif a été publié dans la Feuille des avis officiels du 24 mars 2017). Dans les motifs de cette décision, le Conseil d'Etat a notamment considéré ce qui suit:

A propos du premier recours:

Consid. III/b: "En l'espèce, la brochure contient en premier lieu l'énoncé des questions posées à l'électeur. Ensuite, en pages 2 et 3, elle expose l'historique des deux projets ainsi qu'une partie "explicative" présentant ces derniers sous un jour particulièrement favorable. Ensuite, on y trouve un argumentaire [de] deux pages élaboré par le Comité 2X Oui, qui soutient les objets soumis à la population. Ce texte dense, avec une police d'écriture très petite comparée à celle utilisée dans les autres parties de la brochure, comporte "Dix bonnes raisons de voter deux fois OUI" et la référence, en gras, au site internet www.faisons-vivre-tolochenaz.ch. A la suite de cet argumentaire figure la recommandation de vote de la Municipalité, puis la brochure se termine par l'argumentaire des opposants.

Formellement, le simple fait d'inclure dans la brochure officielle la propagande d'un groupe d'influence différent du Comité expressément mentionné à l'art. 24 al. 3 LEDP viole cette disposition qui fixe de façon limitative qui est admis à s'exprimer dans le matériel de vote officiel. Cela étant, on constate également que la brochure ne contient pas de partie réellement dédiée à l'avis des autorités. C'est l'avis du Comité 2X Oui qui en tient lieu. La Municipalité aurait pu faire siens les arguments dudit Comité et les intégrer dans la brochure. Elle a commis une maladresse en ne le faisant pas.

Cela étant, la brochure explicative ne s'en trouve pas pour autant déséquilibrée, puisqu'elle comporte toujours, comme cela est admis par l'article 24 LEDP, les arguments en faveur et en défaveur du projet, lesquels tiennent tous deux sur deux pages de la brochure et sont comparables dans leur présentation, même si celui du Comité 2X Oui a une police de caractère légèrement plus petite que celle utilisée par les référendaires […]. L'électeur qui lisait la brochure était ainsi à même d'y trouver les éléments nécessaires à forger son opinion. De surcroît, rien ne permet de penser que le fait que l'argumentaire en faveur du projet émane du Comité 2X Oui, et non de la Municipalité, ait pu influer d'une quelconque manière sur le choix des électeurs. Au contraire, on peut raisonnablement admettre que s'il avait été repris par la Municipalité, il aurait alors revêtu un caractère officiel qui lui aurait conféré un poids supplémentaire auprès du corps électoral.

Au demeurant, il ressort des déterminations de la Municipalité du 9 novembre 2016 que celle-ci n'a pas sciemment voulu avantager le camp des soutiens au projet plutôt que celui des opposants dans la construction de la brochure, mais qu'elle a veillé à réserver une place égale à chacun, respectant ainsi, si ce n'est la forme, du moins l'esprit de l'article 24 LEDP.

On doit donc retenir que, même si une irrégularité formelle a été commise par la Municipalité en présentant la brochure de la sorte, celle-ci n'était pas de nature à influer sur la libre formation de l'opinion des électeurs communaux."

 

Consid. V: "a) Les recourants reprochent à la Municipalité d'avoir manqué d'objectivité durant la campagne. Ils mettent en particulier le doigt sur les arguments suivants:

– la Municipalité aurait convoqué la presse pour vanter le projet;

– elle a envoyé sous pli personnel à chaque électeur un courrier contenant un dépliant du Comité 2X Oui;

-  elle aurait organisé cinq soirées de rencontre avec la population pour vanter le projet;

– le Syndic a participé à un débat contradictoire organisé par le Journal de Morges;

– elle a créé un lien sur son site Internet vers celui du Comité 2X Oui;

– sa photo apparaît sur un dépliant distribué par le Comité 2X Oui le 16 novembre 2016.

b) […] Les recourants n'avancent aucun élément concret permettant de penser que la conférence de presse organisée aurait été utilisée comme un outil de propagande, ou que la Municipalité aurait manqué à son devoir d'objectivité dans ce cadre.

c) […] La Municipalité a également financé l'envoi à l'ensemble de la population communale d'un argumentaire rédigé par le Comité 2X Non. L'égalité des armes a ainsi là encore été respectée.

d) […] Les soirées de rencontre avec la population ont été organisées par le Comité 2X Oui, et non par la Municipalité. Certains de ses membres ont certes accepté de participer à ces soirées. Toutefois, là encore, les recourant n'indiquent pas que ces derniers auraient, à ces occasions, manqué à leur devoir d'objectivité […]. Rien ne permet d'affirmer que le Syndic aurait [en participant à un débat contradictoire] violé son devoir d'objectivité.

e) Le site internet officiel de la Commune, www.tolochenaz.ch, promouvait jusqu'aux votations, sous le titre "Votations du 27 novembre 2016, Informations complémentaires http://www.faisons –vivre-tolochenaz.ch", le site internet du Comité 2X Oui. Aucune mention n'était faite en revanche de l'existence du Comité 2X Non.

Ce renvoi peut être assimilé à la maladresse commise dans le cadre de l'élaboration de la brochure explicative. […] Cette manière de faire est certes sujette à caution, mais pour les mêmes raisons invoquées sous chiffre III ci-dessus à propos de la brochure, on ne saurait affirmer qu'elle ait pu fausser la formation de la volonté des électeurs. Au contraire, en ne reprenant pas l'argumentaire du Comité 2X Oui sur le site de la Commune, la Municipalité s'abstenait également de lui conférer un caractère officiel qui aurait renforcé son poids auprès de l'opinion. […]

f) Enfin, le dépliant envoyé aux électeurs le 18 novembre 2016 contient certes la photographie de la Municipalité, mais émane clairement du Comité 2X Oui. La Municipalité ne peut ainsi se voir reprocher une démarche sur laquelle elle n'a eu aucune prise."

 

A propos du second recours:

Consid. VI.: "[Dans son rapport, la préfète] constate en particulier qu'un recomptage des bulletins a été effectué et a permis de constater que le bureau électoral communal n'avait commis aucune erreur de comptage. Ce dernier a d'ailleurs procédé lui-même à plusieurs vérifications après avoir constaté que le résultat était serré […]. Quant à la différence entre le nombre de cartes de vote enregistrées (797 selon le PV du Bureau électoral, nombre ramené à 792 selon le rapport préfectoral, qui conclut également à ce que cette erreur de comptage n'a eu aucune incidence sur l'issue du scrutin) et le nombre de bulletins valables (771 pour l'objet relatif au plan de quartier), elle peut s'expliquer uniquement de deux manières: soit, comme le relève le rapport préfectoral, par le fait que certains électeurs n'ont pas systématiquement exercé leurs droits de vote sur les trois scrutins ouverts le jour en question (deux objets communaux et un objet fédéral), soit par la disparition d'un certain nombre de bulletins. Aucun élément du dossier ne permet d'étayer cette second hypothèse, que la Préfète, pourtant présente lors du dépouillement, n'évoque même pas. En revanche, son rapport fait mention d'indications de scrutateurs selon lesquels certains électeurs n'avaient voté que pour l'un ou l'autre des objets en votation, ce qui explique la différence. En définitive, on doit constater que le travail de vérification approfondi effectué par la Préfète n'a permis de déceler aucune irrégularité lors du dépouillement propre à remettre en cause le résultat du scrutin du 27 novembre 2016."

J.                      Hugues Salomé et Cyril Duc ont adressé le 30 mars 2017 à la Cour constitutionnelle un recours contre la décision du Conseil d'Etat. Ils demandent que cette décision soit réformée en ce sens que les votations communales du 27 novembre 2016 sont purement et simplement annulées. A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au Conseil d'Etat pour nouvelle décision.

Dans sa réponse, le Conseil d'Etat conclut au rejet du recours. La municipalité prend les mêmes conclusions. Les recourants ont répliqué, sans modifier leurs conclusions.

K.                     Par décision du 8 mai 2017, la Cour constitutionnelle a admis la requête d'effet suspensif présentée par les recourants, en tant que le recours vise la décision du conseil communal sur le préavis n° 04-2016.

L.                      Dans son rapport au SJL du 20 décembre 2016, la préfète avait relevé que le lendemain du scrutin, le greffe municipal avait constaté que sept cartes de vote "CH-VD-CO" n'avaient pas été prises en compte par le bureau électoral. La préfète avait alors obtenu une explication et elle a exposé ce qui suit dans son rapport (p. 5):

"Un certain nombre d'enveloppes de vote jaunes avec la mention CO (destinées aux étrangers) a été remis à des personnes de nationalité suisse (CH-VD-CO). Il s'agissait de personnes qui se présentaient au guichet communal en informant qu'elles avaient perdu leur matériel de vote. Alors, une nouvelle carte avec un numéro identique à l'ancien, a été imprimée par l'administration communale. Cette nouvelle carte a été remise aux personnes concernées accompagnée malencontreusement d'une enveloppe jaune CO destinée aux étrangers. Cette information n'a pas été transmise au bureau électoral.

A noter que contrairement à ce que stipule l'art. 24 RLEDP, ces nouvelles cartes de vote ne portaient pas la mention "DUPLICATA" et un nouveau numéro d'électeur. Le bureau électoral ne pouvait donc pas savoir qu'il s'agissait de cartes duplicata officielles."

Dans sa réponse au recours, le Conseil d'Etat a expliqué que les sept cartes de vote CH-VD-CO accompagnées d'une enveloppe CO avaient sans doute été écartées à tort. Le juge instructeur a dès lors demandé au Conseil d'Etat de faire contrôler, par la préfète et le bureau électoral, si les sept électeurs concernés avaient voté deux fois (avec la première carte de vote puis avec le duplicata); si tel n'étaient pas le cas, un dépouillement complémentaire devait être effectué.

Le 17 mai 2017, le SJL a répondu qu'aucun des sept électeurs n'avait exercé son droit de vote plus d'une fois. Selon le procès-verbal établi par la préfète le 9 mai 2017, en prenant en compte les sept enveloppes "duplicata", chacun des deux objets obtient cinq "oui" supplémentaires; les deux autres enveloppes étaient vides.

Considérant en droit:

1.                      La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

Aux termes de l'art. 19 al. 1 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat en matière de droits politiques, conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01). Dans cette dernière loi, le recours à la Cour constitutionnelle est réglé aux art. 123a ss.

L'art. 123b LEDP définit la qualité pour recourir: elle est reconnue aux personnes qui ont qualité pour agir au sens de l'art. 118 LEDP. Aux termes de cette disposition, qui est applicable en première instance (recours au Conseil d'Etat ou au Grand Conseil), "quiconque est concerné par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours" (al. 1); "tout électeur peut déposer un recours relatif à une votation ou une élection" (al. 2). Les deux recourants, électeurs dans la commune, ont donc qualité pour recourir. Cela étant, il résulte du régime des art. 117 ss LEDP, qui prévoit d'abord un recours au Conseil d'Etat ou au Grand Conseil, puis dans un second temps un recours à la Cour constitutionnelle, et qui permet de contester soit la préparation, soit le déroulement, soit le résultat d'une élection ou d'une votation, que les électeurs ont l'obligation d'épuiser les instances, à savoir dans le cas particulier de recourir au Conseil d'Etat avant de saisir la Cour constitutionnelle (cf. arrêt CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 1; TF 1C_351/2013 du 31 mai 2013, consid. 3.3). En l'occurrence, Cyril Duc a recouru auprès du Conseil d'Etat uniquement contre des opérations préparatoires, et Hugues Salomé uniquement contre le résultat de la votation. Toutefois, comme ils agissent ensemble devant la Cour constitutionnelle, il ne se justifie pas d'examiner plus avant la recevabilité des griefs, pour chacun des recourants. En d'autres termes, il n'y a pas lieu de déterminer dans quelle mesure chacun d'entre eux peut contester la décision du Conseil d'Etat.

Selon l'art. 123c LEDP, le délai de recours, de dix jours, court dès la publication officielle de la décision (en vertu de l'art. 123 al. 4 LEDP, la décision du Conseil d'Etat doit non seulement être notifiée aux parties, mais aussi faire l'objet d'une publication, en l'occurrence dans la Feuille des avis officiels). En l'espèce, le mémoire des recourants a été déposé en temps utile. Le recours est motivé conformément aux exigences légales (art. 120 et 123d LEDP). Par conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      Les recourants dénoncent des irrégularités dans la brochure officielle adressée aux électeurs en vue de la votation. Ils reprochent essentiellement à la municipalité d'avoir "relégué tout à la fin" le texte des opposants et de ne pas avoir donné une dimension égale aux positions défendues par les autorités communales, d'une part, et par les référendaires, d'autre part.

a) La brochure explicative fait partie de l'information officielle donnée par l'organe compétent de la collectivité publique directement concernée par le scrutin. L'information officielle est en soi légitime; elle est même prévue par la Constitution cantonale, qui impose aux autorités de renseigner la population sur les objets soumis au vote (art. 87 al. 2 Cst-VD). Elle présente toutefois des risques, quand elle a lieu au cours de la campagne qui précède une votation. Aussi est-elle subordonnée à des conditions strictes, que le Tribunal fédéral déduit de la garantie constitutionnelle de la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.). Selon la jurisprudence, la liberté de vote admet les explications ou messages officiels relatifs à une votation, où l'autorité explique l'objet du scrutin et recommande son acceptation ou son rejet. L'autorité n'est pas tenue à un devoir de neutralité et elle peut donc formuler une recommandation de vote, mais elle doit respecter un devoir d'objectivité. Elle viole son devoir d'information objective lorsqu'elle informe de manière erronée sur le but et la portée du projet. Les explications de vote satisfont à l'exigence d'objectivité lorsqu'elles sont équilibrées et répondent à des motifs importants, qu'elles fournissent une image complète du projet avec ses avantages et ses inconvénients, et qu'elles mettent les électeurs en mesure d'acquérir une opinion; au-delà d'une certaine exagération, elles doivent n'être ni contraires à la vérité, ni tendancieuses, ni simplement inexactes ou incomplètes. L'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer chaque objection qui pourrait être soulevée à son encontre, mais il lui est interdit de passer sous silence des éléments importants pour la décision du citoyen ou de reproduire de manière inexacte les arguments des adversaires du référendum ou de l'initiative (ATF 143 I 78 consid. 4; ATF 140 I 338 consid. 5.1; ATF 139 I 2 consid. 6.2; ATF 138 I 61 consid. 6.2; TF 1C_130/2015 du 20 janvier 2016, consid. 3.1; arrêts CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 2, CCST.2009.0001 du 30 janvier 2009 consid. 3). Cela étant, le droit cantonal vaudois énonce des exigences plus précises sur ce point. L'art. 24 al. 3 LEDP dispose en effet ce qui suit, pour les votations cantonales:

"Dans le cas d'une initiative ou d'un référendum, le comité remet au département un texte présentant ses arguments. Ce texte sera traité équitablement sur le plan graphique et pourra avoir une dimension égale à l'avis des autorités. Le département peut modifier ou refuser des propos portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop longs."

En vertu de l'art. 24 al. 4 LEDP, cette disposition s'applique par analogie pour les votations communales.

c) Dans le cas particulier, les recourants estiment que le texte des opposants (le comité référendaire, ou "comité 2x NON" – étant donné que pour le premier objet, il n'y avait pas à proprement parler un comité référendaire, le vote populaire ayant été ordonné d'emblée par le conseil communal) n'aurait pas dû être mis à la fin de la brochure. Il est cependant manifeste qu'il ne s'agit pas là d'un traitement inéquitable, au sens de l'art. 24 al. 3 LEDP, du texte des opposants. Le choix rédactionnel de la municipalité, consistant à présenter les argumentaires des deux "camps" après une présentation générale, et donnant la priorité dans la mise en page au texte des partisans des projets, n'est à l'évidence pas critiquable. La brochure litigieuse est brève, en comparaison avec celles que les électeurs reçoivent en vue des votations fédérales, par exemple. On ne voit pas pourquoi le texte publié à la fin de ces quelques pages échapperait à l'attention des lecteurs. L'ordre de priorité, dans la mise en page, n'a aucune signification politique et, sur ce point, le devoir d'information objective des autorités n'a pas été violé.

Les recourants soutiennent que, dans la brochure, "c'est l'argumentaire du Comité 2x NON qui aurait dû seul faire contrepoids à l'avis des autorités communales". Implicitement, ils reprochent ainsi à la municipalité d'avoir publié l'argumentaire du Comité 2x Oui. Le Conseil d'Etat a cependant exposé de manière convaincante, dans sa décision (consid. III/b), pourquoi ce dernier texte pouvait être assimilé à l'avis des autorités, au sens de l'art. 24 al. 3 LEDP, en l'absence d'un argumentaire complet rédigé par la municipalité elle-même. En considérant que le contenu de la brochure était admissible, de ce point de vue, le gouvernement cantonal n'a pas violé les garanties en matière de droits politiques. En outre, s'agissant de l'exigence de la "dimension égale" des deux textes présentant les arguments "pour" et "contre", le Conseil d'Etat était fondé à comparer exclusivement sous cet angle les deux argumentaires, celui du Comité 2x Oui et celui du comité référendaire. Ces deux textes occupent la même surface dans la brochure et les légères différences entre les polices de caractères ne permettent pas de retenir qu'ils ne seraient pas de dimensions égales, le critère de l'art. 24 al. 3 LEDP impliquant une appréciation globale des textes en question (cf. arrêt CCST.2017.0003 du 30 janvier 2017 consid. 2c). Les griefs des recourants à ce propos doivent donc être rejetés.

3.                      Les recourants reprochent à la municipalité, dans la préparation de la votation, de n'avoir pas fait preuve de retenue, de n'avoir pas respecté l'égalité des armes, et d'avoir bénéficié de moyens disproportionnés pour défendre ses projets, dans des conditions financières nullement transparentes. Selon les recourants, dans leurs diverses démarches, les membres de la municipalité ont créé une confusion, de sorte que les électeurs pouvaient avoir l'impression que les messages du Comité 2x Oui étaient des messages officiels.

a) La jurisprudence retient que les autorités de la collectivité qui organise la votation sont en quelque sorte tenues de conseiller les électeurs; elles ne doivent pas être neutres mais objectives (cf. ATF 143 I 78 consid. 4.4 et les arrêts cités – où il est rappelé que la position de l'autorité est différente quand elle intervient dans la campagne d'une votation organisée par une autre collectivité). En l'occurrence, les recourants relèvent que des propos, favorables au projet, des membres de la municipalité ont été reproduits dans la presse, que des photographies de ces édiles ont été publiées dans la presse et dans un tous-ménages du Comité 2x Oui, et que le site internet de la commune contenait un lien vers le site internet du comité précité. Les recourants ne critiquent cependant pas le contenu des déclarations attribuées aux membres de la municipalité, ou à tout le moins ils n'expliquent pas en quoi ils auraient négligé leur devoir d'objectivité dans la défense des deux projets adoptés par le conseil communal. Pour le reste, il convient de renvoyer au motifs de la décision du Conseil d'Etat (consid. V, cité supra).

b) Les recourants s'en prennent par ailleurs aux moyens engagés dans la campagne en faveur du double "oui", qu'ils qualifient de colossaux et disproportionnés. Ils visent la réalisation de deux dépliants (flyers) envoyés aux électeurs, la création d'un site internet, la pose d'une bâche avec un motif en couleurs (trompe-l'œil) sur la façade d'un bâtiment concerné par la votation, la réalisation d'un film montré lors des soirées d'information, la pose d'affiches sur des panneaux. Les recourants ajoutent que "même si les importants frais n'ont pas été payés par la commune mais par des privés, il se trouve que ces tiers privés ont des intérêts financiers importants dans les projets soumis à la votation" (p. 14 du recours). Ils en déduisent que les autorités communales auraient dû intervenir à l'encontre de ces démarches.

Le Tribunal fédéral reconnaît que la liberté de vote peut être violée par l'intervention des groupes ou personnes privés qui s'affrontent au cours d'une campagne. Selon la jurisprudence, le résultat du scrutin n'est annulé que lorsqu'il y a eu intervention dans la campagne électorale au moyen d'indications manifestement fausses ou fallacieuses à un moment si tardif qu'il était impossible aux citoyens de se faire une image sûre des circonstances réelles (cf. ATF 135 I 292 consid. 4; Vincent Martenet/Théophile von Büren, L'information émanant des autorités et des particuliers en vue d'un scrutin, à l'aune de la liberté de vote, in RDS 2013 I p. 74). Les autorités ont un devoir d'intervention afin de veiller au bon déroulement du processus de formation de la volonté du corps électoral – notamment dans certaines circonstances pour rectifier les éléments erronés et trompeurs venus de particulier – mais il faut aussi tenir compte de la liberté d'expression des citoyens (cf. Martenet/von Büren, op. cit., p. 73, 76).

En l'occurrence, les recourants ne prétendent pas que le Comité 2x Oui aurait diffusé des informations manifestement fausses ou fallacieuses, ni qu'il aurait cherché à tromper le corps électoral. Ce comité disposait certes de moyens assez importants, qui lui ont permis d'organiser une véritable campagne en utilisant différents supports ou moyens (imprimés, site internet, film, panneaux avec affiches, bâche sur un bâtiment). On ne saurait toutefois qualifier ces investissements de colossaux; dans les campagnes au niveau cantonal ou communal (élections ou votations), il est fréquent que les candidats, les partis ou les groupes d'intérêts interviennent de la même façon. En d'autres termes, la campagne en faveur du double "oui" est restée dans les limites autorisées par la liberté d'expression et les garanties en matière de droits politiques, de sorte que les autorités communales n'étaient pas tenues d'intervenir afin de rétablir un équilibre.

c) Dans ces conditions, il ne se justifie pas de donner suite à la requête des recourants tendant à ce que le Comité 2x Oui soit astreint à produire les documents relatifs au coût total de la campagne et à la prise en charge ces frais. Ces éléments ne sont en effet pas pertinents pour le sort de la cause.

d) Les recourants requièrent par ailleurs, dans leur réplique, la production par la municipalité d'une convention qui aurait été conclue par la commune avec les propriétaires de deux parcelles (nos 72 et 73). A lire leur argumentation, cette pièce permettrait d'établir que les deux objets soumis au vote seraient en réalité totalement liés. On ne voit toutefois pas, sur la base du recours, pourquoi il serait pertinent d'établir l'existence de ce lien "total", au regard des garanties en matière de droits politiques. Les deux objets ont du reste été soumis en même temps au conseil communal puis aux électeurs, et tant les partisans que les adversaires ont présenté simultanément leurs arguments à propos du plan de quartier et de l'acquisition des bâtiments du centre du village. En d'autres termes, un complément d'instruction n'est pas nécessaire et il résulte du dossier que les interventions de la municipalité avant le scrutin n'ont pas violé la liberté de vote garantie par l'art. 34 Cst.

4.                      Les recourants soutiennent, en se référant au rapport d'instruction de la préfète, que des irrégularités ont été constatées dans les opérations de vote et de dépouillement. Selon eux, ces irrégularités ont vraisemblablement eu une influence sur l'issue du scrutin.

a) Selon la jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 34 Cst. qui garantit les droits politiques, lorsque des irrégularités sont constatées dans le dépouillement d'un scrutin, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du vote. Il y a lieu de tenir compte notamment de l'écart de voix, de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble. Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation. Lorsque la différence de voix est très nette, seules de graves irrégularités sont de nature à remettre en cause la validité du résultat du vote (ATF 141 I 221 consid. 3.3). Le droit cantonal prescrit par ailleurs qu'en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (art. 120 al. 2 LEDP).

b) Dans leur argumentation, les recourants relèvent la différence entre le nombre de cartes de vote reçues et le nombre de bulletins rentrés (18 pour l'objet n° 1, soit 2.2%; 15 pour l'objet n° 2,soit 1.9%). D'après le Tribunal fédéral, il est notoire que lors de tout scrutin populaire le nombre cartes de vote reçues dépasse celui des bulletins rentrés, du fait que des électeurs consciemment ou par inadvertance font parvenir leur carte de vote par correspondance sans inclure leur bulletin de vote dans l'enveloppe ou déposent une enveloppe vide dans l'urne (ATF 141 I 221 consid. 3.7.3). Il faut aussi retenir l'hypothèse – évoquée dans la décision du Conseil d'Etat – que certains électeurs n'ont mis dans l'enveloppe de vote que le bulletin de la votation fédérale, ne s'étant pas intéressés aux objets communaux. Il est vrai que, dans le cas particulier, les différences ne sont pas minimes (elles sont toutefois sensiblement moins importantes que dans le cas ayant donné lieu à l'ATF 141 I 221), mais il n'y a aucun indice que des enveloppes de vote ou des bulletins auraient été soustraits pour ne pas être comptés lors du dépouillement. Il convient de relever que des précautions particulières avaient été prises en vue d'assurer le bon déroulement du scrutin: la préfète a surveillé personnellement ces opérations, elle a obtenu après le scrutin des renseignements de la part du greffe municipal au sujet de la distribution des cartes de vote (duplicata) et du vote par correspondance (ouverture des enveloppes de transmission, décompte précis du nombre d'enveloppes de transmission et de cartes de vote, notamment) et elle a procédé à un recomptage de tous les bulletins.

c) Les procès-verbaux du bureaux électoral communal, le rapport de la préfète et les autres éléments du dossier du Conseil d'Etat sont suffisamment probants, de sorte qu'il ne se justifie pas d'ordonner – comme le requièrent les recourants – la production de tout le matériel de vote, une nouvelle analyse des enveloppes et des bulletins étant superflue. Pour les mêmes motifs, on ne saurait reprocher au Conseil d'Etat d'avoir renoncé à faire verser au dossier le matériel de vote.

d) Cela étant, les irrégularités dénoncées par les recourants n'ont pas eu d'influence sur le résultat du scrutin.

aa) Les recourants relèvent que ce n'est que le lendemain du scrutin que les autorités communales ont contrôlé la liste des votants, par rapport à la liste des électeurs. Quoi qu'il en soit, ce contrôle a révélé que le bureau électoral n'avait pas admis qu'un électeur votât deux fois (grâce, par exemple, à l'obtention frauduleuse d'un duplicata). Le moment du contrôle n'est donc pas déterminant. Il importe peu également, au regard de l'éventuelle influence des irrégularités sur le résultat du vote, que les duplicata délivrés à juste titre à certains électeurs n'aient pas porté la mention "duplicata", dès lors que cela n'a pas permis des doubles votes.

bb) Les recourants se réfèrent aux sept cartes de vote "CH-VD-CO" qui n'ont pas été prises en compte lors du dépouillement. Le bureau électoral avait constaté que les électeurs en question avaient utilisé une mauvaise enveloppe de vote. Or l'instruction a révélé ultérieurement que cette enveloppe leur avait été remise par le greffe municipal. Au demeurant, si les bulletins de ces sept électeurs avaient été comptés, le résultat du vote, sur les deux objets, n'aurait pas été modifié (l'écart entre les "oui" et les "non" se serait légèrement accru, avec dans les deux cas cinq "oui" supplémentaires).

cc) Les recourants font remarquer qu'une seule personne, au greffe municipal, ouvrait les enveloppes de transmission du vote par correspondance. Selon eux, un telle façon de faire ne permettrait pas de respecter les garanties de validité des votes. Or, le règlement d'application de la LEDP (RLEDP; RSV 160.01.1) n'exige pas que le greffe municipal, qui est habilité à traiter les votes par correspondance et anticipés, fasse procéder à l'ouverture des enveloppes de transmission par deux de ses agents, et non pas par un seul – étant précisé que l'ouverture des enveloppes de vote est proscrite à ce stade (cf. art. 33 et 34 RLEDP). On ne saurait donc voir là une irrégularité au sens de la jurisprudence précitée.

dd) Les recourants indiquent, en se référant à un courrier du bureau du conseil communal adressé le 2 janvier 2017 au SJL ainsi qu'au procès-verbal de la séance du conseil communal du 5 décembre 2016, que deux personnes se trouvaient dans les locaux de l'administration communale, au 1er étage, à la fin des opérations de dépouillement le dimanche de la votation. Une de ces personnes était le conseiller en communication du Comité 2x Oui; l'autre une agente de l'administration communale. Cela ne signifie pas pour autant que ces personnes auraient participé au dépouillement, ni qu'elles seraient intervenues d'une autre manière de façon à fausser les résultats du vote. Avec cet argument, les recourants n'établissent pas l'existence d'une irrégularité.

e) Les recourants invoquent le principe de la proportionnalité, selon l'art. 5 Cst. On ne voit toutefois pas en quoi ce principe aurait en l'espèce une portée plus étendue que les garanties de l'art. 34 Cst.

f) Finalement, c'est manifestement à tort que les recourants reprochent au Conseil d'Etat une motivation insuffisante de sa décision, à propos des irrégularités dénoncées. Il y a lieu de rappeler le devoir d'allégation incombant au recourant Hugues Salomé, y compris devant le Conseil d'Etat (art. 120 al. 2 LEDP – le second recourant avait renoncé à recourir contre le résultat et les opérations de dépouillement). Compte tenu des arguments présentés par ce recourant, le Conseil d'Etat pouvait adopter la motivation figurant dans sa décision, ce qui n'a du reste pas empêché l'intéressé de recourir à la Cour constitutionnelle en connaissance de cause.

5.                      Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision du Conseil d'Etat.

La procédure est gratuite (art. 121a et art. 123e LEDP).

 


Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

 

I.                       Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.                      La décision du Conseil d'Etat des 15/22 mars 2017 est confirmée.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.

 

Lausanne, le 12 septembre 2017

 

Le président:                                                                                             Le greffier:


 

 

 

                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.