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TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE |
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Arrêt du 29 septembre 2023 |
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Composition |
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, M. André Jomini et Mme Fabienne Byrde, juges; M. Jacques Olivier Piguet, juge suppléant; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière. |
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tous représentés par Me Christian BETTEX, avocat à Lausanne, |
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Objet |
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Requête Alice GENOUD et consorts c/ directive d’application DGEO/DGEP du 31 août 2023 sur les débats portant sur des thématiques civiques dans l'enseignement obligatoire/postobligatoire et sur des débats à caractère électoral |
Vu les faits suivants :
A. Le 31 août 2023, la Direction générale de l'enseignement obligatoire et de la pédagogie spécialisée (DGEO) et la Direction générale de l’enseignement postobligatoire (DGEP), qui sont rattachées au Département de l’enseignement et de la formation professionnelle (DEF), ont édicté en commun la Directive d’application DGEO/DGEP sur les débats portant sur des thématiques civiques dans l'enseignement obligatoire/postobligatoire et sur des débats à caractère électoral (ci-après: la directive), dont la teneur est la suivante:
"Directive d'application DGEO/DGEP sur les débats portant sur des thématiques civiques dans l'enseignement obligatoire/postobligatoire et sur des débats à caractère électoral
Droit applicable
Articles 5 al. 3 LEO, art. 9 LEO, art. 11 LEO, 7 RLEO et 63 RGY.
Principe
Le principe de la neutralité de l'enseignement est inscrit explicitement dans la loi sur l'enseignement obligatoire (LEO). Au surplus, toute forme de propagande politique est également prohibée dans tous les ordres d'enseignement des écoles obligatoires et postobligatoires [LEO, règlement d'application de la LEO (RLEO) et règlement des gymnases (RGY)].
A ce titre, le Département de l'enseignement et de la formation professionnelle (DEF) et ses Directions générales DGEO/DGEP sont les garants de la bonne application de ces principes.
Le Département rappelle qu'il est dans l'intérêt de tous, et avant tout des élèves, de garantir cette neutralité. Il en va de la crédibilité de l'institution scolaire et de la confiance que les parents placent en elle.
Cela étant, il est impératif de distinguer, d'une part, les débats à caractère pédagogique sur des thèmes de société et liés à l'enseignement à la citoyenneté et, d'autre part, les débats tenus dans le cadre d'une campagne électorale.
Enseignement à la citoyenneté et débats sur des thèmes de société
L'éducation à la citoyenneté figure parmi les priorités du DEF. A cet égard, le Département soutient cet enseignement notamment par l'organisation de « semaines de la citoyenneté ». Les connaissances en civisme et du système politique suisse, ainsi que la capacité à rechercher des sources d'informations fiables, à construire une argumentation, à développer un esprit critique et à prendre part à des débats de façon constructive font partie des missions de l'école (art. 5). L'enseignement à la citoyenneté figure au plan d'études des élèves du secondaire I et du secondaire II. Ces thèmes peuvent être enseignés dans plusieurs disciplines de sciences humaines, notamment la géographie ou l'histoire.
Dans ce cadre, des débats thématiques sont organisés, à l'initiative d'enseignants ou d'établissements. Ces démarches sont soutenues et encouragées par le DEF, y compris les débats liés à un thème qui fait l'objet d'une votation populaire. Néanmoins, il est nécessaire de veiller au respect d'une représentation équivalente des points de vue et à une modération neutre. Rappelons également que tout débat doit être cadré par un objectif pédagogique. L'apprentissage de connaissances de civisme, l'approfondissement d'une thématique, la capacité à se forger une opinion, à élaborer un argumentaire, à prendre en compte celui des autres lors d'un débat, le respect de son interlocuteur, ou encore des notions de rhétorique peuvent faire partie des objectifs visés.
Débats relatifs à des élections intervenant dans le cadre d'une campagne électorale
L'organisation de débats électoraux dans les écoles n'apparaît, en revanche, pas compatible avec les principes précités de neutralité de l'enseignement et d'interdiction de propagande politique. De tels débats, même contradictoires, ne sont ainsi pas conformes à l'interdiction de toute forme de propagande politique dès lors qu'ils se tiendraient dans le cadre d'une campagne électorale effective, en vue d'élections prévues à court terme.
Eu égard au risque de propagande politique qui pourrait en résulter, ce lien d'immédiateté entre une rhétorique politique sur des sujets de société et les suffrages individuels qui peuvent en découler apparaît contraire aux dispositions légales et réglementaires sur la neutralité de l'école et l'interdiction de la propagande politique (art. 9 et 11 LEO; 7 RLEO; 63 RGY).
Au vu de ce qui précède, les Directions générales de l'enseignement obligatoire et postobligatoire indiquent aux établissements qu'ils sont tenus de renoncer, sur le temps scolaire, à de tels événements durant les 10 semaines qui précèdent une échéance électorale, étant précisé que cette injonction ne concerne que les débats de type électoral.
31 août 2023".
B. Cette directive a été adressée aux directions des établissements de l’enseignement obligatoire et postobligatoire, ainsi qu’aux membres du personnel enseignant pour les informer qu’ils sont tenus de renoncer, sur le temps scolaire, aux débats relatifs à des élections intervenant dans le cadre d’une campagne électorale durant les 10 semaines qui précèdent une échéance électorale, étant précisé que cette injonction ne concerne que les débats de type électoral. La directive se réfère, en préambule, expressément au principe de neutralité de l’enseignement consacré par l’art. 9 de la loi du 7 juin 2011 sur l’enseignement obligatoire (LEO; BLV 400.02), prévoyant que "l’enseignement est neutre du point de vue religieux et politique" (al. 1) et que "l’école respecte les convictions religieuses, morales et politiques des élèves et de leurs parents" (al. 2). Cette directive se réfère également au principe d’interdiction de propagande politique ancré à l’art. 11 LEO, qui dispose que "toute forme de propagande politique, religieuse et commerciale est interdite auprès des élèves". L’art. 7 du règlement d’application de la LEO adopté le 2 juillet 2012 par le Conseil d’Etat (RLEO; BLV 400.02.1) précise que "les élèves ne peuvent pas être utilisés pour la transmission à leurs parents d’informations à caractère de propagande politique, syndicale, religieuse ou commerciale; ils ne peuvent être enrôlés dans des manifestations visant ces buts". La directive cite également l'art. 63 du règlement des gymnases du 6 juillet 2022 (RGY; BLV 412.11.1 ), aux termes duquel "toutes formes de propagande et de publicité sont interdites dans les établissements, le droit d’affichage et de diffusion de certaines associations étant réservé" (al. 1) et "le directeur peut consentir des exceptions justifiées par l’intérêt général" (al. 2).
La directive n’a pas été publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO); le 31 août 2023, le Bureau d’information et de communication de l’Etat de Vaud a établi une note aux médias, où il est notamment précisé que cette directive "rappelle la loi et clarifie son application concrète pour éviter tout risque de propagande politique". Elle n’a pas non plus été ajoutée à la liste des directives consultables sur la page "Directive DEF" du site internet officiel de l'Etat de Vaud (www.vd.ch/toutes-les-autorites/departements/departement-de-lenseignement-et-de-la-formation-professionnelle-def/directives-def).
C. Par requête adressée à la Cour constitutionnelle le 9 septembre 2023 (reçue le 12 septembre), Alice Genoud et 51 autres députés du Grand Conseil, ainsi que cinq autres citoyens, dont des candidats aux élections fédérales de 2023 (ci-après: les requérants), ont conclu à l’annulation de la directive, en dénonçant, entre autres violations, celle de la liberté d’opinion et d’information, de la liberté de réunion, ainsi qu’une atteinte à la garantie des droits politiques. Les requérants demandaient également à titre de mesures provisionnelles d’extrême urgence de constater que la requête avait effet suspensif de par la loi.
D. Par avis du 12 septembre 2023, le président soussigné a fixé aux parties un délai au 22 septembre 2023 pour se déterminer sur la question de la publication de la directive attaquée, les requérants ayant été invités par ailleurs à se déterminer au sujet de l’intérêt à obtenir une décision en constatation portant sur l’effet suspensif.
Par déterminations du 13 septembre 2023, les requérants ont précisé leurs conclusions préalables en demandant que l’effet suspensif soit confirmé sans délai et que l’entrée en vigueur de la directive soit suspendue jusqu’à droit connu sur la requête. Subsidiairement, ils ont demandé qu’il soit constaté que la directive était inapplicable faute de publication officielle.
Par décision incidente du 15 septembre 2023, la Cour constitutionnelle a refusé les mesure provisionnelles requises par les requérants, en tant que cette réquisition était recevable.
Le 22 septembre 2023, les parties se sont déterminées. Les requérants ont requis que l’effet suspensif soit confirmé sans délai et que l’entrée en vigueur de la directive soit suspendue jusqu’à droit connu sur la requête. La DGEO et la DGEP (ci-après: les autorités intimées) ont conclu à ce stade à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement au rejet des conclusions prises par les requérants.
E. La Cour de céans a adopté le dispositif de l’arrêt le 29 septembre 2023.
Considérant en droit:
1. La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des actes qui lui sont soumis.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.
L'art. 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette disposition constitutionnelle, précise que le contrôle de la Cour porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil (al. 2, let. a), les règlements du Conseil d'Etat (al. 2 let. b LJC) et les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2 let. c LJC).
Cette énumération est exhaustive (cf. ATF 133 I 49 consid. 2.4, qui procède à une analyse historique de l’art. 3 LJC). Il ressort également des travaux préparatoires qu’est déterminant, pour savoir si un acte est soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle, que celui-ci contienne des règles de droit (cf. Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] n° 188 sur la juridiction constitutionnelle, in Bulletin du Grand Conseil [BGC] du 15 septembre 2004, p. 3661 s. ad art. 3 du projet).
b) En l’occurrence, l’acte attaqué, à savoir la directive d’application DGEO/DGEP du 31 août 2023 sur les débats portant sur des thématiques civiques dans l'enseignement obligatoire/postobligatoire et sur des débats à caractère électoral, n’a pas formellement été édicté par le Département de l’enseignement et de formation professionnelle (DEF); il s’agit d’une directive prise en commun par la Direction générale de l'enseignement obligatoire et de la pédagogie spécialisée (DGEO) et la Direction générale de l’enseignement postobligatoire (DGEP), qui s’adresse exclusivement aux directions des établissements scolaires et aux enseignants.
La Cour de céans considère que l’acte attaqué doit être qualifié de directive administrative en tant qu’elle ne s’adresse qu’aux organes d'exécution de la LEO – i.e. les directeurs des établissements scolaires et les enseignants. Elle ne contient pas de règles de droit. De telles directives administratives sont courantes dans la pratique des autorités administratives: elles servent à préciser, du point de vue de l’administration, la portée des véritables règles de droit. En d’autres termes, les directives administratives ne sont pas considérées comme des règles de droit, dont le juge administratif devrait contrôler la bonne application. Selon la jurisprudence, les directives administratives s'adressent aux organes d'exécution. Elles ne créent pas de nouvelles règles de droit mais sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, en visant à unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Le juge peut les prendre en considération lorsqu'elles permettent une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce. Il doit en revanche s'en écarter lorsqu'elles établissent des normes qui ne sont pas conformes aux règles légales applicables (ATF 148 V 144 consid. 3.1.3; 148 V 102 consid. 4.2; 145 V 84 consid. 6.1.1; 142 V 442 consid. 5.2 p. 445; 141 II 338 consid. 6.1; 141 III 173 consid. 3.2.2.2; 133 V 346 consid. 5.4.2; 132 V 121 consid. 4.4; 131 V 42 consid. 2.3).
En résumé, la directive attaquée ne peut pas être soumise au contrôle de la Cour de céans dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes cantonales, ne serait-ce que parce qu’elle ne contient pas de règles de droit au sens de l’art. 3 al. 1 LJC. Il y a aussi lieu de relever que l’intervention de tiers au sein d’une école ou d’un gymnase est soumise à l’autorisation préalable du directeur de l’établissement (art. 24 al. 2 LEO; art. 17 RLEO et 62 RGY). Dès lors, le refus d’un directeur d’autoriser l’organisation de débats à caractère politique en période électorale dans son établissement, conformément à ce que préconise la directive interne incriminée, donnerait lieu à une décision formelle sujette à recours (art. 141 al. 1 LEO). Les justiciables pourraient donc faire valoir efficacement leurs droits. Autrement dit, il serait loisible aux personnes intéressées de requérir et d’obtenir une décision formelle contre laquelle elles pourraient recourir de manière efficace, en invoquant à titre préjudiciel l’illégalité ou l’inconstitutionnalité de la directive attaquée, soit dans le cadre d’un contrôle concret de la décision attaquée.
c) S’agissant de la question de la publication, il y a lieu de souligner que, dans le canton de Vaud, les lois, décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du Grand Conseil ou du Conseil d’Etat sont exécutoires le même jour dans tout le canton, en vertu de la promulgation ordonnée par le Conseil d’Etat (art. 1 de la loi du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés [LPLDA; BLV 170.53]). Cette promulgation résulte de la publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (art. 4 al. 1 let. a LPLDA) ou si, à raison de son étendue, la loi ne peut être publiée dans la Feuille des avis officiels, du dépôt au greffe municipal de chaque commune d’un exemplaire de la loi et de l’avis de ce dépôt publié dans la Feuille des avis officiels (art. 4 al. 1 let. b LPLDA) ou, enfin, éventuellement, de la publication au son du tambour ou de l’affichage au pilier public (art. 4 al. 1 let. c LPLDA). Même si l’art. 4 de cette loi ne mentionne expressément que la promulgation de la loi, il résulte des travaux préparatoires que cette disposition concerne tous les actes visés à l’art. 1, puisque le but de cette loi était, en publiant tous les actes législatifs dans la Feuille des avis officiels, de modifier le recueil officiel des lois en supprimant de ce recueil tous les décrets et arrêtés n’ayant qu’une portée restreinte ou une durée limitée (cf. arrêt CCST.2009.0004 du 29 mars 2010 consid. 2).
Il en résulte que la LPLDA ne s’applique pas aux directives administratives qui, par définition, ne contiennent pas de règles de droit. En ce qui concerne les conséquences d’une absence de publication officielle d’une norme (contenant des règles de droit), la Cour constitutionnelle a rappelé dans l’arrêt précité (ibidem, consid. 2d) que le Tribunal fédéral avait jugé que même si une réglementation ne respectait pas les exigences en matière de publication, cela ne devait pas conduire à l’annulation de cette réglementation dans le cadre du contrôle abstrait des normes; cela pourrait seulement entraîner un refus d’appliquer cette réglementation dans un cas particulier, les griefs y relatifs devant être invoqués à l’encontre d’une décision individuelle fondée sur cette norme et le Conseil d’Etat pouvant alors remédier à ce vice par une publication formelle ultérieure (ATF 120 Ia 1 consid. 4f).
Les requérants font valoir que l’absence de publication dans la FAO de la directive contestée ne saurait constituer un obstacle à la recevabilité de la requête. Ils invoquent en particulier l’arrêt du 16 juin 2021 (CCST.2020.0007), où la Cour de céans était exceptionnellement entrée en matière sur une requête dirigée contre une "décision" départementale prise dans le cadre du Plan cantonal – COVID 19 pour la rentrée scolaire du 26 octobre 20020, quand bien même cet acte n’avait pas fait l’objet d’une publication officielle dans la FAO. Or, les circonstances de cette affaire ne sont nullement comparables à celles du cas d’espèce. Il n’était pas contesté que cette "décision" contenait des règles de droit de portée générale et abstraite. Il ne s’agissait pas d’une ordonnance administrative, mais d’une ordonnance législative qui avait été édictée sur délégation du Conseil d’Etat et après que le Conseil fédéral, en raison de la propagation de la maladie COVID-19, avait déclaré l’état de situation particulière et que le Conseil d’Etat avait, par arrêté du 21 octobre 2020, déclaré l’état de nécessité, vu la situation extraordinaire dans le canton de Vaud. Il y avait péril en la demeure; il fallait prendre des mesures sanitaires urgentes en prévision de la rentrée scolaire imminente, en prévoyant notamment le port du masque obligatoire pour tous les élèves de 9ème année dans tout le périmètre scolaire. Vu l’urgence de la situation, on pouvait difficilement exiger des parents qu’ils requièrent et obtiennent une décision sujette à recours avant la rentrée scolaire. Quoi qu’il soit, l’ordonnance législative déployait des effets directs et importants sur un grand nombre d’élèves; en outre et surtout, elle avait été adressée à l’ensemble des parents d’élèves concernés, ce qui, vu les circonstances tout à fait exceptionnelles, a été considéré comme pouvant remplacer une publication officielle.
Il convient de préciser que critère de la publication à l'art. 3 LJC sert simplement à garantir que les requêtes à la Cour constitutionnelle sont déposées au moment où la directive est adoptée, et non pas à n'importe quel moment ultérieur, quand le citoyen découvre l'existence de la directive. Cette exigence (directives publiées) a été voulue par le Grand Conseil (cf. EMPL n° 188 sur la juridiction constitutionnelle, in BGC du 15 septembre 2004, 1er débat, p. 3725 ss, refusant la proposition de minorité qui voulait étendre le contrôle aux directives non publiées; 28 septembre 2004, 2e débat, p. 3977 ss; 5 octobre 2004, 3e débat, p. 4100 ss) parce que, précisément, il ne faut pas que le contrôle abstrait de la Cour constitutionnelle puisse intervenir en tout temps, après l'entrée en vigueur de l'acte. La compétence d'une cour constitutionnelle cantonale peut être considérée comme "subsidiaire" ou "complémentaire", étant donné que la protection juridique est assurée par les voies de droit ordinaires. Les garanties constitutionnelles (art. 29a de la de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) ne donnent pas au citoyen le droit au contrôle abstrait des normes cantonales; il suffit qu'il puisse accéder au juge dans une cause (Rechtsstreitigkeit), c'est-à-dire quand il conteste une décision portant atteinte à ses droits ou à sa situation juridique. Dans la présente cause, le contrôle concret de la constitutionnalité de la directive attaquée est possible.
2. Compte tenu de ce qui précède, la requête est irrecevable. Vu les circonstances particulières du cas, il se justifie de statuer sans frais (cf. art. 179 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques [LEDP; BLV 160.01] prévoyant la gratuité de la procédure en relation avec l’art. 19 LJC), étant précisé que la requête a été déposée dans le contexte d’une campagne électorale actuelle et qu’elle concerne l’exercice des droits politiques durant les campagnes électorales.
Les requérants devront toutefois supporter une indemnité à verser à titre de dépens aux autorités intimées, qui ont agi par l’intermédiaire d’un avocat (art. 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36], auquel renvoie l’art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. La requête est irrecevable.
II. Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
III. Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à l’Etat de Vaud, par le Département de l’enseignement et de formation professionnelle (DEF), à titre de dépens, est mise à la charge des requérants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 29 septembre 2023
Le président: La greffière:
Une expédition complète de cet arrêt est notifiée, le 26 octobre 2023, aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.