TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
	Arrêt du 22 juin 2026
Composition	M. Pascal Langone, président; Mme Fabienne Byrde et Mme Mélanie Pasche, juges; M. Jacques-Olivier Piguet et Mme Sylvie Giroud Walther, juges suppléants; Mme Lauriane Matthey, greffière.

 

Requérante

Les Bains de Lavey S.A. à Lavey-les-Bains, représentée par Mes Arnaud MARTIN et Noëlle GASSER, avocats à Lausanne,

  

Autorités intimées	1.	Conseil communal de Lavey-Morcles, représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
	2.	Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines, représenté par la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.

  

 

Objet	Requête de Les Bains de Lavey S.A. contre l’arrêté communal d'imposition pour l'année 2026 adopté par le Conseil communal de Lavey-Morcles (ch. 1b concernant l’impôt sur les divertissements) et approuvé par le Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines (DICIRH).

 

Vu les faits suivants :

A.                     La société Les Bains de Lavey S.A. est inscrite au Registre du commerce depuis le 19 janvier 1999. Elle a son siège à Lavey-Morcles. Son but social est d’exploiter un hôtel et un centre thermal à Lavey, ainsi que de fournir “toutes prestations accessoires sur le plan des activités annexes, sportives ou de santé”.

B.                     Le 18 août 2012, la Municipalité de Lavey-Morcles a communiqué au Conseil communal son préavis (n°04/2012) concernant l’arrêté d’imposition pour 2013, au sens de la LICom (loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux; BLV 650.11). Dans ce préavis, elle a proposé de fixer le taux du coefficient de l’impôt communal à 71 % pour l’année 2013 et d’introduire une taxe sur les divertissements de “0,50 cts” par entrée aux Bains de Lavey. Le 21 août 2012, le Conseil communal a adopté l’arrêté d’imposition tel que proposé par la Municipalité. Approuvé par le Conseil d’Etat le 28 novembre 2012, l’arrêté d’imposition prévoyait une taxe de 50 centimes sur les entrées et les places payantes, notamment pour le thermalisme de loisir (ch. 10).

Par acte du 24 décembre 2012, la société Les Bains de Lavey S.A. a formé une requête auprès de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal contre l’arrêté du 28 novembre 2012, dont elle a demandé l’annulation du chiffre 10. Par arrêt du 2 juillet 2013, la Cour constitutionnelle a rejeté cette requête (CCST.2013.0001). Se prononçant sur le recours formé par la société Les Bains de Lavey S.A. à l’encontre de cet arrêt, le Tribunal fédéral l’a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité (TF 2C_668/2013 du 19 juin 2014).

C.                     Le 1^er juillet 2025, la Municipalité de Lavey-Morcles a communiqué au Conseil communal son préavis (n°08/2025) concernant l’arrêté d’imposition pour l’année 2026. Par ce document, elle proposait d’adopter le projet d’arrêté d’imposition pour l’année 2026, qui prévoyait notamment un coefficient de l’impôt communal maintenu à 71,5 % (ch. 1a), ainsi qu’une taxe sur le divertissement de “75 ct” par entrée payante, s’appliquant au thermalisme de loisir, au musée CIPAD et à toutes autres animations lucratives à Lavey-Morcles (ch. 1b). Le préavis justifiait cette proposition comme il suit :

“La Municipalité a procédé à une analyse approfondie de l’état des dossiers et des projets communaux futurs ainsi que leur impact potentiel sur les finances locales. Après cette évaluation, elle propose de maintenir le coefficient fiscal à 71,5% et d’augmenter la taxe sur les divertissements de 25 cts, la portant ainsi à 75 cts pour l’année 2026.

Les éléments pris en considération pour maintenir le taux d’imposition à 71,5% pour 2026 sont les suivants :

-       L’exercice financier de l’année 2024 a été bouclé avec un excédent de recettes de Fr. 7'348.89, perpétuant les bons résultats des années précédentes.

-       La marge d’autofinancement en fin d’année 2024 était de Fr. 687'660.83, ce qui offre toujours un certain confort.

-       La Municipalité estime qu’elle a les ressources suffisantes pour faire face à ses charges ordinaires de fonctionnement à court et moyen terme. Les futurs investissements prévus pourront en grande partie être couverts en maintenant le taux d’imposition.

-       La planification financière réalisée par la fiduciaire montre un bon état des finances de la commune pour les prochaines années, sans besoin à court terme d’augmenter le taux d’imposition.

-       L’augmentation de la taxe sur les divertissements permet de renforcer la marge de manœuvre financière de la commune sans affecter l’ensemble des contribuables.”

Le 19 août 2025, le Conseil communal de Lavey-Morcles a décidé d’adopter l’arrêté communal d’imposition pour l’année 2026 tel que proposé par la Municipalité, à charge pour la Municipalité de le transmettre à la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (ci-après : la DGAIC). Aux termes d’une publication dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 28 novembre 2025, le Conseil d’Etat, par la DGAIC, a notamment autorisé la Commune de Lavey-Morcles à percevoir des contributions annuelles dès le 1^er janvier 2026 selon les normes fixées par son conseil communal, approuvées par le département en charges des relations avec les communes, à savoir en particulier un impôt sur les divertissements de 75 centimes.

D.                     Par acte du 17 décembre 2025, la société Les Bains de Lavey S.A., représentée par Mes Arnaud Martin et Noëlle Gasser, a saisi la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal d’une requête dirigée contre l’arrêté d’imposition pour l’année 2026 de la Commune de Lavey-Morcles approuvé par la DGAIC et publié dans la FAO le 28 novembre 2025, concluant à l’annulation de son ch. 1b. La requérante se plaint du fait que les personnes morales assujetties à l’impôt sur les divertissements ne disposent d’aucun moyen politique pour s’opposer à une éventuelle augmentation de l’impôt, contrairement aux personnes physiques face à l’augmentation du centime additionnel communal, qui peuvent exercer leur droit politique lors d’un référendum communal ou à l’occasion des élections communales. A son sens, l’impôt sur les divertissements échapperait donc au contrôle démocratique au niveau communal, la Municipalité et le Conseil communal pouvant proposer et approuver une augmentation de cet impôt sans mettre en péril leur mandat électif. Dans un autre grief, la requérante fait valoir une violation du principe de la légalité, plus précisément de l’art. 1 al. 1 let. j LICom, qui prévoit que les communes peuvent percevoir un impôt sur les divertissements si leurs revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses; selon elle, cette condition préalable à l’augmentation d’un tel impôt ne serait pas réalisée, la Commune ayant reconnu disposer de recettes excédentaires depuis plusieurs années ainsi que de fonds suffisants pour faire face à ses dépenses à court et moyen terme. La recourante invoque en outre une violation de l’égalité de traitement et de l’interdiction de discrimination de fait basée sur l’art. 127 al. 2 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999; RS 101), dès lors que, bien que formulée de manière générale, la mesure en cause aboutirait en pratique à ce qu’une charge fiscale accrue pèse intégralement – ou presque – sur un seul contribuable, elle-même. Dans un dernier moyen, la requérante allègue que, dans la mesure où elle propose des prestations comparables aux autres acteurs actifs sur ce marché, l’augmentation de l’impôt sur les divertissements a pour effet de créer une distorsion directe de la concurrence, incompatible avec le principe de la neutralité concurrentielle.

Le 19 janvier 2026, la DGAIC a précisé que le département ayant approuvé l’arrêté d’imposition litigieux était le Département de l’enseignement et de la formation professionnelle (DEF), lequel ne voyait pas, dans la requête susmentionnée, de motifs de modifier l’analyse l’ayant mené à approuver cet arrêté; le DEF concluait dès lors au rejet de la requête.

Par réponse du 4 février 2026, le Conseil communal de Lavey-Morcles, représenté par Me Jacques Haldy, a conclu au rejet de la requête. Il a rappelé que tant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal que le Tribunal fédéral avaient considéré que cet impôt sur les divertissements était parfaitement conforme aux conditions légales lors de son introduction; il s’agissait ainsi uniquement de déterminer si l’augmentation de 50 à 75 centimes était conforme au droit. A cet égard, il a soutenu que les objectifs des investissements et dépenses tels qu’énumérés dans son écriture et ressortant de son plan d’investissements annexé à celle-ci justifiaient le prélèvement d’un tel impôt. Il a de plus nié que l’arrêté d’imposition en question introduise une quelconque discrimination, chaque divertissement étant taxé de la même manière quel que soit le contribuable, ce dernier étant au demeurant libre de répercuter cet impôt sur le consommateur.

Par réplique du 9 mars 2026, la requérante, sous la plume de ses conseils, a maintenu sa position. Elle a relevé que, treize ans après son introduction, il était manifeste que l’impôt sur les divertissements constituait dans le cas d’espèce un impôt unipersonnel perçu en dehors de son cadre légal et violant le principe de la généralité de l’impôt. Selon elle, la situation prévalant lors de l’adoption de l’arrêté d’imposition 2013 était différente de celle d’aujourd’hui, avec une nécessité établie à l’époque de réaliser de nouvelles dépenses, ce qui n’était pas le cas en l’espèce. La requérante a, de surcroît, exposé qu’elle était tenue de consentir d’importants investissements pour maintenir son infrastructure à niveau et offrir à ses clients des prestations concurrentielles; la nécessaire augmentation du prix du billet qui en découlait présentait un risque commercial pour l’entreprise, de sorte que l’accroissement de l’impôt sur les divertissements violait le principe de la liberté économique.

Par duplique du 20 mars 2026, le Conseil communal de Lavey-Morcles, par son conseil, a maintenu sa position.

Considérant en droit :

1.                La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.

a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de la Cst-VD (Constitution cantonale du 14 avril 2003; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L’art. 3 LJC (loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle; BLV 173.32) précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1) soit, s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d’Etat et les directives publiées d’un département ou d’un service (al. 2); peuvent également faire l’objet d’un tel recours tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux ou intercommunaux contenant des règles de droit, de même que le refus d’approbation de tels actes par le canton, lorsque celle-ci est requise (al. 3).

Par normes, il faut entendre toutes les règles générales et abstraites visant un nombre indéterminé et indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (cf. CCST.2013.0001 du 2 juillet 2013 consid. 2b et les arrêts cités). Deux éléments caractérisent la norme: d'une part sa nature générale et abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier une conséquence juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports juridiques entre sujets de droit (y compris les autorités). Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime juridique de façon concrète (ATF 141 II 233 consid. 3.1). Une loi fiscale constitue un acte normatif exposé au contrôle abstrait de normes (cf. ATF 136 I 49; CCST.2013.0001 précité consid. 2d; CCST.2008.13 du 14 juillet 2009 consid. 1d).

En l’occurrence, le ch. 1b de l’arrêté d’imposition litigieux frappe un cercle de destinataires indéterminé; il présente ainsi le caractère d’un acte normatif exposé au contrôle abstrait de sa conformité au droit supérieur par la Cour constitutionnelle selon l’art. 3 al. 3 LJC (cf. CCST.2013.0001 précité).

b) S’agissant, comme en l’espèce, d’un acte communal soumis à l’approbation cantonale, le délai pour saisir la Cour est de vingt jours à compter de la publication officielle de cette approbation (art. 5 al. 2 LJC).

En l’espèce, l’arrêté d’imposition litigieux a été adopté par le Conseil communal de Lavey-Morcles le 19 août 2025, puis soumis à l’approbation de l’autorité cantonale compétente et, enfin, publié dans la FAO du 28 novembre 2025. Le délai a donc commencé à courir le 29 novembre 2025 pour expirer le 18 décembre 2025. Remise à un bureau de poste suisse le 17 décembre 2025, la requête a été formée en temps utile.

c) A qualité pour agir contre une règle de droit cantonal, toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 al. 1 LJC). Toutes les personnes dont les intérêts, qu’ils soient juridiques ou de fait, sont touchés par l’acte attaqué, ou qui pourraient l’être, ont qualité pour agir. Une atteinte virtuelle suffit pourvu que le requérant puisse, avec un minimum de vraisemblance, être touché par la norme qu’il conteste.

Il est constant que la personne morale Les Bains de Lavey S.A. a un intérêt digne de protection et dispose de la qualité pour agir contre l’arrêté communal en question, dans la mesure où elle est soumise à l’impôt sur les divertissements tel que fixé par les représentants de la Commune de Lavey-Morcles.

d) La requête satisfaisant pour le surplus aux exigences de motivation au sens de l'art. 8 LJC, il y a lieu d'entrer en matière.

2.                a) La requérante se plaint tout d’abord de l’absence de représentation politique des assujettis à l’impôt sur les divertissements, en ce sens que les personnes morales concernées ne disposeraient d’aucun moyen politique pour s’opposer à une éventuelle augmentation de l’impôt. Elle fait valoir que les personnes physiques visées par une augmentation du centime additionnel communal peuvent, quant à elles, s’y opposer en exerçant leurs droits politiques à l’occasion d’un référendum communal concernant spécifiquement cette augmentation, ou à l’occasion des élections en ne votant pas pour les candidats qui ont proposé ou soutenu une hausse du centime additionnel communal. Cette distinction aurait pour conséquence que la Municipalité et le Conseil communal de Lavey-Morcles pouvaient proposer et approuver une augmentation de l’impôt sur les divertissements sans mettre en péril leur mandat électif.

b) Par ce grief, la requérante ne fait pas valoir qu’une norme de droit supérieur serait enfreinte, de sorte que celui-ci doit être rejeté.

Du reste, aux termes de l’art. 31 LICom, les communes peuvent percevoir un impôt frappant les divertissements publics payants qui sont organisés sur leur territoire, notamment les concerts, conférences, expositions, représentations théâtrales ou cinématographiques et autres manifestations musicales, artistiques ou littéraires (al. 1 let. a), les manifestations sportives avec spectateurs (al. 1 let. b), les bals, kermesses, dancings (al. 1 let. c) et les jeux, à l'exclusion des sports (al. 1 let. d), cet impôt étant dû par l’organisateur de la manifestation, qui peut en reporter la charge sur le public prenant part au divertissement (al. 2). L’exposé des motifs du projet de loi sur les impôts communaux (aLIC) relatif à l’art. 31 aLIC (dont la teneur est la même que l’art. 31 LICom) relève qu’autrefois dénommé “taxe des pauvres” parce qu’affecté à l’assistance publique, l’impôt sur les divertissements est entré dans nos mœurs en tant qu’impôt sur les dépenses que chacun fait pour son plaisir. Proprement communal, c’est aux communes d’en fixer de façon détaillée le régime juridique dans leur arrêté d’imposition, la loi cantonale se bornant à en poser les principes fondamentaux, notamment le fait que le destinataire de l’impôt n’est pas l’organisateur de la manifestation, mais le public qui y prend part (Bulletin du Grand Conseil [BCG], automne 1956, séance du 27 novembre 1956, p. 587).

Partant, contrairement à ce que soutient la requérante, l’impôt sur les divertissements vise en définitive les particuliers qui prennent part aux manifestations concernées, et non pas les organisateurs de tels évènements.

3.                a) Dans un autre grief, la requérante se plaint de ce que l’arrêté d’imposition violerait le principe de la généralité de l’impôt, lequel découle du principe de l’égalité de traitement (art. 127 al. 2 Cst.), ainsi que le principe de l’interdiction de discrimination de fait.

En substance, elle relève que l’impôt sur les divertissements revêt un caractère subsidiaire aux autres ressources financières de la commune en sa qualité d’impôt spécial de consommation; à son sens, cet impôt constitue une contribution spéciale en faveur de projets spécifiques. Elle souligne également que le taux communal d’imposition s’élève depuis 2021 à 71,5 %, n’ayant donc augmenté que très faiblement pendant la période de 2012 (71 %), date de l’introduction de l’impôt sur les divertissements par la Commune de Lavey-Morcles, à 2026.

Compte tenu de ce qui précède, la requérante fait valoir que l’autorité intimée aurait sciemment et ouvertement décidé de ne faire supporter l’accroissement des dépenses communales – qui ne serait, du reste, pas avéré – que par les assujettis à l’impôt sur les divertissements et, ainsi, de se soustraire à l’exigence de la généralité de l’impôt. Elle estime en effet que l’utilisation de la taxe sur les divertissements, à la place d’un impôt général, tel que l’augmentation du coefficient des centimes additionnels communaux, détournerait l’instrument fiscal de sa fontion première et romprait l’égalité devant l’impôt, dans la mesure où il permettrait à la collectivité de s’épargner un débat démocratique sur une éventuelle augmentation générale des impôts communaux, tout en maintenant la charge sur un seul contribuable; à cet égard, la requérante relève qu’elle contribue à 99 % aux recettes fiscales liées à l’impôt sur les divertissements, ayant par exemple versé 228'102 fr. en 2022, sur les 228'854 fr. encaissés par la Commune à ce titre.

Le mécanisme retenu par l’autorité intimée aboutirait, selon elle, à faire porter la quasi-totalité de la charge fiscale sur un acteur unique, alors que l’écrasante majorité des autres contribuables échapperait à l’impôt ou ne serait que très marginalement concernée, ce qui s’apparenterait à une discrimination de fait, visant indirectement un contribuable déterminé, sans justification objective ni critère pertinent différenciant la situation de la requérante de celle des autres contribuables potentiels.

b) Le Conseil communal de Lavey-Morcles soutient, quant à lui, que l’impôt sur les divertissements ne revêt pas une fonction subsidiaire par rapport aux autres impôts; il s’agit d’une source de revenus parmi d’autres pour financer le ménage communal et les dépenses de celui-ci. Il estime que cet impôt n’est pas discriminatoire ou contraire à l’égalité de traitement, dès lors qu’il s’applique de la même manière à tous les divertissements, sans exonération, et que le contribuable concerné est seulement celui qui reçoit la facture, puisque l’organisateur d’une manifestation peut répercuter le montant prélevé par la Commune sur les utilisateurs du divertissement. Il souligne également que le Tribunal fédéral a considéré que, dans une petite commune, il n’était pas inhabituel qu’il existe un contributeur exclusif ou principal pour une catégorie d’impôt, ce qui était admissible au regard du principe de généralité et de l’égalité de l’impôt (TF 2C_668/2013 précité consid. 7.2).

c) En matière fiscale, le principe de l'égalité de traitement est concrétisé par les principes de la généralité (ou de l’universalité) et de l'égalité de l'imposition, ainsi que par le principe de la proportionnalité de la charge fiscale fondée sur la capacité économique. Ces différents principes de droit fiscal déduits de l'égalité de traitement ont été codifiés à l'art. 127 al. 2 Cst. (cf. ATF 133 I 206 consid. 6.1). En vertu de cette disposition, dans la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité, de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en particulier, être respectés (cf. aussi ATF 140 II 157 consid. 7.1). En la présence d'impôts spéciaux, tel l'impôt communal sur les divertissements, ces principes n'ont par définition qu'une portée restreinte (cf. ATF 128 I 102 consid. 6d; arrêt 2C_467/2008 du 10 juillet 2009 consid. 5.4).

Le principe de la généralité de l'imposition interdit, d'une part, que certaines personnes ou groupes de personnes soient exonérés sans motif objectif (interdiction du privilège fiscal), car les charges financières de la collectivité qui résultent des tâches publiques générales qui lui incombent doivent être supportées par l'ensemble des citoyens (ATF 133 I 206 consid. 6.1; 132 I 153 consid. 3.1); il prohibe, d'autre part, une surimposition d'un petit groupe de contribuables (interdiction de la discrimination fiscale; cf. ATF 122 I 305 consid. 6a; arrêt 2P.152/2005 du 25 octobre 2005 consid. 3.1, RDAF 2006 II 109).

Le principe de l’égalité de l’imposition reprend le principe général de l’égalité de traitement de l’art. 8 Cst. Il commande que les contribuables se trouvant dans une situation économique similaire soient imposés similairement et qu’un traitement fiscal différencié soit appliqué aux contribuables qui se trouvent dans des situations économiques différentes. Ce principe s’applique également pour les impôts spéciaux. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la taxe sur les billets, en tant qu’impôt sur les divertissements, doit grever de la même manière les divertissements équivalents pratiqués par différentes classes sociales afin d’être conforme à l’art. 8 Cst. Partant, il a retenu une violation du principe de l’égalité de l’imposition s’agissant du prélèvement d’un impôt sur les billets d’entrée pour le minigolf, mais non pour le bowling (ATF 90 I 159 consid. 2).

d) aa) En l’espèce, en prétendant que l’impôt sur les divertissements revêt un caractère subsidiaire aux autres ressources financières de la commune en sa qualité d’impôt spécial de consommation, la requérante confond plusieurs notions. En effet, l’impôt général se caractérise par le fait qu’il est prélevé sur tous les types de produits ou d'éléments économiques, par opposition avec l'impôt spécial, qui n'a pour objet qu'un élément particulier ou une situation de fait particulière – comme l’impôt sur les divertissements qui frappe spécifiquement les divertissements publics payants organisés sur le territoire communal (ATF 122 I 213 consid. 3d; Thierry Obrist, Droit fiscal suisse, Berne, 2025, p. 17s; David Equey, Les impositions communales en droit vaudois, in : RDAF 2012 [numéro spécial], ch. 3.1.1.2.4.1).

Cette distinction ne permet toutefois pas d’en déduire un quelconque caractère subsidiaire aux autres impôts généraux. Il ne ressort en effet pas de l’art. 1 al. 1 LICom, qui énumère les différents impôts et taxes qu’une commune est en droit de percevoir pour pallier ses dépenses, que l’impôt sur les divertissements devrait être perçu subsidiairement aux autres impôts. Seul l’art. 2 LICom instaure un principe de simultanéité d’imposition, à savoir que les communes ne peuvent percevoir l’un sans l’autre l’impôt sur le revenu et sur la fortune des personnes physiques, d’une part, et l’impôt sur le bénéfice et sur le capital des sociétés, ainsi que l’impôt minimum sur les personnes morales exploitant une entreprise, d’autre part (al. 1), et qu’elles ne peuvent imposer les successions et les donatons que si elles perçoivent l’impôt sur le revenu et sur la fortune (al. 2). Il n’existe toutefois aucune règle de la sorte s’agissant de l’impôt sur les divertissements. Il ressort d’ailleurs de l’exposé des motifs du projet de loi sur les impôts communaux (aLIC), dont le contenu est essentiellement le même que la LICom, que les communes choisiront librement ceux des impôts listés à l’art. 1 al. 1 aLIC qu’elles veulent utiliser, sous réserve de l’art. 2 (BGC, automne 1956, séance du 27 novembre 1956, p. 582).

Du reste, l’impôt sur les divertissements ne constitue pas une contribution spéciale destinée au financement de projets déterminés. Une telle affectation n’est en effet pas prévue par les art. 1 al. 1 let. j et 31 LICom relatifs à cet impôt, contrairement à l’art. 3bis al. 3 et 4 LICom ayant trait aux taxes communales, qui prévoit que les règlements définissant les conditions d’assujettissement des taxes concernées doivent notamment fixer l’affectation des montants perçus, le produit de ces taxes devant être distinct des recettes générales de la commune.

Partant, avec l’intimée, il sied de retenir que l’impôt sur les divertissements constitue une source de revenus parmi d’autres pour financer le ménage communal et les dépenses de celui-ci.

bb) Au demeurant, l’arrêté communal d’imposition pour l’année 2026 ne viole pas le principe de la généralité (ou de l’universalité) de l’imposition, dont la portée est, de surcroît, restreinte en ce qui concerne l’impôt sur les divertissements. En l’espèce, aucune exonération en faveur d’un groupe déterminé de personnes sans justification objective n’est constatée, ni surimposition d’un petit groupe de contribuables. Si le centime communal n’a pas été relevé par cet arrêté, les contribuables demeurent néanmoins assujettis à l’impôt communal général, dont le coefficient s’élève à 71,5 %. Dès lors, le fait que seul l’impôt sur les divertissements soit augmenté de 25 centimes par entrée en 2026 n’est pas problématique sous cet angle.

Comme relevé par le Tribunal fédéral, le respect des principes ressortant de l’art. 127 al. 2 Cst., en particulier l’égalité de l’imposition, doit, en outre, se mesurer à l’aune de l’assiette globale visée par l’impôt sur les divertissements. En l’espèce, la requérante n’est qu’une assujettie parmi d’autres à être affectée par l’augmentation de l’impôt communal sur les divertissements, étant donné que le ch. 1b de l’arrêté communal en cause s’adresse notamment aussi au musée CIPAD et à toutes autres animations lucratives à Lavey-Morcles, comme d’éventuels cinémas, organisateurs de concerts, de manifestations, de conférences payantes et de représentations de musique ou de théâtre, de bals et de jeux non sportifs opérant sur le territoire communal. Il n’importe pas que, dans les faits, Les Bains de Lavey S.A. soit le principal contributeur de cet impôt. A cet égard, le Tribunal fédéral a déjà considéré qu’il n’était pas exceptionnel qu’une commune, de par l’exiguïté de son territoire, le nombre de ses habitants, ses ressources ou son attrait économique, n’abrite qu’un seul établissement de chacune des différentes catégories de divertissements imposables (cf. TF 2C_668/2013 précité consid. 7.2).

A cela s’ajoute que la requérante est autorisée à répercuter le montant de l’impôt sur les divertissements sur le prix des billets vendus aux visiteurs du centre thermal, conformément à l’art. 31 al. 2 LICom. Comme l’a relevé le Tribunal fédéral, ces visiteurs rassemblent un nombre important de personnes (environ 500'000 par année en 2013), lesquels sont susceptibles de supporter de facto la charge fiscale que l’arrêté en cause impose à la requérante (TF 2C_668/2013 précité consid. 7.2).

Au vu de ce qui précède, les griefs tirés de l’égalité de traitement et du principe de l’universalité de l’impôt sur les divertissements doivent être rejetés.

4.                a) La requérante invoque en outre une violation du principe de la neutralité concurrentielle, basé sur la liberté économique (art. 27 Cst.), dans la mesure où l’augmentation de l’impôt sur les divertissements aurait pour effet de créer une distorsion directe de la concurrence avec les autres bains thermaux de la région. Elle allègue de surcroît ne pas pouvoir répercuter l’entier de l’augmentation de l’impôt sur le prix des billets d’entrée au risque de perdre ses clients et explique qu’elle doit déjà consentir de nombreux investissements pour maintenir ses infrastructures à niveau.

b) Le Conseil communal de Lavey-Morcles fait valoir à cet égard que le tarif de l’impôt sur les divertissements de 75 centimes par entrée n’est nullement prohibitif et permet à la société Les Bains de Lavey S.A. d’exercer son activité, au regard du prix d’entrée aux bains.

c) Selon la jurisprudence, la liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 151 I 165 consid. 5.2; 143 II 598 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.1; 135 I 130 consid. 4.2). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (cf. ATF 151 I 165 et 143 II 598 précités). Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique découlant de l'art. 27 Cst., sont interdites les mesures étatiques qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Des mesures fiscales peuvent avoir un tel effet (ATF 148 II 121 consid. 7.1 et les références citées).

A la différence d'interdire l'exercice d'une activité économique ou de la soumettre à autorisation, le prélèvement de contributions ne constitue pas une restriction juridique, mais il peut de fait influer sur l'exercice de la liberté économique. Toute mesure ayant une incidence sur la liberté en question ne constitue toutefois pas une limitation de celle-ci et il y a lieu de se montrer restrictif pour admettre l'existence d'une telle limitation (cf. ATF 148 II 121 consid. 7.1; 125 I 182 consid. 5b). Il faut au demeurant distinguer selon le type de contributions en cause. S'agissant des impôts cantonaux spéciaux, la jurisprudence les tient pour contraires à la liberté économique seulement lorsqu'ils frappent de manière prohibitive une industrie au point de rendre son exercice excessivement difficile ou impossible, ou lorsqu'ils ont en vue de satisfaire des buts de pure politique économique, par exemple en imposant certaines formes d'activité économique plus lourdement que d'autres à des seules fins protectionnistes (cf. ATF 148 II 121 consid. 7.1; 128 I 102 consid. 6b; 75 I 110 consid. 5 et les références citées). Une taxe est ainsi prohibitive lorsque, ajoutée aux frais d'exploitation, elle empêche la réalisation d'un bénéfice convenable, même en appliquant les prix pratiqués dans le commerce ou dans la branche en question et lorsque, transférée à l'acheteur, c'est-à-dire ajoutée au prix de vente, elle empêche le commerçant de soutenir efficacement la concurrence des autres entreprises de la branche, auxquelles il peut être comparé (ATF 135 I 130 consid. 4.2; 87 I 29 consid. 3 in fine).

d) En l’occurrence, la requérante affirme en substance que, couplé aux frais d’exploitation, et essentiellement aux investissements nécessaires à l’entretien et à la modernisation de ses infrastructures, l’impôt sur les divertissements l’empêcherait de soutenir efficacement la concurrence des autres entreprises de la branche, sans toutefois l’établir. Elle allègue que l’augmentation de 25 centimes par entrée aurait pour effet d’éroder sa marge bénéficiaire dans la mesure où elle ne serait pas répercutée sur le prix du billet d’entrée et de réduire le chiffre d’affaires de l’entreprise dans la mesure où elle le serait, sans annoncer de chiffre exact. Ce faisant, elle ne démontre pas que cette augmentation fiscale empêcherait la réalisation d’un bénéfice convenable, ni qu’elle engendrerait une perte substantielle de sa clientèle.

Par ailleurs, les pièces produites par la requérante à l’appui de sa réponse témoignent certes d’investissements importants consentis entre 2023 et 2025, en sus de la perception d’un impôt sur les divertissements de 50 centimes par entrée, sans toutefois que le bénéfice, resté stable selon ses allégations, n’en soit impacté. Partant, même si des investissements à hauteur de six millions de francs devront être consentis par Les Bains de Lavey S.A. d’ici à 2027, il n’est pas établi que la perception de 25 centimes supplémentaires par entrée affectera de manière significative son résultat d’exploitation.

Enfin, il n’apparaît pas que la répercussion d’un impôt de 75 centimes sur chaque entrée, dont le prix est actuellement de 32 fr. pour l’accès aux bains durant 3 heures et de 56 fr. pour la journée pour un adulte, équivalent respectivement à 2,3 % et 1,3 % du prix du billet, serait disproportionnée.

Partant, le grief de la requérante doit être rejeté.

5.                a) Dans un dernier grief, la requérante fait valoir une violation du principe de la légalité, et plus particulièrement de l’art. 1 al. 1 let. j LICom, selon lequel les communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent percevoir, notamment, un impôt sur les divertissements. Elle allègue que l’introduction ou l’augmentation d’un impôt au sens de cet article est subordonnée à un besoin objectif et concret, comme le financement de nouvelles infrastructures ou la couverture de dépenses. Or tel ne serait pas le cas en l’espèce, la Municipalité ayant elle-même reconnu, dans son arrêté d’imposition pour l’année 2026, disposer de recettes excédentaires depuis plusieurs années ainsi que de fonds suffisants pour faire face à ses dépenses à court et moyen terme.

b) Le Conseil communal de Lavey-Morcles relève que tant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal que le Tribunal fédéral ont validé l’impôt sur les divertissements tel qu’introduit en 2013 sur la base d’indications données par la Commune, celui-ci devant financer les dépenses et investissements non seulement en matière de réseau de canalisations, mais aussi pour les aménagements sécuritaires ou sociaux, sans autres précisions. En l’occurrence, il soutient, dans sa réponse, que la Commune dispose d’une liste d’investissements et de dépenses figurant dans son plan d’investissement, à laquelle il convenait d’ajouter d’autres dépenses et investissements, comme l’aménagement de la rue Centrale pour 1'700'000 fr., les aménagements prévus à Morcles par 1'200'000 fr., les aménagements pour le passage en zone 30 par 100'000 fr., l’aménagement pour la salle du Conseil communal avec accès pour la mobilité réduite par 400'000 fr., la mise en œuvre du Plan directeur de la distribution d’eau pour ce qui n’était pas encore financé par 1'500'000 fr., la réfection de la route Pré Rappets par 500'000 fr., le complément de rénovation énergétique pour la grande salle par 800'000 fr., le réaménagement et la réhabilitation de chemins de randonnée par 350'000 fr., le parcours Vita par 100'000 fr. et la création d’un cheminement pour accès aux Bains depuis la gare, avec signalétique et éclairage, par 400'000 francs.

c) Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 5 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. L'art. 127 al. 1 Cst. – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que cantonales ou communales – prévoit que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Sur ces points, la norme de délégation doit être suffisamment précise (exigence de la densité normative; ATF 131 II 271 consid. 6.1). Il importe en effet que l'autorité exécutive ne dispose pas d'une marge de manoeuvre excessive et que les citoyens puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur cette base (ATF 143 I 227 consid. 4.2; 136 I 142 consid. 3.1).

Selon l’art. 1 al. 1 let. j LICom, avec l'autorisation du Conseil d'Etat et en se conformant aux dispositions de la présente loi, les communes et fractions de communes dont les revenus ne suffisent pas à couvrir les dépenses peuvent notamment percevoir un impôt sur les divertissements. L’art. 31 LICom régit cet impôt, en ce sens que les communes peuvent percevoir un impôt frappant les divertissements publics payants qui sont organisés sur leur territoire, notamment les concerts, conférences, expositions, représentations théâtrales ou cinématographiques et autres manifestations musicales, artistiques ou littéraires (al. 1 let. a), les manifestations sportives avec spectateurs (let. b), les bals, kermesses, dancings (let. c), ainsi que les jeux, à l’exclusion des sports (let. d). L’impôt est dû par l’organisateur de la manifestation, qui peut en reporter la charge sur le public prenant part au divertissement (al. 2).

d) aa) Le texte légal est clair: pour qu’une commune du canton de Vaud puisse prélever un impôt sur les divertissements – comme tous types d’impôt ou de taxe d’ailleurs –, la condition formelle de l’insuffisance des revenus par rapport aux dépenses de la commune doit être remplie. Cela ressort également de l’exposé des motifs du projet de loi sur les impôts communaux (aLIC), selon lequel la légitimité de l’impôt dépend des besoins financiers de la commune, besoins que l’autorité de surveillance doit pouvoir vérifier périodiquement (BGC, op. cit., p. 582), ainsi que de la doctrine, qui énonce que, dans la mesure où la loi institue formellement comme condition à la perception d’impôts l’insuffisance des revenus par rapport aux dépenses de la commune, il appartient au gouvernement cantonal de procéder à la vérification de cette exigence (cf. David Equey, op. cit., p. 152). L’art. 1 al. 1 LICom concrétise ainsi la limite de l’autonomie accordée aux communes désirant introduire l’un des impôts qui y sont énumérés (BGC, op. cit., pp. 750, 773 et 776).

bb) En l’occurrence, le préambule du préavis municipal n°08/2025 expose que l’exercice financier de l’année 2024 a été bouclé avec un excédent de recettes de 7'348 fr. 89, perpétuant les bons résultats des années précédentes; la marge d’autofinancement en fin d’année 2024 était de 687'660 fr. 83, ce qui offrait “toujours un certain confort”. La municipalité estimait en outre avoir les ressources suffisantes pour faire face à ses charges ordinaires de fonctionnement à court et moyen terme, les futurs investissements prévus pouvant en grande partie être couverts en maintenant le taux d’imposition. Selon le préavis précité, la planification financière réalisée par la fiduciaire montrait un bon état des finances de la commune pour les prochaines années, sans besoin à court terme d’augmenter le taux d’imposition. La municipalité proposait en revanche d’augmenter la taxe sur les divertissements, afin de “renforcer la marge de manœuvre financière de la commune sans affecter l’ensemble des contribuables”.

Il ressort en outre du rapport du 12 septembre 2025 de la commission de gestion chargée de l’étude du préavis municipal n° 08/2025 concernant l’arrêté d’imposition pour l’année 2026 (pièce 3 du bordereau I de l’intimée) que l’augmentation de l’impôt sur les divertissements résultait d’une demande de la commission de gestion en 2025; un doublement du montant semblait trop important, de sorte qu’une augmentation de 25 centimes était en définitive proposée. Selon le document précité, la Municipalité avait mandaté une fiduciaire afin qu’elle effectue une analyse prospective, dont il ressortait qu’une modification du taux d’imposition n’était pas nécessaire pour poursuivre les investissements projetés, vision que partageait également la commission de gestion susmentionnée.

Les explications de la commission de gestion et de la Municipalité ne laissent ainsi pas entrevoir un besoin objectif et concret d’augmenter les recettes communales afin de faire face à un accroissement prévisible des dépenses de la Commune. Quant au plan des investissements daté du 5 mars 2025 et produit par l’intimée, dont la teneur est la suivante, il ne permet pas de rendre vraisemblable un accroissement des dépenses nécessitant un réajustement des revenus fiscaux :

Investissements	Durée de vie	2024	2025	2026	2027	2028
Etude avant projet Canal de Fuite (préavis 09/24 en cours) (total Fr. 40'000.-) Etude sécurisation contre inondations (préavis 10/24 en cours) (total Fr. 95'000.-) Route Neuve (préavis 13/24 en cours) (tota Fr. 1'050'000.-) Etude de l’aménagement de la Rue Centrale (total Fr. 70'000.-) Drainages partie basse du village (total Fr. 20'000.-) Mesures de corrections pour la problématique de ruissellement et d’inondations à Plambuit (total Fr. 950'000.-) Création d’une passerelle au-dessus du Canal de Fuite (total Fr. 1'400'000.-) Création d’une passerelle au-dessus du Torrent Sec (total Fr. 50'000.-) Rue centrale phase 2 Remplacement chaudière Rénovation grande salle	10   10 40 10 10 30   40   40 40 20 30	0   0 0 0 0 0   0   0 80’000 65’000 0	40’000   95’000 1'015’000 70’000 20’000 0   0   0 0 0 0	0   0 0 0 0 47’500   0   50’000 0 0 1'000’000	0   0 0 0 0 0   0   0   0 500’000	0   0 0 0 0 0   700’000   0 0 0 0
	0	145’000	1'240’000	1'097’500	500’000	700’000

Les investissements prévus à hauteur de 1'097'500 fr. en 2026, 500'000 fr. en 2027 et 700'000 fr. en 2028 ne présentent aucun caractère exceptionnel au regard des investissements consentis par la Commune de Lavey-Morcles entre 2016 et 2019. En effet, avant la période de pandémie de COVID-19, des niveaux d’investissements comparables, voire supérieurs, étaient enregistrés, soit notamment 1'313'088 fr. en 2016, 2'291'790 fr. en 2017, 2'198'327 fr. en 2018 et 1'213'848 fr. en 2019 (cf. pièce 14 du bordereau de pièces produit par la requérante). Dans ces conditions, les éléments fournis par le plan des investissements ne permettent pas de retenir que les dépenses projetées entre 2026 et 2028 ne pourraient pas être absorbées par les recettes fiscales telles qu’elles étaient prélevées en 2025.

Au demeurant, le contenu même du plan des investissements susmentionné appelle des réserves. S’il fait état de la nécessité de créer une passerelle au-dessus du Canal de Fuite pour un total de 1'400'000 fr. et une passerelle au-dessus du Torrent Sec, pour 50'000 fr., ainsi que d’effectuer des mesures de corrections pour la problématique de ruissellement et d’inondations à Plambuit, pour 950'000 fr., le préavis n° 11/2025 de la Municipalité au Conseil communal intitulé « Projet de budget pour l’année 2026 » daté du 13 octobre 2025 (pièce 24 du bordereau de pièces complémentaires produit par la requérante), soit postérieurement au plan des investissements du 5 mars 2025, indique, pour sa part, que la réalisation de ces ouvrages n’était à ce stade qu’envisagée et devait encore faire l’objet de préavis; il était en outre expressément indiqué qu’il n’était pas possible, en l’état, d’en chiffrer le coût. Il en va de même s’agissant de la rénovation de la grande salle projetée pour les années 2026 et 2027, devant engendrer des coûts de 1'500'000 fr. selon le plan des investissements. Compte tenu du fait que les investissements projetés dans ce document n’avaient pas encore fait l’objet de préavis au sens de l’art. 35 al. 1 LC (loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes; BLV 175.11) et n’avaient pas pu être chiffrés de manière fiable, l’intimée échoue à démontrer qu’au moment de l’adoption de l’arrêté communal d’imposition pour l’année 2026, le 19 août 2025, les dépenses telles qu’annoncées, devraient être consenties, tant dans leur quotité que dans leur calendrier de réalisation, de sorte qu’une insuffisance de revenus était à prévoir en 2026.

Quant aux nombreux postes énumérés et chiffrés par l’intimée dans sa réponse par-devant la Cour de céans, force est de constater qu’aucune pièce n’a été produite propre à en établir la réalité. Le préavis n° 11/2025 précité contenant un tableau des investissements n’en fait en particulier pas état.

Dans ces circonstances, les éléments au dossier ne permettent pas de retenir l’existence d’un déséquilibre financier justifiant le recours à des ressources fiscales supplémentaires.

Du reste, contrairement à ce que soutient l’intimée, la situation était différente lors de l’introduction de l’impôt sur les divertissements telle que prévue par l’arrêté d’imposition pour 2013, celui-ci faisant clairement état d’une insuffisance de revenus par rapport à de futurs investissements importants à consentir par la Commune. Le préavis n° 04/2012 de la Municipalité de Lavey-Morcles communiqué au Conseil communal mentionnait en effet, parmi les charges qui pèseraient sur le budget communal au cours des prochaines années, le financement du réseau d’évacuation et d’épuration des eaux, mais aussi le réseau de chauffage à distance, les mesures en matière de sécurité routière et de stationnement, la révision du plan général d’affectation, la participation aux travaux de la troisième correction du Rhône et l’étude et la création d’une structure d’accueil pour les enfants. La perspective de ces dépenses à engager pour la réalisation de ces projets importants avait donc conduit la Municipalité à proposer la création d’un nouvel impôt sur les billets d’entrée au centre thermal Les Bains de Lavey S.A. Il ressort expressément du préavis susmentionné que, face à l’accroissement prévisible des dépenses communales au cours des prochaines années, la Commune devait chercher de nouvelles sources de financement, sans passer par une augmentation de l’imposition des personnes physiques ou des taxes; cette mesure devait permettre de modérer l’augmentation des autres impôts et taxes communaux, voire d’échapper à toute augmentation (CCST.2013.0001 précité consid. 4b).

cc) En l’absence d’une insuffisance de revenus communaux établie, l’intimée n’était donc pas légitimée à augmenter l’impôt sur les divertissements de 25 centimes par entrée. En adoptant l’arrêté communal d’imposition pour l’année 2026 tel que proposé par la Municipalité, le Conseil communal de Lavey-Morcles a violé le principe de la légalité, en particulier l’art. 1 al. 1 let. j LICom.

6.                a) Il résulte des considérants qui précèdent que la requête doit être admise et le ch. 1b de l’arrêté d’imposition pour l’année 2026 de la Commune de Lavey-Morcles annulé.

b) Vu le sort de la requête, il n'est pas perçu de frais de justice.

c) La requérante, qui a procédé par l'intermédiaire de mandataires professionnels, a droit à des dépens, fixés à 3'000 fr., à la charge du Conseil communal de Lavey-Morcles et du Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines, solidairement entre eux (art. 12 al. 2 LJC et 55 al. 1 LPA-VD).

 

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I.                       La requête est admise.

II.                      Le ch. 1b de l’arrêté d’imposition 2026 adopté par le Conseil communal de Lavey-Morcles le 19 août 2025 et approuvé par le Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines est annulé.

III.                    Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.

IV.                    Une indemnité de 3'000 fr. (trois milles francs), à payer à la requérante à titre de dépens, est mise à la charge du Conseil communal de Lavey-Morcles et du Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines, solidairement entre eux.

Lausanne, le 22 juin 2026

 

Le président:                                                                                             La greffière:        

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.