TRIBUNAL CANTONAL

COUR CONSTITUTIONNELLE

Arrêt du 28 juillet 2026

Composition

M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Mélanie Pasche, juges; M. Jacques Olivier Piguet et Mme Sylvie Giroud Walther, juges suppléants; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Requérante

Association Procès des 200, p.a Massimiliano NARDI, à Chardonne,

Autorité intimée

Conseil communal de Lausanne, à Lausanne,

Autorités concernées	1.	Municipalité de Lausanne, à Lausanne,
	2.	Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.

Objet
	Requête Association Procès des 200 c/ modification de l'art. 29 du Règlement général de police adoptée le 27 mai 2025 par le Conseil communal de Lausanne (FAO du 19 décembre 2025)

Vu les faits suivants:

A. Le Règlement général de police de la Commune de Lausanne du 27 novembre 2001 (ci-après: le règlement ou le RGP) comporte un art. 29, formulé comme suit:

B. Le 4 juin 2018, deux conseillers ont déposé auprès du Conseil communal de Lausanne (ci-après: le conseil communal) un projet de règlement intitulé "Mieux protéger les policières et les policiers". Ce projet proposait de modifier l'art. 29 RGP, comme suit (modifications surlignées):

"Celui, qui injurie un fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions ou qui, d'une quelconque manière, entrave l'action d'un fonctionnaire, notamment d'un agent de police, ou celui qui refuse de se conformer aux ordres d'un agent de police, encourt les peines prévues par la loi sur les contraventions, sans préjudice des sanctions prévues par le Code pénal. L'amende est au minimum de CHF 500.-. Demeurent réservés les cas de peu de gravité.

En cas de récidive ou de contravention continue, l'amende est au minimum de CHF 850.-"

À l'appui de cette modification, les députés ont invoqué un besoin de renforcer la lutte contre les incivilités à l'encontre des membres des forces de l'ordre, les montants des amendes actuelles n'étant pas assez dissuasifs à leurs yeux. Ils estimaient que la sévérité des sanctions devait être augmentée au maximum de ce que prévoyait le canton.

Le 1^er octobre 2018, une commission du conseil communal a étudié cette proposition. Lors des débats, il a notamment été relevé que l'injure était d'ores et déjà réprimée par le Code pénal, que le montant de l'amende était élevé et qu'une telle proposition de modification soulevait des interrogations sous l'angle du respect du droit supérieur et de la répartition des compétences. La commission a néanmoins préavisé positivement cette modification, avec quelques amendements.

Lors de sa séance du 9 février 2021, le conseil communal a décidé de renvoyer le projet à la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) pour étude et rapport.

Le 14 décembre 2023, la municipalité a rendu un rapport-préavis n° 2023/65 proposant le contre-projet de modification de l'art. 29 RGP dans les termes suivants:

"Celui qui, d'une quelconque manière, entrave l'action d'un fonctionnaire, notamment d'un agent de police, ou celui qui refuse de se conformer aux ordres d'un agent de police, encourt les peines prévues par la loi sur les contraventions, sans préjudice des sanctions prévues par le Code pénal. L'amende est de CHF 500.-. Demeurent réservés les cas de peu de gravité. En cas de récidive ou de contravention continue, l'amende est au minimum de CHF 850.-"

Dans le cadre de l'élaboration du préavis, la municipalité avait consulté la Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC) qui avait rendu un préavis négatif sur le projet initial proposé par les conseillers communaux, premièrement car l'injure et la contrainte constituaient des infractions déjà prévues par le Code pénal et, ensuite, parce que la loi sur les contraventions prévoyait un montant maximum de 500 fr. d'amende (qui pouvait être augmenté en cas de récidive); il ne pouvait donc pas être indiqué que le montant de l'amende était de 500 fr. minimum.

En date du 30 mai 2024, la commission communale en charge de l'examen du préavis a débattu de ce contre-projet et le préavis a été adopté.

Lors de sa séance du 27 mai 2025, le conseil communal a adopté le contre-projet de modification de l'art. 29 RGP. Cette modification a fait l'objet d'une approbation par la DGAIC en date du 19 décembre 2025, publiée dans la Feuille des avis officiels (FAO) datée du même jour.

C. Agissant en date du 2 janvier 2026, les requérants Association Procès des 200 et Massimiliano Nardi ont saisi la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal (ci-après: la Cour ou la CCST) d’une requête dirigée contre la modification de l'art. 29 RGP adoptée le 27 mai 2025 par le conseil communal. Ils ont conclu à l'annulation de la modification attaquée, à ce que la Cour constate que la nouvelle teneur de l'art. 29 RGP viole diverses normes constitutionnelles et qu'elle renvoie la cause à l'autorité communale compétente afin que celle-ci statue à nouveau dans le respect du droit supérieur.

Se déterminant en date du 10 février 2026, le conseil communal a conclu au rejet de la requête et à la confirmation de la modification de l'art. 29 RGP.

La DGAIC a répondu le 12 février 2026. Elle s'est interrogée sur la qualité pour agir de l'Association Procès des 200. Sur le fond, tout en exposant les éléments sur lesquelles elle avait fondé son approbation, elle a indiqué que, s'agissant d'un règlement communal, elle renonçait à prendre position.

Le 12 février 2026, la municipalité a informé le tribunal qu'elle renonçait à se déterminer.

Le 23 février 2026, les requérants ont déposé des observations complémentaires.

Considérant en droit:

1. a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur.

L'art. 3 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32), qui concrétise cette disposition, précise que ce contrôle porte également sur tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit (al. 3). L'art. 29 RGP, qui répond à ces conditions, peut faire l'objet d'un examen par la Cour constitutionnelle. Il convient toutefois d'examiner la qualité pour agir des requérants.

b) aa) A qualité pour agir contre une règle communale toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel requis peut être simplement virtuel; il suffit qu'il existe un minimum de vraisemblance que la partie recourante puisse se voir un jour appliquer les dispositions contestées. Quant à l'intérêt digne de protection, il n'est pas nécessaire qu'il soit de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant.

La qualité pour recourir d'une association suppose qu'elle soit touchée dans ses intérêts dignes de protection de la même manière qu'un particulier ou, à défaut, qu'elle agisse pour la sauvegarde des intérêts de ses membres (recours corporatif égoïste, ATF 146 I 62 consid. 2.3). Dans ce cas, il faut que la défense des intérêts dignes de protection de ses membres figure parmi ses buts statutaires, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au moins à un grand nombre de ses membres et, enfin, que chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (cf. arrêt CCST.2023.0001 du 6 octobre 2023 consid. 1b et jurisprudence citée; voir aussi notamment ATF cf. ATF 148 I 160 consid. 1.4.2; 145 V 128 consid. 2.2; 141 I 78 consid. 3.1).

bb) La requérante Association Procès des 200 est une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), sans but lucratif, fondée en 2021. Conformément à l'art. 3 al. 1 de ses statuts, elle a pour but "de promouvoir la démocratie, l'engagement citoyen, la participation sociale et civique, pour la justice sociale et climatique. Pour atteindre cette vision, l'association vise l'augmentation du pouvoir d'agir, de mobilisation, de politisation de touxtes les personnes résident.e.x.s en Suisse". Selon l'art. 3 al. 2 des statuts, l'association "vise ces buts notamment par le fait de soutenir les 200 activistes arrêté.e.s lors des actions des 20 et 27 septembre 2019 ainsi que du 14 décembre 2019, d'organiser les événements autour de ces procès et de faire de ces procès une tribune politique pour la justice climatique et sociale".

En l'occurrence, l'association ne soutient pas qu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection de la même manière qu'un particulier. Elle soutient en revanche qu'elle a la qualité pour agir dans le cadre d'un recours corporatif. Elle expose que l'art. 29 RGP modifié est susceptible de restreindre directement les formes d'expression et de mobilisation pacifiques qu'elle promeut et qu'elle est ainsi atteinte dans le champ même de ses buts statutaires. Elle ajoute que la Ville de Lausanne, en tant que chef-lieu du canton et siège des institutions cantonales, constitue le lieu privilégié de l'expression démocratique et de manifestations publiques dans le canton de Vaud. Toute restriction à la liberté de réunion et d'expression à Lausanne affecterait donc directement l'espace démocratique vaudois et toucherait au domaine d'activité statutaire de l'association. En outre, ses membres seraient, par la nature même de leur engagement, directement exposés à l'application des règles de police régissant l'usage de l'espace public. La modification de l'art. 29 RGP concernerait ainsi de manière immédiate et concrète le champ d'activité de l'association et de ses membres.

A la lecture des statuts de l'association, il apparaît que celle-ci défend essentiellement des buts idéaux. Dans ce cadre, les actions en justice ne sont pas expressément mentionnées comme moyens d'actions. Certes, outre les buts idéaux, il ressort aussi plus concrètement des statuts de l'association que celle-ci défend les intérêts des 200 activistes arrêtés lors des actions des 20 et 27 septembre 2019 ainsi que du 14 décembre 2019. On ignore toutefois si ces activistes sont membres de l'association et, si tel est le cas, s'ils représentent une majorité de ses membres. De manière générale, l'association n'a pas allégué, comme il lui incombait de le faire, les éléments propres à établir sa qualité pour agir (cf. dans ce sens aussi CCST.2023.0001 du 6 octobre 2023 consid. 1b). En l'absence de liste des membres, on ignore le nom et le domicile de ceux-ci. Ainsi même s'il n'est pas impossible que certains des membres de l'association puissent à titre personnel invoquer l'intérêt digne de protection exigé par la loi, ce qui serait le cas s'ils étaient domiciliés à Lausanne (cf. CCST.2026.0002 notifié ce même jour consid. 1c), force est de constater que l'association requérante ne l'a pas allégué. Il apparaît au demeurant que le président de l'association, en tant qu’il intervient à titre individuel, n'a pas la qualité pour agir dès lors qu'il n'est pas domicilié à Lausanne. La simple probabilité de manifester à Lausanne ne suffit pas à fonder la qualité pour agir. La requête est donc irrecevable aussi bien en tant qu'elle est formée par l'association qu'en tant qu'elle est formée à titre personnel par Massimiliano Nardi.

2. Vu ce qui précède, il convient de déclarer la requête irrecevable.

La requérante, qui succombe, doit payer un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), applicable par renvoi de l'art. 12 al. 2 LJC). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 12 al. 2 LJC et art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:

I. La requête est irrecevable.

II. Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de l'Association Procès des 200.

III. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 28 juillet 2026

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.