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TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE |
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Composition |
M. Pascal Langone, président; M. François Kart, Mme Fabienne Byrde et M. André Jomini, juges; M. Jacques Olivier Piguet, juge suppléant. |
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Recourante |
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Autorité intimée |
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CONSEIL D'ETAT, représenté par le Département des institutions, de la culture, des infrastructures et des ressources humaines, à Lausanne, |
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Objet |
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Recours Fédération syndicale SUD Service public c/ le CONSEIL D'ETAT (matériel de vote pour la votation cantonale du 27 septembre 2026 sur l'initiative populaire "Baisse d'impôt pour tous - redonner du pouvoir d'achat à la classe moyenne") |
Vu les faits suivants :
A. a) Durant le courant de l’automne 2022, la Chambre vaudoise du commerce et de l’industrie (CVCI), la Chambre vaudoise immobilière (CVI) et la Fédération patronale vaudoise (FPV) ont lancé une initiative populaire intitulée « Baisse d’impôts pour tous - Redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne ». Le texte de l’initiative a la teneur suivante :
"Article 1
L’impôt cantonal sur le revenu et l’impôt cantonal sur la fortune des personnes physiques, tels que résultant des barèmes fixés aux art. 47, 49 et 59 de la loi sur les impôts directs cantonaux et du coefficient annuel, sont chacun réduits de 12 %.
Article 2
Le Conseil d’Etat applique la réduction prévue à l’article premier au taux qu’il arrête conformément à l’art. 132 de la loi sur les impôts directs cantonaux.
Article 3
La présente loi entre en vigueur le 1er janvier de l’année suivant son adoption en votation populaire et s’applique dès cette période fiscale."
b) Dans sa séance du 9 novembre 2022, le Conseil d’Etat s’est prononcé favorablement sur la validité formelle de l’initiative.
c) Déposée le 5 avril 2023, l’initiative a formellement abouti avec 28'486 signatures valables.
d) Dans sa séance du 4 décembre 2024, le Grand Conseil a refusé la prise en considération de l’initiative populaire « Baisse d’impôts pour tous - Redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne ».
e) Le 19 juin 2026, le Conseil d’Etat a ordonné la convocation du corps électoral le dimanche 27 septembre 2026 pour se prononcer notamment sur l’objet précité.
f) Le matériel de vote, y compris la brochure explicative, a été expédiée dans les ménages vaudois entre le lundi 31 août et le vendredi 4 septembre 2026.
B. a) Par acte du 10 septembre 2026 (timbre postal), la Fédération syndicale SUD a adressé à la Cour constitutionnelle une « requête en contrôle de la conformité au droit supérieur » concernant le matériel de vote pour la votation cantonale du 27 septembre 2026 sur l’acceptation de l’initiative populaire « Baisse d’impôts pour tous - Redonner du pouvoir d’achat à la classe moyenne », dont les conclusions ont la teneur suivante :
· "Constater que l’objet du vote décrit dans le matériel de vote reçu le 26 août 2026 viole l’article 40 de la Constitution du canton de Vaud, en tant qu’il compromet durablement la capacité de l’Etat et des communes d’agir avec diligence et conformément aux principes d’égalité, d’accessibilité, de qualité, d’adaptation et de continuité du service public.
· Annuler la votation sur la baisse d’impôt de 12%, et par conséquent les dispositions de celle-ci qui conduisent à la diminution structurelle et pérenne des recettes fiscales cantonales et communales.
· Contraindre le Conseil d’Etat à décrire précisément les mesures d’économie qu’il entendrait faire s’il ne devait pas remettre en cause les prestations publiques et donc l’article 40 de la Constitution du Canton de Vaud, suite à l’acceptation de l’initiative d’une baisse d’impôt de 12% sur l’impôt cantonal sur le revenu et la fortune entraînant, en valeur absolue, une diminution de recettes fiscales estimée par lui-même au minimum à 272 millions de francs.
· Obliger le Conseil d’Etat à définir dans son plan pluriannuel jusqu’en 2030 la portée des économies, s’il devait épargner les prestations publiques.
· A titre provisionnel, suspendre les effets de l’acte attaqué, respectivement la procédure de votation populaire y relative, jusqu’à droit connu sur la présente requête.
· Statuer sans frais, subsidiairement mettre les frais de la cause à la charge de l’Etat de Vaud.
· Allouer aux requérants, dans un principe d’égalité des armes, une équitable indemnité à titre de dépens.
· Toujours dans un principe d’égalité des armes et de la loi sur l’information, obliger le Conseil d’Etat à remettre toutes les informations, analyses et études en lien avec les enjeux et les conséquences sur les baisses fiscales."
En substance, la recourante allègue que l’acceptation de l’initiative, en tant qu’elle aboutirait à une perte pérenne de 530 millions de francs par année, priverait structurellement l’Etat et les communes des moyens financiers nécessaires au respect des principes d’égalité, d’accessibilité, de qualité, d’adaptation et de continuité ancrés à l’art. 40 de la Constitution du canton de Vaud. Plus précisément, le caractère pérenne (et non ponctuel) de la perte de recettes empêcherait toute absorption par les seules réserves ou excédents conjoncturels et impliquerait nécessairement, à terme, des mesures d’économie structurelles touchant les prestations. Or la fortune de l’Etat de Vaud doit être affectée à améliorer les prestations publiques et assurer l’automaticité des prestations, en particulier pour ce qui concerne les subsides à l’assurance-maladie. Le principe de continuité serait mis en péril si des prestations existantes devaient être suspendues, réduites ou supprimées faute de financement. Le principe de qualité et d’adaptation serait pour sa part affecté si les moyens humains et matériels attribués aux services publics ne pouvaient plus suivre l’évolution des besoins de la population (démographie, complexité des besoins sociaux, vieillissement, transition énergétique, etc.). Enfin, le principe de justice sociale par l’impôt serait gravement remis en cause, accentuant de manière crasse une fiscalité de classe. S’il est vrai que l’art. 40 de la Constitution du canton de Vaud ne garantit pas un niveau déterminé de dépense publique, il existe néanmoins un seuil au-delà duquel une réduction structurelle et pérenne des recettes, dépourvue de toute mesure de compensation, relève du pur opportunisme politique et emporte une violation matérielle du principe de diligence.
b) La Cour constitutionnelle a renoncé à procéder à un échange d’écritures.
Considérant en droit :
1. La Cour constitutionnelle examine d’office et librement la recevabilité des recours et des requêtes dont elle est saisie.
a) Conformément à l'art. 136 al. 2 let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD ; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale.
b) L'art. 19 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC ; BLV 173.32) dispose que la Cour constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 5 octobre 2021 sur l’exercice des droits politiques (LEDP ; BLV 160.01).
c) Conformément à l’art. 182 LEDP, peuvent faire l’objet d’un recours à la Cour constitutionnelle les décisions finales et sur mesures provisionnelles rendues en application des art. 172 à 181 LEDP, soit celles rendues par le Grand Conseil, par le préfet ou par le Conseil d’Etat (art. 172 al. 2 à 4 LEDP). Le recours est formé dans un délai de dix jours dès la publication officielle de la décision (art. 184 LEDP). L'art. 176 LEDP, applicable par renvoi de l'art. 185 LEDP, dispose au surplus que le recours s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions (al. 1) ; en matière d'élection ou de votation, le recourant doit rendre vraisemblable que la nature et l'importance des irrégularités dont il fait état ont pu influencer de façon déterminante le résultat (al. 2).
2. a) Ainsi qu’il ressort des considérations qui précèdent, la Cour constitutionnelle est compétente, en matière de droits politiques, pour se prononcer sur les recours contre les décisions rendues par les préfets, respectivement le Grand Conseil et le Conseil d’Etat conformément aux art. 172 ss LEDP. En l’absence de décision sujette à recours, le recours formé devant la Cour de céans s’avère prématuré et est, partant, manifestement irrecevable.
b) Cela étant, la question se pose, dans la mesure où le recours porte sur une problématique liée à une votation cantonale, de savoir si la cause doit être transmise au Conseil d’Etat comme objet de sa compétence (art. 7 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 12 al. 2 et 19 al. 2 LJC). Pour des motifs d’économie de procédure, il convient toutefois de renoncer exceptionnellement à la transmission de la cause, la requête, respectivement le recours étant manifestement irrecevable.
3. Il convient de s’interroger sur la qualité pour agir de la recourante.
a) Aux termes de l’art. 173 LEDP, quiconque est concerné par une décision relative au vote et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un recours (al. 1). Tout membre du corps électoral peut déposer un recours relatif à une votation ou à une élection (al. 2).
b) Selon la jurisprudence, les personnes morales n'ont, dans le domaine des droits politiques, en principe pas la qualité pour recourir, faute d'être titulaires des droits politiques. La qualité pour recourir est néanmoins reconnue aux partis politiques et aux organisations à caractère politique formées en vue d'une action précise - telle que le lancement d'un référendum ou d'une initiative - pour autant qu'ils soient constitués en personne morale, qu'ils exercent leur activité dans la collectivité publique concernée par la votation en cause et qu'ils recrutent principalement leurs membres en fonction de leur qualité d'électeurs (ATF 134 I 172 consid. 1.3.1 et les arrêts cités ; voir également TF 1C_346/2018 du 4 mars 2019 consid. 3).
c) En l’occurrence, il y a lieu de constater que la Fédération syndicale SUD est une association syndicale dont le but, selon le chiffre 2 de ses statuts, est de prendre en charge l’action générale liée à la défense du service public, à la défense générale des salariés et salariées du service public, notamment en lien avec la loi du 12 novembre 2001 sur le personnel de l’Etat de Vaud (LPers-VD ; BLV 172.31). Elle n’est donc ni un parti politique ni une organisation à caractère politique formée en vue de lancer un referendum ou une initiative. Faute d’être directement concernée par la votation en cause, elle n’a donc pas qualité pour agir dans le cas d’espèce.
4. a) Les considérants qui précèdent conduisent à constater l’irrecevabilité du recours, constats qui rendent par ailleurs sans objet la requête de mesures provisionnelles
b) L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe gratuite (art. 179 al. 1 LEDP applicable par renvoi de l’art. 186 LEDP). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP, également applicable selon l’art. 186 LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Il n’est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2026
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision attaquée.