canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

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28 janvier 1992

sur le recours interjeté par la Société GESTOFID SA, à Lausanne, représentée par Me Pierre Blanc, avocat à Lausanne

contre

la décision de la Municipalité de Lausanne représentée par Me François Boudry, avocat à Lausanne, du 9 mars 1988 lui fixant un délai au 31 mars 1988 pour supprimer des aménagements extérieurs réalisés à l'avenue des Boveresses 52 à Lausanne.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       E. Brandt, président
                P. Blondel, assesseur
                J.-J. Boy de la Tour, assesseur

Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt

constate en fait :

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A. La Société SI Gestofid SA (ci-après la société) est propriétaire de la parcelle 2556 sise à l'avenue des Boveresses 50-52 à Lausanne. Elle a obtenu le 29 novembre 1985 le permis de construire un centre artisanal et industriel. Il s'agit d'un bâtiment de 42 mètres de long sur 26 mètres de large comportant trois niveaux habitables. Les plans mis à l'enquête publique révèlent que le bâtiment s'implante en-dessous du terrain naturel et que des murs de soutènement imposants sont prévus le long des limites est et nord de la parcelle. Des places de stationnement sont prévues le long de la limite sud de la parcelle qui coïncide avec la lisière de la forêt.

Préalablement à l'octroi du permis de construire, la Municipalité avait requis l'avis de l'Inspecteur des forêts du 17ème arrondissement, lequel a indiqué qu'il n'avait pas d'objection à formuler en ce qui concerne le projet dans les termes suivants :

"Les places de parc projetées en lisière de forêt ne touchent pas cette dernière qui coïncide avec la limite de propriété et ne nécessite pas la construction d'ouvrage dans la zone de 10 mètres inconstructible".

B. L'Inspecteur des forêts est intervenu le 28 novembre 1986 auprès de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne pour indiquer que les places de parc n'avaient pas été réalisées conformément aux plans mis à l'enquête publique. Il a ainsi relevé :

"- La construction d'un mur de 1 mètre à 1,60 mètre de hauteur et de 40 mètres de longueur environ le long de la lisière de la forêt et ceci dans la zone des 10 mètres inconstructible;

- L'aménagement le long de la lisière, derrière le mur, d'une cunette en béton pour conduire les eaux de ruissellement à l'endroit même d'un ruisseau naturel dont le lit a été supprimé par les terrassements."

L'Inspecteur forestier a demandé que ces aménagements fassent l'objet d'une nouvelle enquête publique complémentaire. Appelée à se déterminer sur ces faits, la société a déclaré que la construction du mur avait été rendue nécessaire pour éviter le débordement de la cunette qui avait été aménagée pour évacuer les eaux de ruissellement d'une construction sise en amont du bâtiment de la recourante.

C. A la suite d'une séance sur place qui s'est déroulée le 12 août 1987 en présence de toutes les parties concernées, un projet d'aménagement de la limite sud de la propriété a été établi par le Service d'assainissement de la Ville de Lausanne. Ce projet présente les caractéristiques suivantes :

a) Passage en canalisation enterrée de l'écoulement en rigole actuelle (cunette) permettant le découpage du mur sur une hauteur de l'ordre de 80 centimètres et la constitution d'un talus naturel dont la garniture végétale aurait pour effet de camoufler le reste du mur.

b) Maintien d'une légère dépression derrière le mur destinée à véhiculer les eaux de ruissellement du talus forestier.

c) Aménagement du talus et de la tête de décharge du collecteur de manière intégrée.

L'inspecteur des forêts et le Service cantonal des eaux ont donné leur accord à cette proposition d'aménagement. Par lettre du 11 février 1988, la Direction des travaux a mis la société en demeure d'effectuer ces travaux d'aménagement jusqu'au 31 mars 1988. Agissant par l'intermédiaire de son conseil, la société a refusé d'exécuter ces aménagements.

D. Par décision du 9 mars 1988, la Municipalité de Lausanne a ordonné le rétablissement des lieux en lisière de forêt dans l'état prévu par les plans mis à l'enquête publique et a fixé un délai au 31 mars 1988. La société a recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions par acte du 17 mars 1988. Une séance sur place s'est déroulée le 15 septembre 1988. A l'issue de la séance, l'instruction de la cause a été suspendue pour permettre aux parties de poursuivre les pourparlers transactionnels engagés.

La Municipalité a sollicité la reprise de l'instruction le 25 septembre 1989. Une nouvelle séance sur place s'est déroulée le 7 décembre 1989. A cette occasion, le conseil de la Municipalité a déclaré modifier la décision du 9 mars 1988 en admettant, comme solution alternative à la démolition du mur, le projet d'aménagement du Service d'assainissement de la Ville de Lausanne. La recourante a contesté que le conseil de la Municipalité soit autorisé à prendre une nouvelle décision relevant de l'exercice de la puissance publique; ce dernier a confirmé, le 21 février 1990, que la commune de Lausanne approuvait la modification de la décision du 9 mars 1988 dans le sens proposé lors de l'audience du 7 décembre 1989; la société a cependant estimé qu'une approbation ultérieure n'avait aucune valeur.

E. Par un prononcé incident du 29 mai 1990, la Commission cantonale de recours en matière de constructions a transmis le dossier au Conseil d'Etat afin qu'il statue sur le conflit de compétence résultant du fait que la seule conformité de l'ouvrage par rapport aux exigences de la législation forestière était en cause. Le Conseil d'Etat a admis sa compétence et a ordonné un nouvel échange d'écritures. En application de l'art. 62 LJPA, le Conseil d'Etat a transmis le dossier au Tribunal administratif le 11 septembre 1991.

F. Le Tribunal a procédé à une visite des lieux le 1er novembre 1991 en présence des parties. A cette occasion les techniciens ayant participé aux travaux de construction dans le secteur ont été entendus. Il ressort de leurs explications que l'aménagement de la cunette dans la forêt a été autorisé par la Municipalité pour assurer l'évacuation des eaux claires du bâtiment construit en amont par la société Nordwood SA. La construction du mur litigieux en lisière de forêt était alors nécessaire pour éviter que les eaux claires du bâtiment de la société Nordwood SA inonde la parcelle de la société fortement excavée. Le représentant du Service des forêts et de la faune a encore précisé qu'il n'avait pas autorisé l'aménagement de la cunette.

Considère en droit :

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1. La recourante soutient que la construction du mur litigieux avait été prévue par les plans soumis à l'enquête publique. Elle relève aussi que dans le questionnaire joint à la demande de permis de construire elle avait répondu affirmativement à la question de savoir si la construction était située dans une aire forestière ou à moins de 10 mètres de la lisière.

Il ressort de l'examen du dossier d'enquête que le plan des façades ouest et est, qui mentionne la présence d'un mur de soutènement en limite nord de la parcelle 2556, ne porte aucune indication graphique qui permette de constater qu'un mur de soutènement est également prévu le long de la limite sud de la parcelle en lisière de la forêt. Quant au plan du rez-de-chaussée, il indique la présence d'un mur de soutènement en limites nord et est du bien-fonds par un double trait auquel est ajouté l'indication manuscrite "mur de soutènement". En revanche, aucune indication semblable n'est portée le long de la limite sud de la parcelle même si un double trait a également été dessiné à cet emplacement. Il en va de même pour le plan des aménagements extérieurs. Il ressort ainsi de l'ensemble du dossier de l'enquête publique que les indications graphiques ne permettent pas de déterminer la présence d'un mur de soutènement en lisière de forêt. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'Inspecteur des forêts n'a formulé aucune objection en constatant, au vu du dossier, que seules des places de parc avaient été projetées en lisière et qu'elles ne "nécessitaient pas la construction d'ouvrage dans la zone des 10 mètres inconstructible". Le mur litigieux n'a donc été autorisé ni par les autorités cantonales compétentes en matière de forêt ni par la Direction des travaux de la Ville de Lausanne.

2. a) En principe, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation, sa conformité au droit s'apprécie - en vue d'une démolition éventuelle ou de la délivrance d'une autorisation a posteriori - non pas à la lumière du droit en vigueur au moment où l'autorité compétente fait cette appréciation, mais au moment où l'ouvrage a été exécuté ou au moment où il aurait normalement été statué sur la demande d'autorisation si celle-ci avait été régulièrement présentée. Le droit entré en vigueur dans l'intervalle est toutefois pris en considération s'il est plus favorable au propriétaire (ATF 104 Ib 303 cons. 5 c; Claude Rouiller, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, rapport à la Société suisse des juristes, Bâle 1987, p. 339, publié in RDS 1987 II p. 339).

b) Au moment de sa réalisation, le mur était soumis aux dispositions de l'ordonnance concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 1er octobre 1965 (OFOR, RS 921.01). L'art. 28 OFOR définit les constructions admissibles en forêt. Selon cette disposition les constructions qui ne servent pas à des fins forestières sont en principe interdites (al. 1). On peut cependant construire des cabanes forestières nécessaires au traitement de la forêt dans les forêts publiques; dans les forêts privées, des cabanes forestières simples ne peuvent être bâties que si la forêt présente une certaine surface et que si il existe un besoin forestier réel (al. 2). Pour d'autres petites constructions temporaires, tels que refuge de chasse, rucher ou roulotte, l'autorisation des services cantonaux compétents et du propriétaire foncier est nécessaire (al. 3). L'art. 12 de la loi cantonale forestière du 5 juin 1979 reprend le principe de l'interdiction des constructions en forêt. L'art. 12a de la même loi précise qu'aucune construction ne sera établie à moins de 10 mètres de la lisière. Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (ci-après le département) peut toutefois accorder des dérogations en faveur de constructions dont l'implantation à moins de 10 mètres de la lisière répond à un besoin prépondérant, c'est à dire des constructions qui ne peuvent être édifiées ailleurs qu'à l'endroit prévu, si l'intérêt à leur réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière, et si aucun motif de police ou d'esthétique ne s'y oppose. L'art. 16 du règlement du 16 mai 1980 d'application de la loi forestière précise que les places de parc ne sont pas considérées comme des constructions au sens de l'art. 12a de la loi forestière pour autant qu'elles ne nécessitent pas la construction de mur de soutènement.

c) En l'espèce, les places de parc aménagées jusqu'en lisière comprennent un mur de soutènement important qui ne sert pas à des fins forestières. Ce mur, par ses dimensions (40 mètres de long et 1,50 mètre de haut en moyenne) constitue manifestement une construction interdite en forêt au sens de l'art. 28 al. 1 OFOR et 12 de la loi forestière (voir aussi ATF 105 Ib 281 cons. 3). Il en va de même de la cunette aménagée par la société Nordwood SA pour l'évacuation des eaux claires de son bâtiment. L'existence de la cunette ne saurait d'ailleurs justifier la construction du mur, car une construction illicite ne permet pas d'aggraver l'atteinte au droit par la réalisation d'une deuxième construction illicite. La construction du mur de soutènement a sans doute été nécessaire pour éviter que les eaux claires du bâtiment de la société Nordwood débordant de la cunette inonde le terrain de la recourante. Mais cette situation résulte du choix de la recourante qui a excavé de telle manière son terrain qu'elle a créé délibérément le risque d'inondation. L'excavation a en effet pour conséquence que le niveau du terrain aménagé se situe environ 1 mètre en-dessous du niveau de la cunette. Ces terrassements ayant été décidés uniquement pour permettre la réalisation d'un troisième niveau habitable, la société recourante ne saurait prétendre que la construction du mur répondait à un besoin prépondérant au sens de l'art. 12a de la loi forestière. Ainsi, le mur de soutènement est une construction illicite. Il en va de même des places de parc aménagées jusqu'en lisière de la forêt dans la zone inconstructible des 10 mètres. En effet, puisque l'aménagement de ces places nécessitait la construction du mur de soutènement elles ne pouvaient bénéficier de la dérogation prévue à l'art. 16 du règlement d'application de la loi forestière.

3. a) Le fait que les constructions sont illégales ne signifie pas encore qu'elles doivent être automatiquement démolies. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 cons. 6). L'autorité doit examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 cons. 4d).

b) En l'espèce, par sa décision du 9 mars 1988, la Municipalité a ordonné la démolition du mur de soutènement. Cependant, selon les explications fournies par l'Inspecteur des forêts, la démolition totale de l'ouvrage entraînerait de réels dommages à la forêt compte tenu de l'importance de la semelle de fondation du mur. C'est la raison pour laquelle le Service des forêts et de la faune a déclaré se rallier à la solution proposée par le Service de l'assainissement de la Ville de Lausanne consistant à découper le mur et à remplacer la cunette par une canalisation enterrée. La Commune de Lausanne a également admis cette solution en modifiant, lors de la séance du 7 décembre 1989, l'ordre de démolition. Le conseil de la Municipalité était naturellement en droit d'apporter une telle modification à l'ordre de démolition si cette modification a pour effet de rendre la décision conforme au principe de la proportionnalité. Le Tribunal a de toute manière, en réformant le premier ordre de démolition, la compétence de modifier la décision contestée. Cela étant il convient d'examiner si la recourante peut être astreinte à exécuter les travaux de remplacement de la cunette.

4. a) Les mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateurs par comportement), mais aussi celui qui exerce sur l'objet qui a provoqué une telle situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateurs par situation) (ATF 114 Ib 47 cons. 2a, 107 Ia 23 cons. 2a). L'autorité peut adresser l'ordre de rétablir un état conforme au droit au perturbateur par comportement ou par situation. Elle dispose d'une certaine marge d'appréciation dans le choix du destinataire (ATF 107 Ia 25 cons. 2b). L'ordre de rétablissement donné à un perturbateur ne disposant pas du bien-fonds sur lequel il doit effectuer les travaux, ne peut être exécuté que si celui qui détient le pouvoir sur le terrain y consent. L'ordre n'est pas nul si cette autorisation fait défaut; il est seulement inexécutable en l'état. L'autorité doit alors ordonner au propriétaire d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux. Le propriétaire peut recourir contre cette décision et contester en particulier la proportionnalité de la mesure (ATF 107 Ia 25/26 cons. 2c). L'autorité peut aussi adresser l'ordre de rétablissement simultanément au perturbateur par comportement et par situation dans la même procédure.

b) L'ordre de démolir le mur de soutènement modifié en cours de procédure par l'ordre de découper ce mur sur une hauteur d'environ 80 centimètres, est valablement adressé à la recourante qui répond aussi bien à la définition du perturbateur par comportement en sa qualité de constructrice qu'à celle du perturbateur par situation, comme propriétaire du mur litigieux. Cependant, l'ordre de remise en état, modifié par l'autorité intimée, comprend aussi le remplacement de la cunette par une canalisation enterrée. La recourante n'a toutefois pas réalisé cet ouvrage qui a été exécuté par la société Nordwood SA. Cette installation, admise par la Municipalité de Lausanne, n'a jamais été autorisée par le Service des forêts et de la faune. Un ordre de démolir la cunette pourrait donc être adressé à la société Nordwood SA qui répond aussi à la définition du perturbateur par comportement pour la réalisation de cette installation. Cependant, ni le Service des forêts et de la faune, ni la Municipalité de Lausanne ne demandent de supprimer la cunette. Il est simplement prévu de remplacer la cunette par une canalisation enterrée de manière à éviter, par la découpe du mur, que des inondations entraînent des dommages à la propriété de la société recourante. Ainsi, le remplacement de la cunette par une canalisation souterraine est rendu nécessaire par le seul fait que la société recourante a excavé de manière exagérée son terrain pour pouvoir construire un troisième niveau habitable. L'ordre de remplacer la cunette par la canalisation enterrée a donc valablement été adressé à la recourante qui est le principal perturbateur par comportement. Cette dernière retire en effet un double avantage illicite par la construction du mur litigieux. Grace à la construction de ce mur, la recourante a pu d'une part excaver le terrain pour réaliser un troisième niveau habitable, et d'autre part aménager jusqu'en limite de propriété des places de parc interdites dans la zone inconstructible des 10 mètres à la lisière. C'est donc à la recourante d'exécuter les travaux qui sont propres à écarter tout danger d'inondation pour son bien-fonds et qui sont nécessités par la découpe du mur. Ces travaux devront naturellement être réalisés sous l'autorité et la surveillance du Service des forêts et de la faune et de la Municipalité de manière à ce qu'ils n'aggravent pas l'atteinte déjà portée à la forêt.

5. Il convient encore de déterminer si la Municipalité était compétente pour donner l'ordre de remise en état des lieux à la suite de l'édification d'une construction non conforme à la législation forestière.

a) L'autorité compétente pour assurer l'application de la législation forestière, en particulier pour se prononcer sur l'admissibilité d'une construction en forêt, est en principe le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (art. 12 de la loi forestière et 14 de son règlement d'application). Le département est également compétent pour se prononcer sur l'admissibilité d'une dérogation à la zone inconstructible de 10 mètres (art. 12a de la loi forestière). C'est donc également le même département qui a la compétence d'ordonner la démolition d'une construction interdite en vertu des art. 28 OFOR et 12 et ss de la loi forestière, même si aucune disposition expresse ne prévoit formellement que ces constructions doivent être démolies ou détruites. L'interdiction ne peut en effet produire ses effets que si les constructions abusives peuvent être éliminées en vertu précisément de la disposition qui fixe cette interdiction (ATF 111 Ib 225 cons. c; 107 Ib 172 cons. 1; 105 Ib 276 cons. 1).

b) La compétence du département n'exclut toutefois pas la compétence concurrente de la Municipalité en matière de constructions. La Municipalité est en effet chargée de faire observer les prescriptions légales et réglementaires ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et de constructions (art. 17 al. 1 LATC). Avant de délivrer un permis de construire, la Municipalité doit s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans légalisés en voie d'élaboration (art. 104 al. 1 LATC). Elle doit vérifier en particulier si les autorisations cantonales et fédérales préalables ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC), notamment les autorisations cantonales en matière forestière. Lorsque le projet où les travaux sont soumis à une autorisation cantonale, le permis de construire doit alors reprendre les conditions particulières posées par l'autorité cantonale (art. 75 al. 2 RATC); en outre, au moment de statuer sur le permis d'habiter ou d'utiliser, la Municipalité doit notamment vérifier si la construction est conforme aux conditions posées dans le permis de construire (art. 128 al. 1 LATC et art. 79 litt. b RATC). Si les travaux ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires, la Municipalité, et à son défaut le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, sont alors en droit de les faire supprimer ou modifier aux frais du propriétaire (art. 105 al. 1 LATC). La Municipalité est ainsi amenée à vérifier la conformité des travaux aux conditions posées par des autorisations cantonales et reprises dans le permis de construire, même si ces conditions relèvent d'une législation spéciale cantonale ou fédérale.

c) En l'espèce, le mur de soutènement litigieux contrevient aux dispositions de la législation fédérale et cantonale sur les forêts et le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce aurait été compétent pour ordonner la remise en état des lieux. Mais le mur en question était aussi soumis à l'autorisation de la Municipalité en vertu de l'art. 103 LATC car il s'agit d'une construction modifiant de façon sensible la configuration du sol. Cette construction n'étant pas conforme aux prescriptions légales en matière de forêt, la Municipalité pouvait ordonner la remise en état des lieux en vertu de l'art. 105 al. 1 LATC. Il n'est donc pas nécessaire que la construction viole une disposition du règlement communal sur les constructions ou de la législation cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions pour permettre à la Municipalité d'ordonner le rétablissement d'une situation réglementaire.

6. Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. La décision communale est réformée en tant que de besoin en ce sens que l'ordre est donné à la société Gestofid SA de couper le mur sis en limite sud de sa parcelle 2556 et de remplacer la cunette sise derrière ce mur par une canalisation enterrée conformément aux directives du Service des forêts et de la faune et de la Municipalité. En effet, ces travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte déjà portée à la forêt par la construction du mur. Le Service des forêts et de la faune devra en particulier examiner si le tracé de la nouvelle canalisation enterrée ne devrait pas être déplacé ou modifié pour éviter d'éventuels dommages à la forêt. A cet effet, la recourante devra soumettre à la Municipalité et au Service des forêts et de la faune un projet de plan d'exécution des travaux et suivre les directives qui lui seront données pour la construction de la canalisation enterrée. Un délai au 31 mars 1992 est imparti à la recourante pour présenter le projet complet de ces travaux qui devront être exécutés conformément aux directives du Service des forêts et de la faune et de la Municipalité, dans un délai fixé au 31 juillet 1992. Un émolument de Fr. 1'500.-- est mis à la charge de la société recourante, somme partiellement compensée par l'avance de Fr. 700.-- qu'elle a effectuée. Selon la nouvelle pratique du Tribunal administratif, il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la Municipalité de Lausanne qui bénéficie d'une administration suffisamment importante et qualifiée pour se faire représenter dans le cadre de la procédure de recours.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision de la Municipalité de Lausanne du 9 mars 1988 est réformée en ce sens que l'ordre est donné à la société Gestofid SA de découper le mur sis en limite sud de sa parcelle 2556 et de remplacer la cunette aménagée derrière ce mur par une canalisation enterrée conformément aux directives du Service des forêts et de la faune et de la Municipalité de Lausanne. Un délai au 31 mars 1992 est imparti à la recourante pour présenter au Service des forêts et de la faune ainsi qu'à la Municipalité de Lausanne, le projet d'exécution de ces travaux. Un délai au 31 juillet 1992 est imparti à la recourante pour exécuter ces travaux.

III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la société recourante.

fo/Lausanne, le 28 janvier 1992

Au nom du Tribunal administratif :

Le président : Le greffier :

Dans la mesure où la présente décision applique la législation fédérale forestière, elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un délai de 30 jours dès sa notification.