canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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20 mai 1992
sur le recours interjeté par John H. METZGER, représenté par Me Bernard Zahnd, avocat, à Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 6 septembre 1990, levant son opposition et autorisant l'Association des résidents "Es Grandschamps" à construire un ponton sur le domaine public (lac Léman) au lieu-dit "Es Grandschamps", à Dully.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
A. Chauvy, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. John H. Metzger est propriétaire de la parcelle no 241 sur le territoire de la Commune de Dully. Non bâti, ce bien-fonds s'étend jusqu'au lac. Le long de la limite de propriété ouest, il est grevé par la servitude no 65'869, qui a pour objet le passage à pied et pour tous véhicules, celui des câbles et des canalisations souterrains, ainsi que l'usage des installations portuaires; l'assiette de cette servitude forme un rond-point en aval du bien-fonds considéré qui est, à teneur de l'acte constitutif de servitude du 21 août 1981, destiné exclusivement aux "manoeuvres de mise à l'eau et de retrait des bateaux, à l'exclusion de tout stationnement quelconque". La quasi-totalité des parcelles bénéficiaires de cette servitude sont aujourd'hui construites.
Une sevitude de passage public à pied grève le bien-fonds susmentionné, de même que celui qui le jouxte à l'ouest (no 45), sur une largeur de deux mètres, en bordure du lac. Cette servitude a été constituée le 28 février 1980, en application de l'art. 16 al. 2 de la loi vaudoise sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains, du 10 mai 1986 (ci-après : la loi sur le marchepied).
B. Le 7 juin 1989, l'Association des propriétaires des résidences "Es Grandschamps" (ci-après : l'association), qui regroupe un grand nombre des propriétaires ayants droit de la servitude, a présenté au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département) un projet de création d'un ponton d'une longueur de 15 mètres et d'une largeur de 1 mètre, qui serait ancré sur la propriété de John H. Metzger, empiétant d'environ 1 mètre sur l'assiette de la servitude no 65'869. L'association constructrice rappelait que les précédents propriétaires de la parcelle no 241 avaient obtenu l'autorisation de construire un ouvrage semblable le 24 octobre 1980, permis qui n'a été que partiellement mis à exécution par la création d'une rampe (slip à bateaux). Le projet en question a fait l'objet d'une enquête publique, du 7 au 26 juillet 1989. Il s'est heurté à cinq oppositions, dont celle de John H. Metzger.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après : le Service des eaux), qui a coordonné les différentes autorisations cantonales nécessaires, a levé les oppositions et a délivré l'autorisation requise par les art. 79 et ss du règlement d'application de la loi sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendants du domaine public (RU), en date du 6 septembre 1990, à la condition que le ponton ne serve qu'à l'embarquement et au débarquement de passagers et ne puisse en aucun cas être utilisé pour l'amarrage permanent d'embarcations, celles-ci devant être soit amarrées dans un port, soit sorties de l'eau et stationnées sur terrain privé.
C. Le 24 septembre 1990, John H. Metzger a interjeté deux recours contre la décision du département, l'un adressé au Conseil d'Etat, l'autre à la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la Commission). Sur avis du conseiller d'Etat du 11 octobre 1990, la Commission a été chargée de statuer en priorité.
Dans le pourvoi interjeté auprès de la Commission, le recourant a conclu à l'annulation de la décision attaquée, faisant valoir que le projet ne répondait pas aux conditions requises pour les constructions hors des zones à bâtir (art. 24 al. 2 LAT). La Commission lui a donné tort sur ce point. Elle a notamment estimé, se fondant sur l'examen effectué par les services cantonaux intéressés, qu'aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la construction du ponton litigieux. En revanche, elle a jugé que l'empiétement de l'ouvrage projeté sur le fonds appartenant à John H. Metzger nécessitait son accord formel et qu'à ce défaut, la procédure d'enquête s'avérait viciée. Toutefois, l'association constructrice s'étant déclarée prête, au besoin, à supprimer l'empiétement sur la parcelle du recourant, la Commission a considéré que le projet corrigé pouvait être accepté, sans enquête publique complémentaire, en application de l'art. 117 LATC, moyennant la production de nouveaux plans. De ce fait, le recours a été rejeté.
D. En date du 1er juillet 1991, la procédure pendante devant le Conseil d'Etat a été transmise, en application de l'art. 62 al. 1 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), au Tribunal administratif qui a poursuivi l'instruction.
C'est le lieu de rappeler que dans l'acte de recours adressé le 24 septembre 1990 au Conseil d'Etat, John H. Metzger a invoqué des arguments tenant principalement à la représentativité de l'association "Es Grandschamps", à la qualité de propriétaires non riverains des constructeurs, à l'aggravation de la servitude et aux nuisances supplémentaires qui résulteraient de l'usage du ponton projeté.
Dans un mémoire complémentaire adressé le 16 juillet 1991 au Tribunal administratif, le recourant a insisté sur la nécessité d'obtenir une concession pour la construction du ponton projeté, ajoutant qu'une telle concession impliquerait obligatoirement la constitution d'une servitude de marchepied en faveur du public le long du rivage, en vertu de l'art. 16 al. 2 de la loi sur le marchepied, et que la constitution de ce droit ne pourrait être réalisée sans son accord.
Dans une lettre du 12 juillet 1991 adressée au Tribunal administratif, le conseil des constructeurs a invoqué l'autorité de la chose jugée découlant du prononcé de la Commission du 12 juin 1991 et a ajouté que le recours devrait de toute façon être déclaré irrecevable au vu de la jurisprudence du Conseil d'Etat concernant la législation sur l'utilisation des eaux.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 9 octobre 1991, à Dully, en présence de toutes les parties intéressées qui ont été entendues dans leurs explications, arguments et conclusions. A cette occasion il a procédé à une visite des lieux qui lui a permis de constater notamment que plusieurs pontons existent déjà le long de la rive du lac Léman en direction de l'ouest et que l'environnement proche du ponton projeté n'est pas bâti. L'association constructrice a produit un nouveau plan modifié supprimant l'empiétement du ponton litigieux sur le fonds voisin. Elle a en outre expliqué que, parmi les propriétaires titulaires de la servitude d'utilisation des installations portuaires, deux d'entre eux possèdent un bateau à moteur.
F. Dans le cadre d'un complément d'instruction, le Service de lutte contre les nuisances a été interpellé à deux reprises. Il a déposé ses rapports le 12 novembre 1991 et le 30 mars 1992. Au vu de ces documents, les valeurs limites fixées par l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) ne seraient ni atteintes, ni même approchées en l'espèce. On y reviendra plus loin dans toute la mesure utile.
G. Dans ses séances des 31 janvier et 7 février 1992, le Conseil d'Etat a approuvé le règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions - à l'exception d'une petite modification qui ne touche pas le cas d'espèce - de la Commune de Dully (FAO du 18 février 1992). Ce règlement a attribué un degré de sensibilité II à la zone en cause.
Considère en droit :
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1. La question de la recevabilité du présent recours, soulevée par les constructeurs, peut en l'espèce rester ouverte, vu que, comme on le verra ci-après, le recours doit de toute manière être rejeté sur le fond.
2. Les constructeurs soutiennent ensuite qu'en vertu du principe de l'autorité de la chose jugée, les questions tranchées par le prononcé de la Commission du 12 juin 1991 n'ont pas à être rediscutées dans le cadre de la procédure pendante; à juste titre. Pour la clarté du débat, on rappellera que la Commission a estimé qu'en raison de l'engagement de la société constructrice de produire de nouveaux plans corrigés attestant que le ponton projeté n'empiéterait pas sur la parcelle de John H. Metzger, la construction litigieuse peut être réalisée sans enquête complémentaire, en application de l'art. 117 LATC (modification de minime importance). S'agissant de l'autorisation exceptionnelle fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT la Commission a jugé que les conditions de son octroi sont réunies en l'espèce, considérant que la construction projetée ne heurte aucun intérêt prépondérant. Cela étant, si le Tribunal administratif devait rejuger ce point, il ne pourrait que faire siennes les conclusions de la Commission, dans la mesure où, ayant dû examiner le bien-fondé des autorisations délivrées en l'espèce par le Service des eaux, il a décidé, comme on le verra ci-après, que les conditions de leur octroi sont réunies.
3. Les points principaux à trancher dans le cadre de la présente procédure ont trait aux autorisations indispensables à la construction du projet litigieux, à savoir l'autorisation d'usage du domaine public et celles requises par la législation sur la pêche et la protection du paysage.
a) Pour le recourant, l'autorisation d'usage du domaine public requise par les art. 79 et ss RU n'aurait pu être accordée que sous la forme d'une concession. Il fonde cette argumentation sur l'art. 4 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendants du domaine public (LU) qui n'envisage la délivrance d'autorisations à bien plaire que pour des "installations provisoires ou de très faible importance" (al. 2). Selon lui, l'installation en cause n'entrerait pas dans cette définition et nécessiterait donc l'octroi d'une concession, conformément à l'art. 4 al. 1 LU. La concession implique, conformément à l'art. 16 al. 2 de la loi sur le marchepied, la cession d'une servitude de marchepied en faveur du public le long du rivage; une telle cession ne pouvant être consentie que par le propriétaire grevé, le recourant en déduit que le projet en cause ne pourrait de toute façon pas être réalisé sans son accord.
Cette argumentation ne saurait être retenue.
De fait, la question de l'accord nécessaire à la constitution d'une servitude de passage public ne se pose pas, puisque, comme on l'a vu, une telle servitude existe déjà (cf. supra, partie "En fait", pt A.).
L'art. 4 LU effectue une distinction entre les "installations provisoires ou de très faible importance", pour la construction desquelles une autorisation à bien-plaire est suffisante et, a contrario, les autres installations qui requièrent l'octroi d'une concession. Il convient donc de déterminer quelles installations peuvent être qualifiées de très faible importance. En consultant la thèse de Yves Bonnard (Marchepied et passages publics au bord des lacs vaudois, Lausanne, 1990, p. 132), on constate que l'administration vaudoise a adopté, en matière d'ouvrages riverains d'un lac, une pratique consistant à classifier, une fois pour toutes, les diverses installations que les riverains avaient coutume de construire. Les constructions mobilières - notion inspirée de l'art. 677 CCS - ont été appelées "installations nautiques légères", tandis que les plus importantes ont été classées parmi les "constructions fixes" ou "constructions". En édictant les dispositions légales relatives à cette matière, le législateur vaudois a repris cette distinction pour séparer les divers ouvrages exigeant soit une concession (installations fixes), soit une autorisation à bien-plaire (installations nautiques légères). Ainsi, l'art. 10 du règlement d'application de la loi sur le marchepied, qui traite des ouvrages nécessitant une concession afin de déterminer le régime de la servitude de passage public exigible pour ceux-ci, cite notamment les enrochements, épis, digues, môles, jetées et ports, alors que l'art. 14 bis du même règlement, qui règle l'accès public aux installations nautiques dites légères, mentionne à ce titre "les radeaux, pontons, passerelles d'embarquement, glissières à bateaux, etc.". L'art. 83 al. 1 RU prévoit la nécessité d'une concession pour les installations "durables et d'une certaine importance", tels que notamment les ports et ouvrages de défense contre l'érosion, alors que l'alinéa 2 de la même disposition réserve le statut de la simple autorisation pour la réalisation des "installations temporaires ou peu importantes", parmi lesquelles figurent les "petites constructions nautiques", notion qu'on peut sans doute rapprocher des installations nautiques légères de l'art. 14bis du règlement de la loi sur le marchepied. D'autres dispositions, tels l'art. 26 RU et l'art. 16 de la loi sur le marchepied opèrent selon le même critère de distinction. Il ressort de la systématique des dispositions légales et réglementaires évoquées ci-dessus qu'un ponton doit être qualifié d'installation de très faible importance au sens de l'art. 4 al. 2 LU.
Le recourant reprend la critique développée dans la thèse précitée (ibid.) pour qualifier la classification susmentionnée d'arbitraire. Ce grief pourrait s'avérer pertinent - mais il n'y a pas lieu d'en examiner le bien-fondé - si, à l'instar de l'hypothèse envisagée par Bonnard, le projet en cause devait s'avérer comme particulièrement imposant de par ses dimensions, sa structure et les matériaux utilisés. Tel n'est cependant pas le cas en l'espèce, comme l'attestent les diverses coupes figurant sur le plan déposé pour l'enquête publique. C'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée a traité la requête concernant l'ouvrage projeté selon le régime de l'autorisation à bien-plaire.
b) Le recourant reproche encore à l'autorité intimée d'avoir accordé l'autorisation en cause à des propriétaires non riverains, titulaires d'une servitude de passage et d'utilisation des installations portuaires.
Il sied au préalable de préciser qu'en matière d'autorisations d'usage accru du domaine public, le département possède un pouvoir discrétionnaire; il s'ensuit que le Tribunal de céans ne revoit la décision que sous l'angle de la légalité et ne peut sanctionner que l'abus du pouvoir d'appréciation.
Dans le cas d'espèce, la représentante du Service des eaux a relevé à l'audience que l'octroi d'autorisations à bien-plaire aux titulaires de servitudes correspond à une pratique bien établie de l'administration. Cette pratique n'est pas critiquable. Bien au contraire, elle tend à favoriser l'égalité d'accès à cette portion du domaine public que constitue le lac.
c) C'est au stade de l'opposition que le recourant a soulevé des griefs tenant à la protection de la nature, s'exprimant en ces termes : "A cet endroit il n'y a pas d'accès public au lac et les rives sont relativement sauvages, elles conservent beaucoup de caractère et de charme..." (cf. lettre du 9 mars 1989).
L'art. 7 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) prévoit notamment que les rives des lacs ne peuvent être modifiées sans l'autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Cette disposition ne précise pas à quelles conditions l'autorisation peut être octroyée. Elle est cependant complétée par l'art. 4 LPNMS qui dispose que "sont protégés conformément à la présente loi tous les objets, soit tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent". On peut déduire du texte de cette disposition que ce ne sont pas tous les sites qui doivent être protégés, mais bien ceux qui présentent un intérêt digne de protection.
Dans le cas d'espèce, la Section protection de la nature du département a délivré l'autorisation nécessaire, considérant que la rive du lac concernée est largement "anthropisée" et que son caractère de rivage naturel est relatif. Cette appréciation a été confirmée par la visite des lieux. Le Tribunal administratif a pu constater que les parcelles riveraines du lac sont pour la plupart bâties, que la rive elle-même est en partie aménagée et qu'elle comporte notamment, dans un voisinage proche, plusieurs pontons sis à l'ouest de l'implantation du projet. Au vu de ces éléments, force est de constater que c'est à juste titre que l'autorisation requise par l'art. 7 LPNMS a été délivrée.
d) L'ouvrage en cause est également assujetti à l'autorisation prévue par l'art. 25 de la loi fédérale sur la pêche. Les conditions de cette disposition sont en l'espèce à l'évidence réalisées dans la mesure où le ponton projeté ne remet nullement en cause l'habitat des poissons, ni ne heurte les intérêts de la pêche et autres intérêts piscicoles, comme l'a relevé le Service de la conservation de la faune (cf. p. 3 de la décision attaquée). Le recourant ne l'a d'ailleurs pas contesté. La décision querellée est par conséquent également fondée sur ce point.
4. Le recourant critique enfin le projet litigieux en considérant que celui-ci provoquerait des nuisances supplémentaires, par le va-et-vient des bateaux et de leurs utilisateurs, et que cette modification constituerait une aggravation de la servitude constituée en 1981.
La question de l'aggravation de la servitude n'a pas à être tranchée par le Tribunal administratif. Il s'agit d'une question de droit privé qui relève de la compétence du juge civil.
Quant aux nuisances, celles qui peuvent entrer en ligne de compte dans le cas d'espèce sont les nuisances sonores. Il sied donc de vérifier si les dispositions de la législation fédérale sur le bruit, en particulier de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) sont respectées. La zone en cause (zone de villas) s'est vu attribuée un degré de sensibilité II par le nouveau règlement sur le plan général d'affectation et la police des constructions de la Commune de Dully (cf. supra, partie "En fait", pt G.). Quant au plan riverain cantonal, il ne fixe pas de degré de sensibilité dans ce secteur. Interpellé dans le cadre d'un complément d'instruction, le Service de lutte contre les nuisances a estimé que c'est un degré de sensibilité II qui devrait être attribué. Cette appréciation n'apparaît pas critiquable dans la mesure où ce secteur est voué à l'habitation individuelle.
En fonction de ce degré de sensibilité, le Service de lutte contre les nuisances a estimé que les nuisances pouvant être provoquées par les mouvements sur le chemin d'accès aux installations portuaires respecteraient largement les valeurs fixées par l'OPB; il en irait de même pour les cris des êtres humains utilisant ces installations, étant précisé qu'on peut admettre que l'endroit sera peu fréquenté, vu le caractère privé des aménagements.
S'agissant des bateaux à moteur susceptibles d'accoster, le Service précité est d'avis qu'il faudrait une soixantaine de mouvements par jour pour que les valeurs limite soient atteintes. Tel ne serait à l'évidence pas le cas en l'espèce, au vu des explications fournies à l'audience, dont il résulte notamment que seuls deux membres de l'association constructrice sont propriétaires d'un bateau à moteur et qu'ils utiliseraient le ponton projeté à des fins uniquement privées.
Par conséquent, le projet résiste à la critique sur ce point également.
5. Au vu de ce qui précède, la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 6 septembre 1990, doit être maintenue dans son principe. L'association constructrice s'est toutefois engagée, devant la CCRC, à modifier son projet de manière à supprimer l'empiètement du ponton projeté sur la parcelle du recourant; elle a même produit à l'audience du Tribunal de céans un nouveau plan dans ce sens (plan no 5, du 6 septembre 1991). On doit considérer qu'il s'agit d'un passé-expédient très partiel de l'association sur ce point. Dans ces conditions et suivant l'esprit du prononcé de la CCRC du 12 juin 1991, il convient d'annuler la décision litigieuse, le dossier étant renvoyé au département pour qu'il délivre l'autorisation nécessaire pour le projet modifié conformément aux plans du 6 septembre 1991.
Un émolument réduit de Fr. 1'200.-- est mis à la charge du recourant, en application de l'art. 55 LJPA.
L'association constructrice ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, elle a droit à des dépens, arrêtés à Fr. 1'000.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision rendue le 6 septembre 1990 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision au sens du considérant 5.
III. Un émolument de Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) est mis à la charge du recourant, John H. Metzger.
IV. Le recourant est débiteur de l'Association des résidents "Es Grandschamps" de la somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 20 mai 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
En tant qu'il applique la législation fédérale sur la protection de l'environnement et ses dispositions d'application, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 54 et ss LPE; art. 106 OJF).