canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

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sur les recours interjetés le 15 novembre 1990 par

1.                             La Ligue vaudoise pour la protection de la nature et, pour autant que de besoin, par la Ligue suisse pour la protection de la nature,

2.                             par la Société vaudoise des pêcheurs en rivières, dont le conseil est l'avocat Jacques Morier-Genoud, rue Centrale 5, case postale 3149, 1002 Lausanne,

contre

 

la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après le Département), du 31 octobre 1990 levant leurs oppositions en vue d'accorder une concession pour l'exploitation des eaux souterraines du Bois-de-Chênes aux Communes de Coinsins, Duillier, Genolier, Gland, Vich et Arzier.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       E. Poltier, président
                G. Dufour, assesseur
                G. Matthey, assesseur

Greffier : M. C. Parmelin, sbt

 

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                                - Vu le rapport du laboratoire de géologie de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après GEOLEP), du 29 août 1989, comportant un dossier d'évaluation de l'impact pendant et après travaux dans le cadre de la mise en valeur des ressources en eaux souterraines de la région du Bois-de-Chênes, ainsi qu'une requête de concession pour l'exploitation de ces eaux,

                                - vu l'enquête publique ouverte sur cette requête du 20 octobre 1989 au 8 novembre 1989 auprès des greffes des Communes de Coinsins, Duillier, Genolier, Gland, Vich,

                                - vu la consultation organisée par le Service des eaux et de la protection de l'environnement auprès de la section Protection de la nature du même service, de la Conservation de la faune, du Laboratoire cantonal et du Service de lutte contre les nuisances et les préavis délivrés dans ce cadre,

                                - vu le préavis de la Commission consultative cantonale en matière de protection de la nature et celui de la Commission cantonale consultative de gestion des ressources en eau,

                                - vu la décision attaquée, qui reprend, dans le corps de son texte, les autorisations délivrées par la section Protection de la nature, en vertu des art. 17 et 23 LPNMS pour le captage de la Longe Raye au Bois-de-Chênes, ainsi que la décision du Service des forêts, Conservation de la faune, fondée sur les art. 16 et 17 de la loi du 30 mai 1973 sur la faune,

                                - vu les conditions posées par la décision attaquée,

                                - vu le recours formé par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et, pour autant que de besoin, par la Ligue suisse pour la protection de la nature, concluant à l'annulation de la décision attaquée et au refus d'octroi de la concession requise,

                                - vu le recours formé par la Société vaudoise des pêcheurs en rivière, comportant des conclusions, avec dépens, similaires,

                                - vu les déterminations du Service des eaux du 4 février 1991, complétées par une écriture du 29 juillet 1991,

                                - vu les déterminations déposées par les Communes de Coinsins, Duillier, Genolier, Gland, Vich et Arzier, représentées par Maître Olivier Freymond, avocat à Lausanne, du 2 avril 1991, concluant avec dépens au rejet des recours,

                                - vu le mémoire complémentaire déposé par la première recourante, du 22 mai 1991, représentée par maître Laurent Trivelli, avocat à Lausanne, écriture comportant diverses requêtes,

                                - vu le mémoire complémentaire déposé par la seconde recourante en date du 17 mai 1991, demandant qu'il soit statué à titre préjudiciel sur la nécessité, pour la réalisation du projet litigieux, d'une autorisation à forme de l'art. 24 LAT à ce stade de la procédure,

                                - vu la lettre du Service des forêts du 15 février 1991,

                                - vu le dossier,

et considère en droit :

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1.                             La Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après LVPN) requiert dans son mémoire du 22 mai 1991, la production de diverses pièces; il s'agit des différents éléments du plan directeur régional de la distribution d'eau transmis au Laboratoire cantonal en date du 3 octobre 1990, ainsi que des divers rapports établis par le Laboratoire GEOLEP établis à la fin de chacune des quatre phases des recherches préparatoires. Le Département s'y oppose en faisant valoir l'art. 44 al. 1 LJPA, qui prévoit en principe un échange d'écritures unique; la recourante aurait dû requérir production de ces pièces non pas dans son mémoire, mais dans son recours déjà. Ce faisant, le Département omet de tenir compte du fait que cette dernière disposition est entrée en vigueur après le dépôt de l'écriture précitée; en outre, les documents dont la production est requise paraissent essentiels pour apprécier les besoins d'approvisionnement en eau des communes requérantes et pour comprendre le choix d'une solution comportant la réalimentation des nappes du Bois-de-Chênes et de La Cézille par les eaux du Montant. L'autorité intimée aurait donc dû produire d'office ces documents, qui font partie intégrante du dossier. On renoncera cependant à demander d'ores et déjà la production de ces pièces, dans la mesure où celles-ci ne sont pas nécessaires pour résoudre la question préjudicielle soulevée par les deux recourantes.

                                La LVPN requiert en outre la suspension de l'instruction pour divers motifs. A défaut d'accord sur ce point du Département et des communes requérantes, cette requête ne peut qu'être écartée (art. 58 al. 1 LJPA).

2. a)                        Les Communes de Coinsins, Gland, Duillier, Genolier, Vich et Arzier projettent la réalisation de deux captages dans des nappes d'eau souterraine au Bois-de-Chênes (nappe inférieure) et à la Cézille, ainsi que des conduites de refoulement nécessaires en vue d'alimenter en eau leur réseau de distribution. A cet effet, elles ont requis une concession conformément à l'art. 2 de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal; cette disposition renvoie d'ailleurs sur de nombreux points à la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (ci-après LVU; ces deux lois ont d'ailleurs un règlement d'application commun, du 17 juillet 1953; v. RSV 7.2, pour ces différents textes). De telles installations sont en outre régies par la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau et par l'arrêté du 6 septembre 1974 sur la procédure d'approbation des installations de captage, de traitement, de transport, de stockage et de distribution d'eau destinée à l'alimentation (RSV 7.1); ce dernier texte prévoit l'élaboration de documents très détaillés en vue de l'approbation des plans par le Département de l'intérieur et de la santé publique, Laboratoire cantonal.

                                Le département intimé expose que, s'agissant de captages, la procédure était jusqu'ici conduite en deux phases, la première ayant trait à l'octroi de la concession, la seconde étant consacrée à l'approbation des installations par le Département de l'intérieur et de la santé publique. Dès 1990, la pratique de ces deux départements aurait changé, les deux procédures étant conduites désormais simultanément et parallèlement; mais les captages litigieux, qui étaient l'objet d'une requête antérieure, n'ont pas été affectés par cette nouvelle pratique.

b)                            Indépendamment de la concession, la réalisation des captages et des conduites projetées nécessite l'obtention d'autorisations spéciales fondées sur diverses législations. La décision attaquée le dit expressément et elle reprend, dans le corps de son texte, les autorisations délivrées par la Section de la protection de la nature du Service des eaux et de la protection de l'environnement et par la Conservation de la faune.

                                Dans la mesure où le captage du Bois-de-Chênes est prévu dans un emplacement compris dans le périmètre de l'arrêté de classement du 23 décembre 1966 de ce site, également porté à l'inventaire cantonal, une autorisation était en effet nécessaire au regard des art. 17 et 23 LPNMS; en revanche, le captage de la Cézille, pas plus que la conduite de refoulement qui s'y rattache ne touchent ce périmètre, de sorte qu'ils ne nécessitaient pas une telle autorisation.

                                Quant à la Conservation de la faune, elle a considéré que le Bois-de-Chênes constituait un biotope digne de protection, de sorte qu'une autorisation à forme des art. 21 et 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (la décision attaquée parle à tort des art. 16 et 17 de la loi du 30 mai 1973) était nécessaire; elle l'a accordée en posant diverses conditions, exigeant que des garanties soient fournies pour que la nappe phréatique supérieure du Bois-de-Chênes ne soit ni percée, ni altérée et que les requérantes prévoient "dès maintenant une étape de réalisation de la réalimentation en eau des nappes profondes". La décision attaquée (p. 14) complète cette exigence de la manière suivante :

                                "V. Les concessionnaires devront présenter à l'Etat un programme de réalimentation de la nappe profonde du Bois-de-Chênes et de celle de la Cézille dans un délai de trois ans à compter de la délivrance de la concession par le Conseil d'Etat."

c)                            En résumé, la décision attaquée propose la levée des oppositions des recourantes et délivre les autorisations précitées. Il est clair que le Conseil d'Etat conserve la compétence aussi bien de lever définitivement ces oppositions que de délivrer la concession (v. notamment art. 8 al. 2 et 9 LVU). En revanche, les autorisations regroupées dans la décision attaquée conservent leur nature de décisions au sens de l'art. 29 LJPA. Dans cette mesure, il appartient au Tribunal administratif, dès le 1er juillet 1991, de connaître des recours dirigés contre celles-ci (art. 62 al. 1 et art. 4 LJPA); c'est d'ailleurs la raison pour laquelle le Conseil d'Etat, auprès duquel les recours avaient été déposés, les a transmis au Tribunal administratif.

                                Les recourantes invoquent surtout, à ce stade de la procédure, une violation du principe de la coordination, en ce sens que la décision litigieuse aurait dû également porter sur l'autorisation ou le refus de celle-ci de construire hors des zones à bâtir, nécessaire à leurs yeux au regard de l'art. 24 LAT; elles ajoutent, s'agissant du captage de Bois-de-Chênes prévu dans un site qui figure à l'Inventaire fédéral des paysages sous no 1'205, qu'une telle autorisation ne saurait être délivrée sans que soit recueilli au préalable une expertise de la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage.

                                Le département, tout comme les communes requérantes contestent ce point de vue; tout en admettant aussi bien la nécessité d'autorisations fondées sur l'art. 24 LAT que celle de l'expertise de la commission fédérale précitée, ils jugent que ces aspects doivent être examinés dans le cadre de la seconde phase de la procédure décrite plus haut (lit. a).

                                Se pose dès lors la question préjudicielle de la nécessité ou non, à ce stade de la procédure, d'une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT.

e)                            Le droit fédéral - complété par la jurisprudence du Tribunal fédéral - comporte diverses dispositions dont découle le principe de coordination (art. 1 al. 1, 2 al. 2 LAT, 2 al. 2 et 3, 3 OAT; ATF 116 Ib 50 cons. 4; v. aussi Alfred Kölz/Helen Keller, Koordination umweltrelevanter Bewilligungsverfahren als Rechtsproblem, in : Droit de l'environnement dans la pratique 1990, 385 ss, ainsi que la jurisprudence et les références citées). La ou les autorités compétentes, lorsqu'elles sont saisies d'un projet relevant de législations différentes, doivent s'assurer ou faire en sorte que, malgré leur diversité, toutes les dispositions matérielles applicables soient respectées; le fait que ces règles exigent des autorisations distinctes, incombant à des autorités différentes ne doit en effet pas être un obstacle à l'application correcte du droit matériel. Cela implique l'obligation, pour l'autorité qui conduit le projet ou dirige la procédure, d'examiner le plus tôt possible l'ensemble des problèmes qui se posent et, partant, de déterminer les autorisations nécessaires (v., dans ce sens, ATF 114 Ib 224, sp. cons. 7e; v. aussi 113 Ib 234 cons 3c, aa).

                                En outre, certaines autorisations - dont celle qui relève de l'art. 24 LAT - exige une pesée globale des intérêts, publics ou privés, en présence. De telles autorisations impliquent en règle générale un examen approfondi de la justification du projet et sont dès lors susceptibles d'en remettre en cause, en cas de refus, le principe même. L'autorité qui dirige la procédure doit donc veiller à réunir suffisamment tôt les autorisations de ce type de manière que le principe du projet et les questions relatives à ces autorisations puissent être tranchés simultanément (dans ce sens, ATF 112 Ib 433 cons. 5b, bien qu'il se soit borné finalement à réserver une décision ultérieure sur l'art. 24 LAT, notamment; (v. aussi ATF 116 Ib précité; Kölz, op. cit., p. 410, qui se réfère à Kuttler, souligne qu'un système consistant à réserver des décisions ultérieures, impliquant pourtant une pesée globale des intérêts, ne suffit pas à respecter le principe de la coordination).

f)                              En l'espèce, le département a bien procédé à une circulation interne du dossier auprès de différents services. Cela lui a permis de mettre en évidence de nombreux aspects de ce projet complexe et d'effectuer une pesée des différents intérêts en présence. Il a ainsi satisfait, dans une large mesure, au principe de coordination. Il ressort cependant de l'exposé qui précède que le département aurait dû veiller encore à recueillir la ou les autorisations nécessaires à forme de l'art. 24 LAT; le principe même de la réalisation des captages litigieux hors des zones à bâtir dépend en effet de l'octroi de cette autorisation.

                                L'autorité de céans aurait sans doute pu, en d'autres circonstances, inviter l'autorité intimée à obtenir en cours de procédure une telle décision; cela ne se justifie pas en l'espèce dès lors qu'une expertise de la Commission fédérale de la protection de la nature et du paysage apparaît nécessaire au préalable au regard de l'art. 7 de la loi fédérale, du 1er juillet 1966, sur la protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; RS 451). Ce préavis est en effet un élément indispensable pour effectuer la pesée globale des intérêts exigée aussi bien par l'art. 24 LAT que par l'art. 6 al. 2 LPN.

                                Les recours doivent donc être admis, le dossier devant être retourné au département pour qu'il invite la Commission fédérale précitée à effectuer l'expertise prévue par l'art. 7 LPN et pour qu'il recueille ensuite l'autorisation exigée par l'art. 24 LAT.

3. a)                        Les recourantes s'en prennent également au projet de réalimentation des nappes profondes du Bois-de-Chênes et de la Cézille, exigé par la décision attaquée. Il n'y a pas lieu d'examiner cet aspect au demeurant délicat, de manière approfondie, d'autant que le dossier transmis au Tribunal administratif ne contient pas le rapport GEOLEP du 25 avril 1988 qui recommande apparemment cette solution. Il n'est cependant pas inutile de formuler ici quelques remarques.

                                Au vu du dossier, il semble que les captages projetés se justifient pour autant qu'un système de réalimentation des nappes profondes soit mis sur pied; ce point paraît notamment découler du fait que l'alimentation naturelle de la nappe captive du Bois-de-Chênes serait faible, mais il n'est toutefois pas absolument clair. Si tel est bien le cas, force serait d'examiner d'ores et déjà si les prélèvements nécessaires à cet effet dans les eaux du Montant sont possibles. L'art. 24 de la loi fédérale du 14 décembre 1973 sur la pêche (RS 923.0) exige une autorisation pour les interventions techniques et notamment pour les prélèvements et dérivation d'eau; quant à l'art. 25 de la même loi, il pose diverses conditions à une telle autorisation, les cours d'eau devant en particulier conserver un débit minimal (v. aussi art. 51 et 52 de la loi vaudoise du 29 novembre 1978 sur la pêche; RSV 6.10), des exceptions pouvant toutefois être prévues sur la base d'une large pesée d'intérêts (pour un exemple d'application, v. ATF 112 Ib 424). Il ne ressort pas du dossier que la faisabilité de tels prélèvements dans le Montant, au regard de ces dispositions ait été vérifiée; cela devrait pourtant être fait à ce stade de la procédure ("lors de l'élaboration des projets" dit l'art. 25 al. 3 de la loi fédérale sur la pêche), sans quoi l'autorité pourrait être amenée par la suite à constater que le programme de réalimentation qu'elle a exigé n'est pas réalisable.

                                De plus, si l'on retient l'exigence d'un programme de réalimentation, des conduites devront être réalisées pour relier la source du Montant aux captages du Bois-de-Chênes et de la Cézille. Elles entraîneraient de nouvelles atteintes à ce site et exigeraient elles aussi des autorisations. A défaut de tout élément dans le dossier sur ces aspects, une nouvelle  mise à l'enquête devrait alors être mise sur pied portant sur les projets d'installation de réalimentation. Ces réalisations supplémentaires apparaissent en effet comme des éléments essentiels à prendre en considération dans le cadre de la pesée globale des intérêts.

b)                            Qu'il s'agisse des captages ou de la source du Montant, la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après, LPEP; RS 814.20) prévoit des mesures de protection : zones de protection, dans le premier cas (art. 30 LPEP), périmètres de protection pour le second (art. 31 LPEP, qui vise expressément le cas de l'enrichissement artificiel des nappes souterraines). Certes, il n'est pas certain que les données nécessaires soient aujourd'hui disponibles pour arrêter ces mesures; cependant, les études qui ont été conduites sont sans doute suffisantes pour délimiter tout au moins provisoirement ces zones et périmètres, dont l'adoption sera la conséquence logique de la réalisation des captages projetés. Ces aspects-là doivent eux aussi entrer en considération dans la pesée globale des intérêts exigée notamment par l'art. 24 LAT. Il ne ressort pourtant pas de la décision attaquée qu'elle les ait pris en compte.

c)                            Les recourants critiquent encore l'absence au dossier d'une décision en matière forestière. A l'analyse, il apparaît que le Service des forêts et de la faune a relevé, par lettre du 15 février 1991, que l'abattage de quelques arbres situés sur le tracé des conduites de refoulement - celle provenant du captage de la Cézille, selon le rapport accompagnant la requête de concession - serait autorisé lors de la phase ultérieure de la procédure. Cette solution n'est guère critiquable dans la mesure où le dossier permet d'admettre d'ores et déjà que l'impact du projet sur la forêt sera réduit; il s'agit là en effet d'un élément de détail qui paraît pouvoir être résolu dans la phase de réalisation, sans qu'il puisse remettre en cause l'économie du projet. Le principe de coordination ne saurait en effet empêcher la conduite de la procédure en plusieurs phases (v. à ce propos, art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 19 octobre 1988 relative à l'étude d'impact, R.S 814.11, qui prévoit expressément la possibilité d'études d'impact par étapes; or, cette ordonnance contient, à suivre les auteurs, Kölz notamment, une réglementation détaillée découlant du principe de coordination.) Rien n'empêche cependant le département de mettre à profit le renvoi du dossier pour recueillir formellement cette autorisation-là également.

                                On pourrait d'ailleurs formuler une remarque similaire s'agissant de l'autorisation éventuellement nécessaire pour la traversée par la conduite de refoulement de la Cézille du ruisseau de la Combe.

4.                             Au vu de l'issue des recours, il n'est pas prélevé d'émolument. La LVPN n'est intervenue avec le concours d'un avocat que dans le cadre du second échange d'écritures; bien qu'elle n'ait pas conclu à l'allocation de dépens, elle a droit à des dépens réduits, par Fr. 400.- à la charge des communes intimées. La SVPR, en revanche, se voit allouer de pleins dépens, arrêtés à Fr. 800.- et supportés par les communes précitées. Celles-ci succombent, de sorte que leurs conclusions en dépens ne peuvent qu'être écartées.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Les recours sont admis.

II.                      La décision rendue le 31 octobre 1990 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour complément d'instruction au sens des considérants et nouvelle décision.

III.                     Il n'est pas prélevé d'émolument.

IV.                    Les Communes de Coinsins, Gland, Duillier, Genolier, Vich et Arzier, solidairement entre elles, verseront un montant de Fr. 400.- (quatre cents francs) à la Ligue vaudoise pour la protection de la nature et de Fr. 800.- (huit cents francs) à la Société vaudoise des pêcheurs en rivière, à titre de dépens.

 

 

Lausanne, le

 

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :

 

 

 

Le présent arrêt est notifié :

- à la LVPN/LSPN, représentées par Me Laurent Trivelli, avocat, case postale 2700, 1002 Lausanne.

- à la SVPR, représentée par Me Jacques Morier-Genoud, avocat, rue Centrale 5, 1003 Lausanne.

- au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, 1014 Lausanne, sous pli recommandé.

- aux Communes de Coinsins, Gland, Duillier, Genolier, Vich et Arzier, p.a. Me Olivier Freymond, avocat, case postale 3633, 1002 Lausanne, sous pli recommandé.

 

 

Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans un délai de 30 jours dès sa notification.

 

Annexe :

- pour le Service des eaux et de la protection de l'environnement : dossier en retour