canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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du 30 novembre 1993
sur le recours interjeté par Grégory BREITLING, à Buchillon, dont le conseil est Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après : le département), du 29 mai 1991, subordonnant l'octroi d'une concession d'usage du domaine public à une extension sur son bien-fonds d'une servitude de passage public.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
P. Blondel, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. Grégory Breitling est propriétaire, à Buchillon, de la parcelle cadastrée sous no 95, sise au lieu-dit "Au Bochet", en bordure du lac Léman. Son père, Willy-Léon Breitling, a obtenu le 10 février 1942 une concession l'autorisant à faire usage des eaux et de la grève du lac Léman pour l'établissement d'un port privé de plaisance. Selon l'art. 10 de la concession, Willy-Léon Breitling s'est engagé à créer un passage à pied de 2 mètres de large le long de la rive, sous forme d'une servitude dont l'emprise correspond à la servitude légale de marchepied (voir art. 16 de la loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains, du 10 mai 1926, ci-après : la loi sur le marchepied ou LM). Dans les années 1944-1945, Willy-Léon Breitling a agrandi son bien-fonds en achetant une parcelle sise à l'ouest de celui-ci. Il en résulte que depuis cette époque, l'assiette de la servitude susmentionnée n'atteint plus la limite ouest de son bien-fonds. C'est à cette époque également que des travaux d'aménagement ont été effectués dans la partie sud (en bordure du lac) de la parcelle nouvellement acquise. En particulier, un mur de soutènement a été érigé en prolongement du mur existant sur la parcelle initiale.
La concession a été renouvelée et transférée à Béatrice Breitling, puis à Grégory Breitling, son actuel titulaire. A l'occasion du dernier transfert, en octobre 1984, le département a constaté que le mur construit sur la parcelle acquise en 1944-1945 empiétait sur le domaine public du lac.
B. En janvier 1988, le département a proposé au concessionnaire de régulariser la situation en inscrivant, dans la partie sud-ouest de son bien fonds, une servitude de passage public à pied de 2 mètres de large sur une assiette correspondant à celle de la servitude légale de marchepied au sens de l'art. 1 LM. Il lui a signalé qu'en échange de l'inscription de la servitude, la concession autorisant l'empiétement du mur pourrait lui être octroyée.
Grégory Breitling s'est opposé à l'inscription de la servitude, estimant que le public pouvait passer sur la grève s'étant progressivement constituée le long de la rive, à l'ouest du port érigé en 1942, et invoquant à son profit l'art. 12 du règlement du 11 juin 1956 de la loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (ci-après : RM; cf. lettre du 23 novembre 1988, adressée au département).
Le département a rendu une décision le 29 mai 1991, aux termes de laquelle il entend régulariser la construction du mur sur le domaine public "à la condition que Grégory Breitling inscrive au registre foncier une extension de la servitude de passage public correspondant au nouveau mur et dont l'exercice pourra se faire sur la grève, en tout temps praticable". Cette décision se fonde sur l'art. 12 al. 3 RM et une "procédure administrative constante". Elle précise en outre qu'à défaut d'accord du propriétaire dans le délai qui lui est imparti, le département se verrait obligé d'exiger la destruction de l'ouvrage litigieux et la remise en état des lieux.
C. C'est contre cette décision que Grégory Breitling a interjeté un recours au Conseil d'Etat, en date du 13 juin 1991. Dans son pourvoi, le recourant ne conteste pas que le mur construit dans la partie sud-ouest de sa propriété empiète sur le domaine public et qu'une concession est nécessaire pour régulariser la situation. En revanche, il maintient qu'un passage suffisant existe sur la grève et qu'il n'y a pas lieu, de ce fait, vu l'art. 12 al. 3 RM, de constituer une servitude sur sa propriété privée. Il soutient ensuite qu'il est de toute manière contraire aux principes fondamentaux du droit des servitudes et du registre foncier de dissocier l'assiette de la servitude de l'endroit de son exercice et de prévoir que le passage pourra s'effectuer sur le domaine public.
Le 1er juillet 1991, le dossier a été transmis au Tribunal administratif en application de l'art. 62 al. 1 LJPA.
Le département a déposé ses observations le 23 juillet 1991; il conclut au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 17 juin 1992, à Buchillon, en présence des parties. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale au cours de laquelle il a pu faire les constatations suivantes : la servitude existante peut être actuellement aisément utilisée grâce à un chemin en gravier, correctement aménagé; d'est en ouest, ce chemin longe d'abord les installations portuaires, puis la grève qu'il surplombe; en son milieu, il est raccordé à un petit escalier qui permet de descendre sur la grève; à son extrémité ouest, qui correspond à l'ancienne limite de parcelles, il débouche sur le secteur où le mur de soutènement empiète sur le domaine public et où l'autorité intimée entend faire inscrire l'assiette de la servitude; à cet endroit, le terrain est plat et aménagé en dur, de sorte que le cheminement piétonnier y est aisé; quant à la grève, elle présente une largeur d'environ 4,50 mètres (régime de basses eaux) au niveau de l'extrémité ouest du bien-fonds et va en s'agrandissant en direction de l'est, jusqu'au port.
Par la suite, le recourant a été informé du fait qu'une nouvelle mensuration cadastrale était en cours sur le territoire de la Commune de Buchillon; le géomètre chargé de cette opération l'aurait avisé que le mur litigieux pourrait être totalement englobé dans son bien-fonds. Il a en conséquence demandé que le tribunal ouvre une instruction spéciale sur cette question. Le Service des eaux et de la protection de l'environnement s'est opposé à une telle mesure.
Considère en droit :
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1. Dans son recours du 13 juin 1991, le recourant ne conteste pas l'empiétement du mur litigieux sur le domaine public. Il précise que cet ouvrage aurait été réalisé par son père, dans les années 1940 ou 1950, et que l'Etat ne saurait donc en exiger la démolition. Le recourant admet cependant que l'empiétement doit être régularisé par une concession d'usage du domaine public, mais il conteste l'obligation de prolonger la servitude de passage public sur son bien-fonds; il estime que le passage serait possible à cet endroit sur la grève qui s'est formée à l'ouest du port. Le recourant soutient aussi que la pratique du Service des eaux et de la protection de l'environnement consistant à prévoir dans le contrat de la servitude de passage public la possibilité de déplacer l'assiette sur la grève serait contraire aux principes fondamentaux du registre foncier : d'une part, il ne serait pas possible d'inscrire une servitude sur le domaine public, et d'autre part, la servitude de passage sur la propriété privée devrait comporter la délimitation d'une assiette qui ne pourrait être transcrite au registre foncier que sur un bien-fonds régulièrement immatriculé; or, le domaine public des lacs et cours d'eau ne serait pas immatriculé. Selon le recourant, soit la servitude, régulièrement inscrite au registre foncier, comporte obligatoirement une assiette sur le domaine privé; soit le passage s'exerce sur le domaine public et aucune servitude ne pourrait alors être inscrite au registre foncier.
L'exercice de la servitude doit par définition s'effectuer sur son assiette (voir Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II, Berne 1990, p. 328). La question qui se pose est donc celle de savoir si le propriétaire riverain peut s'opposer à l'inscription de la servitude de passage public, dont l'assiette grève son bien-fonds, lorsque le passage sur la grève est en tout temps praticable.
a) La loi sur le marchepied a pour but essentiel de préparer et de favoriser l'aménagement d'un passage public longeant les rives des lacs, non seulement en supprimant tout ce qui pourrait gêner l'acquisition ultérieure du passage désiré, mais aussi en organisant d'ores et déjà les conditions dans lesquelles le passage pourrait être créé (Conseil d'Etat, exposé des motifs concernant le projet de loi sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains, BGC printemps 1926). A cette fin, l'art. 1er LM pose la règle essentielle selon laquelle, sur tous les fonds riverains du lac Léman notamment, il doit être laissé le long de la rive, et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation pour le halage des barques et bateaux, pour le passage du marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche (al. 1); lorsqu'il y a une grève le long du fonds riverain, la distance de 2 mètres est prise sur ledit fonds dès la limite de la grève (al. 2). Un tel passage doit être ouvert non seulement aux pêcheurs munis d'un permis, mais également aux pêcheurs à la ligne sans permis (BGC printemps 1926, p. 84); les communes peuvent cependant limiter, par voie réglementaire, les zones où le stationnement des pêcheurs est autorisé (art. 1er al. 4 LM). Les propriétaires de fonds riverains grevés par cette restriction peuvent s'opposer à ce que d'autres personnes que celles autorisées à faire usage de la servitude légale du marchepied ne s'introduisent sur leurs propriétés (art. 2 al. 2 LM). Mais dès l'entrée en vigueur de la loi sur le marchepied, fixée au 1er juillet 1926, il ne pouvait plus être accordé de permis de construction sur l'espace grevé par la servitude légale du marchepied (art. 3 LM). Si la partie du fonds riverain sur laquelle s'exerce le marchepied est enlevée par les eaux du lac, le passage continue à s'exercer le long de la nouvelle rive formée par cette érosion, sur un nouvel espace de 2 mètres de largeur qui devra être laissé libre à cet effet (art. 4 LM). L'art. 6 LM prévoit qu'il sera établi pour chaque commune riveraine un plan riverain figurant à titre indicatif les chemins et passages publics existants sur la rive et les zones asservies au marchepied, ainsi que les limites extrêmes des constructions et clôtures sur les terrains riverains. Ces dispositions ont pour but d'empêcher la création d'obstacles nouveaux à l'acquisition ultérieure d'un passage public sur la bande de terrain grevée par la servitude légale du marchepied (Conseil d'Etat, op. cit., BGC printemps 1926 p. 18).
b) L'art. 16 LM précise qu'il ne sera en principe plus octroyé de concession de grève (al. 1); cependant, des concessions peuvent encore être accordées pour l'établissement de ports, de jetées ou d'ouvrages de défense contre l'érosion, moyennant qu'un passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue dès ce passage soit sauvegardée (al. 2). L'obligation de réserver un passage public le long de la rive est une charge assortie à l'acte de concession. La charge est une obligation imposée par l'acte administratif à son destinataire. De par sa nature, elle est jointe à un acte qui attribue un droit ou un avantage. La charge se différencie de la condition à divers égards. Son exécution ou son inexécution n'influent pas sur les effets de l'acte, lesquels, en revanche, peuvent dépendre de la réalisation d'une condition; l'administré est tenu de s'acquitter d'une charge, non pas de remplir une condition; enfin, une charge peut être attaquée isolément, au contraire d'une condition, dont le sort est lié à celui de l'acte. Pour qualifier une clause de condition ou de charge, il faut l'examiner pour elle-même, sans s'arrêter aux expressions parfois inexactes dont s'est servi l'auteur de l'acte (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 407 ss. et arrêts cités).
Les clauses accessoires ne sont valables que si elles se concilient avec les principes constitutionnels, notamment ceux de légalité, d'intérêt public et de proportionnalité. L'autorité n'est pas tenue de rejeter une requête susceptible d'être admise moyennant une condition ou une charge. Il est toutefois nécessaire que la clause accessoire serve à la réalisation des exigences posées par la loi. Elle doit figurer dans l'acte lui-même, la réserve de clauses accessoires futures ne remédiant pas aux vices d'une demande d'autorisation. En outre, la charge doit présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet pour satisfaire au principe de proportionnalité : l'autorité ne peut assortir son autorisation de clauses accessoires étrangères aux dispositions visées par la procédure en cause et au but d'intérêt public recherché (André Grisel, op. cit., p. 407-408).
aa) Dans le cas particulier, la base légale de la charge assortie à l'acte de concession résulte de l'art. 16 al. 2 LM. Une telle charge, qui permet d'ouvrir au public le passage le long de la rive, répond à un intérêt public important concrétisé par l'art. 3 al. 2 lit. c de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), qui prévoit de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci. Cette clause se trouve en outre dans un rapport de connexité étroit avec l'objet de la concession, qui autorise des travaux empiétant sur le domaine public le long de la rive. Elle n'est enfin pas étrangère au but de la loi sur le marchepied, qui tend précisément à favoriser l'aménagement d'un passage public longeant les rives des lacs.
bb) Il convient de déterminer encore si l'inscription de la servitude de passage public sur le bien-fonds riverain est conforme au principe de proportionnalité lorsqu'un passage sur la grève est en tout temps praticable. Selon le principe de proportionnalité, une restriction au droit de propriété ne doit pas imposer au propriétaire des obligations qui vont au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché; il faut en outre que ce but ne puisse pas être atteint par l'emploi de moyens moins rigoureux. Enfin, il doit exister un rapport raisonnable entre la limitation de la propriété et le résultat recherché (ATF 113 Ia 134 consid. 7b, 111 Ia 27 consid. 3b, 110 Ia 33 consid. 4, 109 Ia 37 consid. 4, 108 Ia 219/220 consid. d).
L'art. 12 du règlement d'application de la LM est formulé comme suit :
"L'assiette de la servitude est en principe continue et attenante aux ouvrages concédés.
En règle générale, la servitude part de l'une ou de l'autre des limites latérales de la propriété.
Toutefois, le Département des travaux publics peut déplacer ou fractionner l'assiette de la servitude au mieux de l'intérêt du public, notamment lorsqu'il existe des grèves sur lesquelles la circulation est en tout temps praticable".
L'alinéa 3 de cette disposition vise deux situations : d'une part, le cas où l'ouvrage concédé ne permet pas d'inscrire une servitude de passage public sur toute la longueur du rivage de la propriété; dans ce cas, une dérogation à la règle fixée à l'alinéa 1er est possible lorsque le fractionnement de la servitude permet d'atteindre des secteurs de la grève où la circulation est en tout temps praticable et assure ainsi le passage sur toute la longueur de la rive de la propriété en cause; d'autre part, le cas où le déplacement de l'assiette de la servitude sur le fonds privé, en retrait de la rive, se justifie (topographie des lieux, etc). L'art. 12 RM ne permet pas en revanche au propriétaire riverain de s'opposer à l'inscription de la servitude de passage public pour le seul motif qu'il existe une possibilité d'utiliser la grève pour assurer le passage.
La loi sur le marchepied est destinée à supprimer tout ce qui pourrait gêner l'acquisition ultérieure du passage public et à organiser aussi les conditions dans lesquelles ce passage peut être créé. C'est pour cette raison que le passage réservé au marchepied doit être laissé libre de toute construction ou clôture, les communes territoriales ayant la tâche d'ordonner la démolition des ouvrages qui pourraient faire obstacle à ce passage (art. 11 LM). Le législateur a ainsi envisagé l'acquisition du passage public sur l'assiette de la servitude légale du marchepied. La servitude de passage public exigée en vertu de l'art. 16 al. 2 LM doit donc offrir au moins les mêmes garanties et conditions de sécurité que celles offertes par la loi pour le passage réservé au marchepied. Or, le passage sur la grève, même s'il est praticable, n'offre aucune protection contre l'érosion ni aucune sécurité par mauvais temps. L'autorité intimée relève d'ailleurs à juste titre dans ses déterminations que le passage acquis lors de l'octroi de la concession doit demeurer en tout temps à disposition du public, indépendamment des effets de l'érosion ou de la variation du niveau des eaux. Ainsi, en subordonnant l'octroi de la concession à la condition qu'un passage public soit réservé le long de la rive, le législateur n'a pas voulu que ce passage s'exerce sur la grève - qui fait partie du domaine public (art. 6 al. 1 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier ci-après LRF) -, mais sur le fonds riverain (contra, Yves Bonnard, Marchepied et passage public aux bords des lacs vaudois, thèse Lausanne 1990, p. 162 à 167). L'assiette de la servitude de passage public doit donc être maintenue sur le fonds riverain, en principe sur l'emprise de la servitude légale du marchepied, à moins que les conditions locales, la topographie des lieux ou encore l'implantation des constructions et ouvrages existants ne justifient un tracé différent sur le bien-fonds, et pour autant que le passage du public ne soit pas rendu plus difficile ou moins attractif. La charge imposée aux propriétaires ne va donc pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public recherché par la loi sur le marchepied.
cc) Il doit encore exister un rapport raisonnable entre la limitation de la propriété et le résultat recherché. A cet égard, le propriétaire riverain n'a aucun droit à l'usage exclusif et privatif des rives du lac et de leurs grèves. Comme déjà précisé, les grèves font partie du domaine public cantonal et elles sont déjà ouvertes au public. En outre, les rives sont grevées par l'assiette de la servitude légale du marchepied qui doit permettre notamment le passage des pêcheurs; ce qui représente environ une population de 10'000 personnes qui pêchent avec un permis et de 15'000 pêcheurs à la ligne sans permis. La charge relative à la constitution de la servitude de passage public reste dans un rapport raisonnable avec le but recherché par la loi sur le marchepied; elle ne touche en principe que la partie de la propriété déjà grevée par la servitude légale du marchepied et elle ne fait, en définitive, que concrétiser l'usage immémorial du droit de halage qui fut, et qui est appelé à être progressivement transformé en droit de passage public (Yves Bonnard, op. cit., p. 76). La charge assortie à l'acte de concession selon l'art. 16 al. 2 LM est donc conforme au principe de proportionnalité.
2. Les recourants font état d'une nouvelle mensuration cadastrale en cours, selon laquelle la partie du mur litigieux empiétant sur le domaine public serait rattaché au fonds riverain.
a) Selon l'art. 6 LRF, la limite du domaine public des lacs et cours d'eau est définie par la limite des hautes eaux normales, soit par la limite de la zone en végétation autre qu'aquatique ou par la limite supérieure des berges aménagées. Le Département des finances peut ordonner la mise à jour des documents cadastraux concernant les lacs et cours d'eau afin de les adapter à l'évolution de l'état des lieux (art. 6 al. 2 LRF). Il peut également ordonner de nouvelles mensurations après consultation de la commune territoriale ou sur sa demande, compte tenu notamment de l'ancienneté des plans en vigueur (art. 7 LRF). Les documents de la nouvelle mensuration cadastrale doivent être soumis à une enquête publique de dix jours (art. 9 LRF) et le Département des finances fixe leur entrée en vigueur lorsque les observations résultant de l'enquête sont liquidées (art. 10 LRF).
b) En l'espèce, une nouvelle mensuration cadastrale a été ordonnée en 1988 par le Département des finances pour tout le territoire de la Commune de Buchillon. Le bureau de géomètre mandaté pour cette opération a effectué un levé de détail. Mais les documents de la nouvelle mensuration cadastrale n'ont pas été mis à l'enquête publique et ils ne sont donc pas encore en vigueur. C'est donc sur la base du plan cadastral existant qu'il convient de déterminer si le mur litigieux empiète le domaine public des eaux du lac. A cet égard, il faut relever que la définition du domaine public et celle des lacs et cours d'eau donnée par l'art. 6 LRF reprend les anciens critères posés par la réglementation cantonale sur les mensurations (Conseil d'Etat, exposé des motifs concernant le projet de loi sur le registre foncier in BGC Printemps 1972, p. 452). C'est donc sur la base de ces critères que le plan cadastral existant a été établi, et ce plan fait ressortir clairement que la limite du domaine public des eaux du lac se trouve en retrait du mur de soutènement construit sans autorisation par le père du recourant. La nouvelle mensuration cadastrale en cours, et qui n'est pas encore en vigueur, ne saurait donc modifier la limite du domaine telle qu'elle a été relevée avant la construction du mur litigieux.
3. Le recourant s'élève aussi contre la menace de l'autorité intimée de démolir le mur, contenue dans la décision attaquée du 29 mai 1991.
En se référant au délai de prescription extraordinaire de l'art. 662 al. 1 CC, la jurisprudence a fixé à trente ans le délai de péremption du droit de l'autorité d'exiger la démolition d'un ouvrage non réglementaire (ATF 107 Ia 123 consid. b). Cependant les immeubles du domaine public ne peuvent être acquis par la voie de la prescription extraordinaire (ATF 113 II 236/241). Il n'est cependant pas nécessaire de déterminer si le délai de péremption de 30 ans s'applique aux ouvrages construits sans droit sur le domaine public car l'ordre de démolition serait de toute manière contraire au principe de proportionnalité; le but recherché par l'autorité intimée, ainsi que par la loi sur le marchepied, consiste à faire inscrire la servitude de passage public liée à l'octroi de la concession, laquelle permet de régulariser la construction illicite. Si le recourant refuse de signer les documents nécessaires à l'inscription de la servitude de passage public, il appartiendra à l'autorité intimée de requérir l'inscription sur la base de l'art. 963 al. 2 CC. La servitude de passage public sur le tracé de la servitude légale du marchepied est en effet un droit réel qui existe par l'octroi de la concession légalisant l'empiétement du mur sur le domaine public, fondé sur l'art. 16 LM.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est très partiellement admis; la menace de la destruction de l'ouvrage litigieux ne peut être maintenue. En outre, l'exercice de la servitude ne peut se concevoir que sur l'assiette grevant le fonds privé, comme le recourant l'a relevé à juste titre dans son mémoire de recours (p. 6). Le dossier doit donc être retourné à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
L'équité commande de laisser les frais à la charge de l'Etat et de ne pas allouer de dépens (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement du 29 mai 1991 est annulée; le dossier est renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat et il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 30 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :