CANTON DE VAUD

Commission cantonale de recours en matière de constructions

No 7032

                                La Commission, composée de Messieurs Jean-Albert Wyss, président, Jean-Jacques Boy de la Tour et Jean Widmer, avec Mademoiselle Véronique Leemann comme secrétaire,

                                est saisie du recours formé le 10 septembre 1990 par la société COMPAGERIM S.A. contre la décision de la Municipalité d'YVERDON-LES-BAINS, du 27 août 1990, lui ordonnant de transformer une galerie aménagée dans un bâtiment sis à la rue du Four 31 en combles non habitables.

                                Les membres de la Commission ont pris connaissance du dossier par voie de circulation.

                                La Commission a tenu séance le 21 janvier 1991 à Yverdon-les-Bains, dès 14.30 heures.

                                Se sont présentés :

                                - pour la société recourante : son conseil, l'avocat Jean-Marc Vuithier, à Neuchâtel;

                                - pour la municipalité : MM. André Rouyer, architecte communal, et Michel Mermod, adjoint technique au Service de l'urbanisme;

                                La Commission s'est rendue sur les lieux du litige; vu l'absence du locataire du logement en cause, elle a fait une visite de l'appartement voisin, en présence des parties et intéressés, qui ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.

                                Tentée, la conciliation a échoué.

                                Interpellé, Me Vuithier a expressément renoncé à requérir la visite du logement litigieux.

                                Me Vuithier a plaidé pour la société recourante; M. Rouyer a pris la parole pour la municipalité.

                                La Commission a délibéré à huis clos et a arrêté son prononcé le même jour.

                                Elle a vu

                                e n  f a i t :

1.-                           La compagnie de gestion et rénovation immobilière Compagerim S.A. - Dometor S.A. jusqu'au 19 février 1990 - est propriétaire depuis la fin de l'année 1987, à Yverdon-les-Bains, d'une parcelle de 299 mètres carrés cadastrée sous no 1954. Ce bien-fonds aux contours irréguliers - que bordent au nord la rue du Milieu, à l'est la rue du Four, et pour le surplus d'autres propriétés privées - se situe en plein coeur du centre historique d'Yverdon-les-Bains, dans un quartier constitué essentiellement de bâtiments mitoyens implantés en ordre contigu du côté rue.

                                La parcelle no 1954 supporte une construction composée de deux corps de bâtiments accolés, portant respectivement les nos 31 de la rue du Four et 45 de la rue du Milieu. Cet ouvrage, qui présente une surface au sol de 245 mètres carrés, compte quatre niveaux : le rez-de-chaussée abrite deux commerces et des locaux communs; le premier étage est occupé par deux bureaux et un logement; le deuxième étage compte trois appartements; enfin, au troisième étage, sous la toiture, se trouvent un studio (rue du Milieu) et un appartement de deux pièces (rue du Four).

2.-                           La parcelle en cause est comprise à l'intérieur du périmètre du plan d'extension partiel du Centre historique (PEP), adopté par le Conseil communal dans ses séances des 7 mai 1981 et 5 juillet 1984 et approuvé par le Conseil d'Etat les 17 août 1983 et 3 avril 1985. Ce plan est régi par un règlement spécial (RPEP) qui, à son art. 71, rend applicable, à titre supplétif, la législation cantonale et le règlement communal sur le plan d'extension et les constructions (RPE) légalisé le 7 janvier 1969, dont les modifications subséquentes - sans incidence dans la présente procédure - ont été adoptées par le Conseil communal le 9 novembre 1989 et se trouvent actuellement en voie d'approbation devant le Conseil d'Etat.

3.-                           Le 9 mai 1988, l'atelier d'architecture Jeauffre et Barman, à Lutry, agissant pour le compte de la société Dometor S.A., a requis de la municipalité l'autorisation d'effectuer des transformations à l'intérieur du bâtiment sis sur la parcelle no 1954 et d'y créer des ouvertures en toiture. Mis à l'enquête publique du 24 mai au 13 juin, ce projet a suscité l'opposition de M. Alain Piguet et de Mme Sabine Nemec-Piguet, copropriétaires de la parcelle no 1955. Au cours du mois de juin, les différents services cantonaux intéressés se sont déterminés favorablement à l'égard du projet; tout au plus, le Service de l'aménagement du territoire faisait-il observer que l'octroi d'une dérogation à l'art. 27 al. 2 RATC - dont la mention, ajoutée sur la demande de permis de construire par l'administration communale, figurait également sur l'avis d'enquête- relevait de la compétence municipale. Le 26 juillet, à la suite d'une entrevue avec la municipalité et les opposants, la société constructrice a transmis aux autorités municipales un dossier de plans comportant de légères modifications s'agissant des dimensions des ouvertures projetées en toiture. Le 27 juillet, les opposants ont retiré leur opposition.

                                Le 3 août, la municipalité a informé l'atelier d'architecture Jeauffre et Barman qu'elle avait décidé d'octroyer le permis de construire sollicité; au nombre des conditions spéciales faisant partie intégrante du permis, figurait ce qui suit :

   "Les dérogations liées aux galeries et lucarnes ne sont pas admises...  La galerie de l'appartement situé au niveau supérieur de la rue du Four no 31 n'est pas admise."

                                L'atelier d'architecture Jeauffre et Barman ayant renoncé à son mandat au cours du mois d'août 1988, les travaux ont été entrepris sous la direction du bureau d'architecture Olivier Grandjean, à Cortaillod. La municipalité a été avisée du changement d'architecte le 25 janvier 1990.

                                Par courrier du 5 juin 1990,la municipalité a fait savoir à la société constructrice que, lors d'une visite des lieux, la Commission de salubrité avait notamment constaté que la galerie de l'appartement sis au niveau supérieur de la rue du Four 31 avait été réalisée nonobstant l'interdiction figurant sur le permis de construire; en conséquence, la municipalité refusait d'octroyer le permis d'habiter et impartissait un délai de deux mois pour transformer dite galerie - selon elle, non conforme à l'art. 27 al. 2 RATC - en combles non habitables. Le 12 juin, la société constructrice s'est adressée à la municipalité : en substance, elle expliquait ne pas être en possession de l'autorisation de construire, laquelle ne lui avait pas été transmise par l'atelier d'architecture Jeauffre et Barman, et avoir effectué les travaux, en toute bonne foi, sur la base des plans munis du sceau municipal. Plusieurs écritures ont été échangées par la suite : la société constructrice réaffirmait sa bonne foi; la municipalité maintenait son point de vue.

                                Par courrier recommandé du 27 août, la municipalité a à nouveau confirmé sa position et a imparti à la société constructrice un dernier délai, échéant le 30 octobre, pour procéder aux aménagements qu'elle avait ordonnés; suivait l'indication des voies de droit.

4.-                           Par acte du 10 septembre, la société Compagerim S.A. a déféré cette décision à la Commission : elle conclut à son annulation. En substance, elle invoque sa bonne foi; soutient que le principe de la proportionnalité commanderait de renoncer à un ordre de démolition; et ajoute que l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 27 al. 3 RATC voire de l'art. 27 al. 4 RATC serait justifié en l'espèce. Dans le délai imparti à cet effet, la société recourante a versé une avance de frais de Fr. 800.--.

                                L'effet suspensif a été accordé au pourvoi par ordonnance du 13 septembre.

                                La municipalité a procédé le 15 octobre, concluant au rejet du recours. En bref, elle maintient sa position; son argumentation sera reprise par la suite, dans la mesure nécessaire.

5.-                           L'ouvrage litigieux est une galerie aménagée dans l'appartement de deux pièces situé dans les combles du bâtiment sis à la rue du Four no 31.

                                A lire le dossier d'enquête - qui, au demeurant, ne la figure qu'en coupe et en pointillé sur le plan du troisième étage - la galerie incriminée, aménagée dans la partie centrale du logement, présente une surface de quelque 6,70 mètres sur 5,20 mètres; la hauteur entre son plancher et la panne faîtière est de quelque 2,35 mètres; la hauteur sous la galerie est d'environ 2,15 mètres. On y accède par un escalier édifié au sud, le long de la paroi. Selon les indications fournies à l'audience par les représentants de la municipalité, cet élément de construction, fermé à l'est, s'ouvre sur le séjour (à l'ouest), où il est bordé par une balustrade; il sert actuellement de chambre à coucher; enfin, une petite lucarne a également été aménagée à cet endroit.

                                Offerte par la société recourante en cours de procédure, la visite de l'appartement en cause n'a pas pu avoir lieu. La Commission a cependant pu procéder à l'examen d'une galerie de dimensions plus réduites construite dans le studio sis à la rue du Milieu no 45. L'instruction a permis d'établir qu'il s'agissait d'un élément de construction du même genre, voué à la même affectation. Cet ouvrage - qui, au demeurant n'était pas représenté sur les plans d'enquête, et dont l'existence avait jusque-là échappé à la municipalité, laquelle a déclaré qu'elle statuerait ultérieurement à son égard - ne fait pas l'objet de la présente procédure et il n'en sera plus question ci-dessous.

                                Statuant sur ces faits, la Commission considère

 

                                e n  d r o i t :

A.-                           Au termes de l'art. 27 RATC, applicable par le biais de l'art. 71 RPEP, tout local susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire doit avoir une hauteur de 2,40 mètres au moins entre le plancher et le plafond (al. 1er); dans les combles, la hauteur de 2,40 mètres doit être respectées au moins sur la moitié de la surface (al. 2); des exceptions peuvent toutefois être consenties par les municipalités pour les transformations de bâtiments lorsque les planchers existants sont maintenus et pour les constructions de montagne (al. 3); les plans de quartier peuvent prévoir une hauteur inférieure lorsque celle-ci est compensée par d'autres éléments améliorant la qualité des volumes, de l'espace de l'habitat et de ses prolongements extérieurs (al. 4). A lire la coupe A-A, la hauteur entre le plancher de la galerie et la panne faîtière ne serait que de 2,35 mètres; de surcroît, elle diminuerait immédiatement de part et d'autre de dite panne. Autrement dit, la galerie litigieuse n'est manifestement pas conforme aux prescriptions de l'art. 27 al. 2 RATC; ce qui n'est d'ailleurs pas contesté par la société recourante, laquelle soutient que l'art. 27 al. 3 RATC voire l'art. 27 al. 4 RATC seraient cependant applicables.

                                Certes l'art. 27 al. 3 RATC donne-t-il la faculté à la municipalité d'octroyer des dérogations s'agissant des hauteurs sous plafond; cependant, cette disposition ne concerne que les constructions situées à la montagne et les bâtiments existants, dans la mesure où les planchers existants - non conformes aux minimas prévus à l'art. 27 RATC - sont maintenus. Il va de soi que la première de ces deux hypothèses ne saurait trouver application en l'espèce; manifestement, la seconde doit également être écartée, dès lors que la galerie incriminée constitue un élément de construction entièrement nouveau. A cet égard, peu importe que l'éclairage et les conditions d'aération soient suffisants. Enfin, en ce qui concerne l'art. 27 al. 4 RATC, force est de constater qu'aucune disposition dérogatoire n'est prévue par le PEP ou son règlement d'application, calqué sur le droit cantonal (voir art. 22 RPEP); à défaut de base légale expresse, une exception au régime ordinaire ne saurait être accordée (voir art. 6 et 85 LATC).

                                En définitive, c'est donc à juste titre que la municipalité n'a pas autorisé la construction de cet ouvrage et qu'elle l'a expressément et clairement indiqué dans le permis de construire; ce d'autant plus que la réalisation de la galerie litigieuse a également pour effet de rendre le niveau immédiatement inférieur non réglementaire, puisque - mesures prises sur les plans - la hauteur sous la galerie est réduite à 2,15 mètres.

B.-                           En vertu de l'art. 130 al. 2 LATC, un ouvrage non conforme aux prescriptions légales ou réglementaires peut faire l'objet d'un ordre de démolition; étant précisé que, sous ce terme général, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. Toutefois, le droit d'ordonner la démolition d'un ouvrage est soumis à certaines restrictions. La réalisation d'une infraction n'impose en effet pas absolument et toujours la démolition immédiate, que l'autorité n'ordonne qu'en usant de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité des mesures administratives et de la bonne foi.

                                a) La doctrine et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous les rapports entre l'administration et les administrés; l'administration viole ce principe lorsqu'elle trompe la confiance qu'elle a éveillée, notamment en agissant "contra proprium factum", après avoir donné des assurances ou adopté une attitude permettant à l'administré d'attendre d'elle un comportement précis. Un administré ne saurait cependant se prévaloir d'informations dont il devait connaître le caractère erroné ni arguer de sa bonne foi pour maintenir une situation irrégulière s'il n'a pas pris des dispositions sur lesquelles il lui est impossible de revenir; il ne peut pas davantage se prévaloir d'une situation contraire au droit qu'il a lui-même créée (RO 97 I 125 = JdT 1972 I 201; RO 99 Ia 604 = JdT 1975 I 595; prononcés nos 2532, 12 juillet 1971, J. Fontana et crt c. Lausanne, RDAF 1973, 357, rés.; 3023, 22 avril 1975, J. Meylan c. Lausanne; 3911, 3 juillet 1981, G. Papazafiropoulos c. Commugny; 5730, 21 octobre 1988, R. Thévenaz c. DTPAT; 5781, 8 décembre 1988, G. et I. Palermo c. Gland.

                                Dans le cas particulier, la société recourante ne saurait se prévaloir de l'application de ce principe. En effet, quand bien même la situation aujourd'hui litigieuse résulterait d'un concours de circonstances fâcheux, il n'en demeure pas moins que la société constructrice encourt les conséquence des erreurs ou de la négligence de ses mandataires : en effet, en droit public, l'importance du bien juridiquement protégé par la loi exclut que le propriétaire d'un ouvrage non réglementaire puisse invoquer les manquements d'un mandataire pour contraindre l'autorité à tolérer un état contraire au droit (voir notamment les prononcé nos 4237, 28 mars 1983, R. Christen c. Echandens, RDAF 1986, 52; 4371, 9 février 1984, J.-P. Schnell c. Jouxtens-Mézery). En l'espèce, il appartenait à l'architecte Olivier Grandjean de se procurer par tous les moyens le permis de construire octroyé par la municipalité; d'autant plus que l'art. 117 LATC permet à la municipalité - sans exiger que de nouveaux plans soient établis - d'accorder une autorisation de construire subordonnée à la condition que des modifications de minime importance - comme en l'espèce - soient apportées au projet. A cet égard, peu importe que les dispositions neuchâteloises en la matière soient différentes, dès lors que la construction litigieuse est exclusivement  régie par le droit vaudois, auquel la société recourante et ses mandataires étaient tenus de se conformer.

                                b) Jusqu'à récemment, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de la proportionnalité des mesures administratives ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi (voir RO 101 Ia 337 = JdT 1976 I 567; RO 104 Ib 74 = JdT 1980 I 254; B. Knapp, Précis de droit administratif 1982, no 292). Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; RO 108 Ia 216 = JdT 1984 I 514; RO 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564). Quand bien même une telle circonstance constitue au départ un élément d'appréciation en défaveur de l'administré, l'autorité n'en est pas moins tenue de procéder, dans chaque cas, à une soigneuse pesée des intérêts en présence.

                                Si d'une façon générale, le respect de la loi constitue un intérêt public important, on ne saurait faire abstraction de la nature et de l'ampleur des aspects non réglementaires de l'ouvrage en cause. Ainsi, un ordre de démolition violerait le principe de la proportionnalité si les atteintes sont mineures; et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition ou la modification causerait au propriétaire (A. Grisel, op. cit., p. 650).

                                En l'espèce, la transgression - d'ailleurs relativement importante - d'une disposition, dont le but premier est d'assurer la salubrité des constructions, constitue une atteinte sérieuse à un intérêt public important. L'intérêt de la société recourante au maintien du statu quo - compréhensible en soi, mais de nature purement privée - ne saurait prévaloir : en effet, il est hors de question de prendre en considération la perte de revenu locatif afférent à une surface non réglementaire dans le cadre de la pesée des intérêts en présence; à cet égard, il ne faut considérer que le coût de la démolition de l'ouvrage litigieux. En l'espèce, celui-ci n'apparaît pas excessif par rapport au coût du projet dans son ensemble, estimé à un million de francs.

                                c) Dans ces conditions, c'est donc à juste titre que la municipalité n'est pas revenue sur sa décision du 5 juin 1990. Cependant, la solution préconisée par la municipalité - qui se bornait à exiger que la galerie incriminée soit transformée en combles non habitables - ne constituerait qu'une demi-mesure, qui ne rendrait pas le niveau immédiatement inférieur réglementaire. Les prescriptions de l'art. 27 RATC étant intimement liées à des impératifs de salubrité des constructions, le maintien de cet élément de construction, en sont état actuel, ne saurait dès lors être autorisé. Pour ce motif, il appartiendra à la société recourante - dans un délai de trois mois dès la notification du présent prononcé - soit de supprimer la galerie litigieuse, soit de la surélever de manière à aménager une hauteur de 2,40 mètres au moins entre le plancher du niveau immédiatement inférieur et son plafond; étant encore précisé que la galerie en cause ne saurait en aucun cas servir à l'habitation, désormais.

C.-                           Le considérant qui précède conduit au rejet de pourvoi. En application de l'art. 23 al. 2 LATC, il y aura lieu de mettre à la charge de la société recourante un émolument de justice arrêté à Fr. 1'800.-; l'avance de frais versée en procédure sera déduite de ce montant.

                                La municipalité, qui obtient gain de cause, n'était pas assistée : elle ne saurait donc prétendre à des dépens. Elle n'en a d'ailleurs point requis.

                                Par ces motifs, la Commission

                                p r o n o n c e :

1.-                           Le recours est rejeté.

2.-                           Un délai de trois mois dès la notification du présent prononcé est imparti à la société recourante Compagerim S.A. pour rendre les lieux réglementaires.

3.-                           Un émolument de justice de Fr. 1'800.- (mille huit cents francs) est mis à la charge de la société recourante Compagerim S.A.

Lausanne, le

 

Le président :                                                                                                                     La secrétaire :