canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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16 décembre 1991
sur le recours interjeté par Michel et Odile JAEGER et Mohsen et Farideh MOVAFFAGHY, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Jean Heim, rue de la Grotte 6, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne du 4 octobre 1990 levant leur opposition et autorisant MM. François Milliet et Marc-André Chargueraud à construire deux bâtiments administratifs sur leur propriété à la route de Berne 46.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
A. Chauvy, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. La communauté des copropriétaires de la propriété par étages "Résidence Alexandra", dont l'administrateur est M. Jacques Lugrin, est propriétaire de la parcelle de base no 2586, d'une surface de 1'698 m2, sise au chemin de Riant Pré 11 à Lausanne.
Michel et Odile Jaeger sont propriétaires en société simple des parcelles nos 9628, 9629, 9631 et 9635 constituant les lots nos 8, 9, 11 et 15 de la PPE et représentant au total 318 millièmes. Les lots nos 8 et 9 correspondent à deux appartements avec balcon d'une surface respective de 82 m2 et 280 m2 sis respectivement au 2è étage ouest et au 2è étage est-sud-ouest.
Mohsen Movaffaghy est propriétaire des parcelles nos 9625 et 9630, constituant les lots nos 5 et 10 de la PPE et représentant au total 120 millièmes. Le lot no 5 correspond à un appartement avec balcons sis au 1er étage est-ouest, d'une surface totale d'environ 130 m2, occupé par le fils du propriétaire.
Farideh Movaffaghy, épouse du prénommé, est également propriétaire dans le même immeuble des parcelles nos 9622 et 9634 constituant les lots nos 2 et 14 de la PPE, représentant au total 116 millièmes. Le lot no 2 représente un appartement avec balcons sis au rez-de-chaussée supérieur est-ouest et d'une surface de 130 m2 environ.
Les lots nos 10 à 15 correspondent à des garages sis au rez-de-chaussée inférieur ouest.
François Milliet et Marc-André Chargueraud sont copropriétaires de la parcelle no 7270, délimitée par la route de Berne à l'ouest, le chemin de Riant-Pré au sud et par les parcelles nos 2586 et 2587 à l'est et no 7299 au nord. D'une surface cadastrale de 3'768 m2, cette parcelle supporte actuellement dans sa partie nord vis-à-vis de la "Résidence Alexandra" une villa de 116 m2 entourée d'arbres.
B. Les lieux en cause sont régis principalement par le règlement du plan d'extension no 456 adopté par le Conseil communal de Lausanne dans sa séance du 9 juin 1964 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 juillet 1964, et autant que de besoin par le règlement concernant le plan d'extension de la commune de Lausanne du 3 novembre 1942 et le règlement sur les constructions du 9 février 1926, mis à jour au 15 juin 1983.
Un projet de nouveau règlement sur les constructions a été élaboré par la Direction des travaux de la Commune de Lausanne et un projet de nouveau règlement concernant le plan d'extension approuvé par la Municipalité de Lausanne en juin 1990 a été mis à l'enquête publique du 4 septembre au 4 octobre 1990. Ces textes n'ont toutefois à ce jour pas encore été approuvés par le Conseil d'Etat.
C. Le 21 avril 1989, François Milliet et Marc-André Chargueraud ont déposé auprès de la Municipalité de Lausanne une demande de permis de construire portant, après démolition de la villa existante et abattage de dix-huit arbres, sur la construction de deux immeubles administratifs, avec abri de protection civile, chauffage à gaz et parking souterrain de 89 places.
Le projet qui lui était joint prévoyait l'édification de deux bâtiments d'une surface totale de 960 m2, distants de dix-sept mètres l'un de l'autre et comportant chacun quatre niveaux affectés à l'usage de bureaux et une superstructure technique plus modeste d'une hauteur de 2 m 40. La hauteur à la corniche, à compter de la dalle du rez-de-chaussée et superstructure technique non comprise, serait de 12,50 mètres pour chacun des bâtiments; la dalle du rez-de-chaussée du bâtiment sis au nord serait toutefois plus haute de 1,53 mètres par rapport à celle du premier bâtiment en raison de la pente du terrain naturel. Les 89 places de parc seraient réparties sur deux niveaux en sous-sols reliés entre eux et comportant également les abris de protection civile et des locaux de dépôts. Un second accès au parking souterrain directement par la route de Berne au droit du bâtiment nord n'ayant pas été autorisé, celui-ci se ferait exclusivement par une rampe parallèle à la façade ouest du bâtiment sud et débouchant sur le chemin de Riant-Pré. La dalle supérieure du premier sous-sol du bâtiment sud déborderait de deux mètres environ en dehors du terrain naturel à son niveau le plus haut pour s'atténuer en fonction de la pente du terrain naturel.
Dans le cadre du projet de bâtiments administratifs, l'Atelier d'architecture et d'urbanisme Hans Schaffner et Cie S.A. a chargé l'entreprise Transitec Ingénieurs-Conseils S.A., à Lausanne, d'établir une étude de bruit sur la base de deux avants-projets de bâtiments administratifs portant l'un sur un seul volume et l'autre sur deux volumes distincts. Le rapport technique final, daté du 25 octobre 1988, aboutit aux conclusions suivantes :
"Les cartes des niveaux sonores diurnes et nocturnes montrent que les valeurs limites d'exposition au bruit de l'OPB (60 dB(A) de jour, 50 dB(A) de nuit) sont dépassées aussi bien dans le cas de la construction d'immeubles d'habitations que dans celui de l'implantation de bâtiments admnistratifs;
- les différents types de mesures susceptibles d'être mises en place afin de protéger des immeubles d'habitations sur la parcelle (digue ou paroi anti-bruit, isolation acoustique des bâtiments, modification de l'exposition des locaux) apparaissent comme une solution difficilement envisageable compte tenu du confort et de l'environnement à offrir aux résidents;
- la construction de bâtiments administratifs, bien que nécessitant obligatoirement des mesures de protection, apparaît comme la solution qui doit être retenue pour la parcelle, sous réserve d'une dérogation possible au plan d'extension en vigueur (zone réservée à l'habitation). Une isolation acoustique de l'immeuble est tout à fait envisageable (vitrage fixe, caissons de stores et conduits d'aération insonorisés), nécessitant la mise en place d'une climatisation, installation compatible avec un bâtiment administratif. Cette mesure permettrait ainsi de respecter les valeurs limites de l'OPB;
- l'implantation d'un immeuble tel que le projet étudié ici permettrait d'atténuer sensiblement le bruit perçu par les habitations situées en retrait de la parcelle, en faisant office d'écran. (...)"
Fondée notamment sur cette étude, un rapport sur le dimensionnement acoustique de la façade côté route de Berne a été réalisé en date du 20 avril 1989 par le bureau d'architecte Leuthe, à Bienne.
Après divers échanges de lettres avec les constructeurs, la Direction des travaux de la Ville de Lausanne a formulé ses observations finales concernant le projet dans une lettre du 6 décembre 1989; elle requérait notamment des constructeurs un complément d'étude acoustique portant sur l'augmentation éventuelle du niveau sonore pour les bâtiments d'habitation existants par la réflexion du bruit entre les deux bâtiments et par l'augmentation du trafic prévue sur le chemin Riant Pré; ces pièces ne figurent toutefois pas au dossier.
C. Ouverte du 12 décembre 1989 au 12 janvier 1990, l'enquête publique a notamment suscité l'opposition de M. Jacques Lugrin, agissant en qualité d'administrateur de la propriété par étages Résidence Alexandra, et celles individuelles des époux Jaeger et Movaffaghy.
D. Par lettres du 4 octobre 1990, complétées le 9 octobre suivant, la Municipalité de Lausanne a informé les divers opposants de sa décision du 28 septembre 1990 d'accorder le permis de construire sollicité sur la base des plans soumis à l'enquête publique, sous réserve de diverses conditions et réserve des droits des tiers.
Comme telle, la communauté des copropriétaires n'a pas recouru contre cette décision. En revanche, agissant par l'intermédiaire de leur conseil, Michel et Odile Jaeger, ainsi que Mohsen et Farideh Movaffaghy, ont recouru par acte du 12 octobre 1990. Ils exposent que les lieux en cause sont situés en zone de bâtiments locatifs A du plan d'extension No 456 et que le projet litigieux en tant qu'il prévoit l'implantation de deux immeubles administratifs, ne serait pas conforme à la destination de la zone qui, hormis des constructions affectées à l'usage d'écoles, d'instituts et de pensionnats, est réservée à l'habitation.
Les recourants ont effectué l'avance de frais requise solidairement entre eux par Fr. 800.-- dans le délai imparti à cet effet. L'effet suspensif a été accordé au recours le 17 octobre 1990.
E. Invités à se prononcer sur ce recours, tant les constructeurs que la Municipalité de Lausanne ont contesté à titre préjudiciel la qualité pour agir des recourants. Par prononcé du 12 avril 1991, la Commission cantonale de recours en matière de constructions a statué préjudiciellement sur la recevabilité du recours en application de l'art. 22 al. 1 LATC. Elle a admis la qualité pour recourir des époux Jaeger et Movaffaghy et poursuivi l'instruction du recours.
F. Le Tribunal administratif, auquel le dossier a été transmis en application de l'art. 62 LJPA, a tenu audience le 31 juillet 1991 à Lausanne en présence des recourants Odile Jaeger et Mohsen Movaffaghy, assistés de leur conseil l'avocat Jean Heim qui représentait les autres recourants, de MM. François Milliet et Marc-André Chargueraud, assistés de leur conseil l'avocat Benoît Bovay et accompagnés de M. Jean-Daniel Beuchat, de l'Atelier d'architecture et d'urbanisme Hans Schaffner et Cie S.A. Elle a également entendu pour la municipalité intimée, M. Jean-Claude Cosandey, adjoint au Service d'urbanisme de la Commune de Lausanne, assisté de son conseil l'avocat François Boudry. Le tribunal a procédé à une visite des lieux. Tentée, la conciliation a échoué.
A cette occasion, le représentant de la municipalité a précisé que le projet des constructeurs allait dans le sens d'un avant-projet de plan de quartier actuellement à l'étude qui prévoit de n'autoriser la construction dans l'actuelle zone de bâtiments locatifs A du plan d'extension partiel que des bâtiments affectés au secteur tertiaire d'une hauteur suffisante à assurer une protection efficace contre le bruit et permettre une densification de l'habitat en arrière-plan.
G. Le tribunal a repris l'instruction de la cause et requis les déterminations des parties sur la question de la prise en compte des constructions souterraines ou semi-enterrées dans le calcul de la distance par rapport à la limite est de la parcelle et dans le calcul des dimensions du bâtiment. Celles-ci seront reprises plus loin dans la mesure utile.
et considère en droit :
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1. Le conseil des constructeurs dénie la qualité pour recourir aux époux Jaeger et Movaffaghy dans la mesure où ces derniers sont des titulaires de parts de copropriété par étages agissant non pas au nom de la communauté des copropriétaires, mais en leur nom propre.
La Commission cantonale de recours en matière de constructions a déjà tranché cette question par l'affirmative dans son prononcé préjudiciel du 12 avril 1991. Toutefois, dans la mesure où ce prononcé ne leur occasionnait pas de préjudice irréparable et en l'absence d'une voie de recours cantonale qui leur aurait permis de contester ce prononcé, les constructeurs ne disposaient d'aucun moyen pour s'ooposer à cette décision préjudicielle, si ce n'est par la voie d'un recours contre la décision au fond. La cause ayant été transmise au Tribunal administratif qui applique en principe avec effet immédiat les dispositions de procédure qui lui sont propres, la question de la qualité pour recourir des époux Jaeger et Movaffaghy doit être réexaminée sous l'angle de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA).
a) L'art. 37 LJPA, applicable en l'espèce, a la même teneur que l'art. 3 APRA et reconnaît la qualité pour agir à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable (al. 1); sont toutefois réservées les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir et les dispositions du droit fédéral (al. 2 lit. a et b).
Il convient avant tout d'examiner si les époux Jaeger et Movaffaghy peuvent se prévaloir d'"un intérêt protégé par la loi applicable" (art. 37 al. 1 LJPA). En cas de réponse positive à cette question, il sera superflu de se demander au surplus si la vocation à recourir résulte par ailleurs de la règle de l'art. 103 OJF, applicable devant le Tribunal administratif lorsque la cause appelle l'application du droit fédéral; cette disposition, qui fonde la qualité pour recourir sur un intérêt digne de protection, est en effet plus large que l'art. 37 LJPA précité. Au demeurant, le Tribunal fédéral a jugé que le recours formé par un copropriétaire agissant seul devant l'instance de recours cantonale en matière de planification locale devait être déclaré recevable en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. a LAT (Zbl 1985, p. 504); dans la mesure où cette règle correspond au contenu de l'art. 103 lit. a OJF, la solution vaudrait bien évidemment aussi lorsque cette dernière disposition est applicable devant la juridiction administrative cantonale.
S'agissant en particulier de la qualité pour agir des copropriétaires, la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après, la Commission cantonale de recours) a jugé en divers prononcés que si un copropriétaire (d'étages ou non) était en principe fondé à interjeter seul un recours auprès de la Commission cantonale de recours, une telle démarche constituant un acte d'administration courante au sens de l'art. 647 lit. a al. 1 CC, la poursuite de la procédure nécessite en revanche une décision prise par la majorité qualifiée de tous les copropriétaires, qu'il s'agisse d'un pourvoi formé contre un refus de permis ou contre l'octroi d'une autorisation à un tiers (voir notamment prononcés nos 3876, 20 février 1986, B. Littmann c/Bursinel, RDAF 1986, p. 210; 6619, 28 juin 1990, C. et H. Schweizer-Mast et crts c/Gland; Benoît Bovay, "Le permis de construire en droit vaudois", Payot Lausanne 1988, p. 277/278). Le dernier arrêt cité mettait notamment en doute le bien-fondé de la solution consistant à admettre la recevabilité du recours déposé par un copropriétaire seul, retenue dans un prononcé isolé (prononcé no 3914, 10 juillet 1981, Hoirs Gallay et crts c/Lausanne).
En droit public des constructions, on admet généralement l'existence d'un intérêt juridiquement protégé du propriétaire recourant lorsque celui-ci invoque la violation de règles qui n'ont pas pour seul but la protection de l'intérêt public, mais aussi, voire de manière prépondérante, celle des voisins (ATF 115 Ib 461 cons. e; 113 Ia 469 cons. 1; 112 Ia 89 cons. 1b; v. aussi André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 710 et la jurisprudence citée). La nature mixte des règles invoquées permet d'admettre qu'elles ont pour fonction de compléter le droit privé fédéral régissant les rapports de voisinage (art. 679 et 684 ss CC; l'art. 686 CC réserve d'ailleurs expressément les règles du droit cantonal).
Il apparaît dès lors logique - sous réserve de règles particulières de droit public qui pourraient en disposer autrement (v. à ce propos, Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bâle 1976, no 28 B II et III) - de rechercher la solution donnée à ce problème en droit privé; la démarche de la Commission cantonale de recours en matière de constructions n'était pas différente lorsqu'elle vérifiait l'existence d'une décision formelle de l'assemblée des copropriétaires d'étages tendant au dépôt ou à la ratification d'un recours déposé par l'administrateur (sur ce point, v. prononcé Schweizer-Mast déjà cité).
Or, il ressort de la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en matière de droit civil que le copropriétaire ordinaire peut, en son nom propre et sans le concours des autres copropriétaires, ouvrir les actions fondées sur le droit de propriété (ATF 95 II 397, pour l'action de l'art. 641 CC; il en va de même de l'action déduite des art. 679 et 684 CC : v., sur ce point, Meier-Hayoz, Commentaire bernois no 7 ad art. 648 CC et P.-H. Steinauer, Les droits réels immobiliers, Berne 1987, no 1252 ss); cela découle de la règle de l'art. 648 CC qui permet au copropriétaire de "veiller aux intérêts communs", ce dans la mesure compatible avec le droit des autres copropriétaires, disposition également applicable en matière de copropriété par étages (ATF 112 II 308; sur les actions ouvertes au propriétaire d'étages, v. Meier-Hayoz/Rey, Commentaire bernois, no 67 ad art. 712 a CC). Les commentateurs relèvent encore que l'art. 648 al. 1 CC serait applicable en outre par analogie, même en l'absence d'une convention dans ce sens, en cas de propriété commune (Meier-Hayoz, op. cit., no 11 ad art. 653 CC). Ces auteurs en déduisent, certes sans approfondir la question, qu'il en va de même dans le contentieux administratif de la construction (ibidem, no 7 ad art. 648 CC et no 11 ad art. 653 CC et la jurisprudence citée). Cette conclusion doit également être retenue, en définitive, dans le cadre de l'art. 37 LJPA; cela permet de faire coïncider la légitimation active du copropriétaire ordinaire ou par étages dans le cadre des actions fondées sur le droit privé, notamment le droit de voisinage, avec la qualité pour agir de celui-ci dans le contentieux objectif de droit public qui lui est complémentaire. S'agissant au surplus de l'hypothèse de la propriété commune, la question, non litigieuse ici, de la vocation à recourir du communiste, agissant seul et indépendamment d'un recours des autres propriétaires en main commune, peut rester ouverte.
En conclusion, il convient d'admettre en principe la qualité pour agir du copropriétaire par étages agissant seul. Toutefois, cela ne veut pas encore dire que les époux Jaeger et Movaffaghy aient qualité pour recourir sur le point particulier de la conformité d'un projet à l'affectation de la zone.
b) On doit également admettre que les dispositions relatives à la conformité d'un immeuble à la destination de la zone à bâtir n'ont pas seulement pour but de sauvegarder l'intérêt public, mais également de protéger l'intérêt des voisins. En effet, l'affectation de bâtiments au secteur tertiaire dans une zone en principe réservée à l'habitation a des incidences sur la charge de l'équipement général qui sert aussi aux voisins, sur l'ampleur des nuisances qui en résultent, voire sur l'ensoleillement des immeubles qui se trouvent à proximité. Or, les lots dont les recourants sont propriétaires comportent tous au moins une pièce donnant sur l'ouest; dans cette mesure, ils sont directement touchés en leur qualité de voisin par les nuisances que l'affectation des bâtiments litigieux en bureaux serait susceptible de leur causer. En revanche, il pourrait en être autrement des copropriétaires non recourants dont les lots sont situés à l'est, mais cette question n'a pas à être examinée en l'espèce. C'est d'ailleurs dans ce sens que va la doctrine en invoquant l'égalité de traitement avec le propriétaire situé sur le territoire d'une commune voisine ou sur la même commune, mais touché de façon moins intense, car non directement voisin de la construction projetée (cf. Bovay, op. cit., p. 278, rem. 189 ter).
Il convient dès lors d'entrer en matière sur le fond.
2. Les recourants soutiennent à titre principal que les deux immeubles administratifs projetés ne sont pas conformes à la destination de la zone réservée à l'habitation.
La parcelle no 7270 se situe dans la zone de bâtiments locatifs A du plan d'extension no 456. Les articles 1 et 2 du chapitre III du règlement de ce plan, spécifiques aux zones de bâtiments locatifs A et B, précisent que les bâtiments sont réservés à l'habitation. Le commerce d'intérêt local peut exceptionnellement être autorisé en rez-de-chaussée (art. 1). Des constructions affectées à l'usage d'écoles, d'instituts, de pensionnats, etc., pourront être admises. Dans ce cas, un plan d'aménagement complet de la propriété (accès, parkings, plantations, places de jeux, etc.) devra être soumis à l'approbation de la Municipalité (art. 2).
En l'espèce, les deux bâtiments projetés sont destinés à accueillir des bureaux et ne sont manifestement pas conformes à l'affectation principale de la zone telle qu'elle est définie à l'article premier.
Le conseil des constructeurs déduit toutefois de l'énumération non exhaustive des cas d'exceptions que la construction de bâtiments affectés au secteur tertiaire va dans le sens du plan d'extension partiel.
Le tribunal ne peut toutefois partager cette opinion. L'interprétation large que les constructeurs font de la clause d'exception ne correspond pas à la systématique de la réglementation. Les exemples d'affectations autorisées à titre exceptionnel énumérés à l'art. 2 (écoles, institut, pensionnat) ont tous trait à des activités sociales liées à l'enseignement sans aucun rapport fonctionnel avec l'affectation projetée. Il faut au contraire déduire des cas d'exceptions énumérés à l'art. 2 et de l'art. 1er qui n'autorise le commerce d'intérêt local qu'au rez-de-chaussée, la volonté du législateur d'exclure de la zone de bâtiments locatifs A et B les bâtiments à vocation administrative ou industrielle. En l'état actuel du règlement, l'affectation d'un bâtiment à des fins autres que le logement doit rester l'exception dans la zone en cause.
3. De son côté, la Municipalité de Lausanne s'est dite consciente que les bâtiments litigieux n'étaient pas conforme à la vocation de la zone; elle a toutefois octroyé le permis sollicité après avoir considéré que l'affectation à l'habitation des terrains sis en bordure de la route de Berne ne pouvait plus être admise au regard de la législation actuelle sur la protection contre le bruit étant donné le développement extraordinaire du trafic sur cette artère depuis 1964 et les nuisances qu'il engendre.
a) Le tribunal doit en principe appliquer les règlements dûment légalisés par le Conseil d'Etat, de sorte que la légalité d'un plan de zones ne peut en principe être contestée que dans un recours formé dans la procédure d'adoption du plan. Un tel plan ne peut être attaqué ultérieurement, à l'occasion d'un cas d'application, que si le propriétaire ne pouvait pas percevoir clairement, lors de l'adoption du plan, les restrictions de propriété qui lui étaient imposées, s'il ne disposait d'aucun moyen de défense ou si, depuis l'adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel que l'intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu. A part ces cas exceptionnels, le juge ne peut pas examiner à titre préjudiciel dans une procédure d'autorisation de bâtir, la constitutionnalité du plan de zones (ATF 115 Ia 1, JT 1991 I 396; ATF 106 Ia 383; ATF 90 I 345 résumé dans Grisel, Droit administratif suisse, éd. 1970, p. 411; voir également Manuel Bianchi, "La révision du plan d'affectation communal", p. 133, thèse Lausanne, 1990; Pierre Moor, "L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal", p. 177, CEDIDAC, Lausanne, 1990).
Vérification faite, l'étude de bruit a été établie conformément aux dispositions légales en matière de protection contre le bruit; le rapport technique qui lui est joint n'a pas été contesté par les recourants et il convient dès lors de s'y référer.
Le plan d'extension no 456 a été adopté par le Conseil communal de Lausanne le 9 juin 1964 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 juillet 1964. L'ordonnance sur la protection contre le bruit est entrée en vigueur le 1er avril 1987. Le tribunal constate effectivement une profonde modification du trafic routier sur la route de Berne par rapport à la situation connue en 1964, lors de l'adoption du plan; les comptages automatiques du trafic sur la route de Berne réalisés dans le cadre de l'étude de bruit produite au dossier laissent apparaître des trafics horaires moyens diurne et nocturne de 1'550, respectivement 330 véhicules. De plus, les calculs effectués à partir des différentes mesures des niveaux sonores prises aboutissent à la conclusion que les valeurs d'immission sonores dues au trafic routier perçues en façade (68,7 dB(A) en moyenne) sont supérieures aux valeurs limites d'exposition au bruit admissibles tant pour les immeubles d'habitation (60 dB(A)) que pour les bâtiments admnistratifs (65 dB(A)); ce rapport précise encore que l'implantation d'une digue ou d'une paroi anti-bruit de quatre mètres de hauteur au minimum sur septante mètres de long en bordure de la route de Berne serait nécessaire afin de respecter les valeurs limites d'exposition au bruit et ne permettrait pas l'implantation sur la parcelle en cause de logements de plus de deux niveaux sur rez; l'implantation de logements en bordure de la route de Berne nécessiterait l'insonorisation des fenêtres exposées au bruit par la pose de vitrage fixe doublé d'un système de climatisation des locaux; elle impliquerait enfin l'orientation des pièces d'habitation sensibles au bruit vers l'est, soit à un endroit défavorable du point de vue de l'ensoleillement. L'implantation de bâtiments administratifs entraînerait également un dépassement des valeurs limites d'exposition au bruit et la prise de mesures d'aménagement et de construction analogues qui resteraient toutefois admissibles au regard de la destination des locaux.
Force est ainsi de constater qu'en raison de l'augmentation du trafic routier sur la route de Berne et des nuisances sonores qui en résulte, l'implantation de logement en bordure de cette artère ne serait admissible au regard des dispositions en matière de protection contre le bruit que moyennant des mesures d'aménagement coûteuses et difficilement compatibles avec les exigences minimales de confort, d'esthétique et de salubrité en matière d'habitation, de sorte que l'on doit admettre que le plan d'extension no 456 n'est plus adapté aux exigences légales actuelles, tout du moins en ce qui concerne l'affectation de la zone de bâtiments locatifs A.
b) En présence d'un plan d'affectation qui n'est plus adapté aux exigences actuelles en matière de protection de l'environnement, il n'appartient cependant pas à l'autorité judiciaire de dire quelle est l'affectation adéquate au regard de ces normes et d'admettre un projet qui lui est soumis actuellement contraire au plan d'affectation légalisé. Conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, c'est à l'autorité compétente de mettre le plan en conformité avec les circonstances qui surviennent après son adoption et qui entraînent une transformation sérieuse de la situation, telle que la modification du contexte juridique et en particulier de la législation en matière de la protection de l'environnement (LPE) et de ses ordonnances d'exécution. S'agissant d'un domaine relevant de l'autonomie communale, l'autorité judiciaire ne saurait imposer un projet de construction contraire à un règlement en vigueur alors même qu'il serait approuvé par la municipalité de la commune intéressée, car une telle intervention reviendrait non seulement à compromettre les choix politiques reconnus aux citoyens de la commune en matière de planification (art. 4 al. 2 LAT), mais aussi à renverser ou à éluder les attributions des organes législatifs communaux et du gouvernement en tant qu'autorité d'approbation (ATF 114 IB 180, JT 1990 I 447; ATF 111 Ia 67, JT 1987 I 541; contra, Zbl 1986, p. 504, selon lequel lorsqu'un plan est jugé inadapté, l'autorité juridictionnelle doit se prononcer elle-même sur la demande de permis en prenant pour base la réglementation d'affectation conçue pour l'espèce comme la commune l'aurait fait si elle avait régulièrement révisé le plan contesté et les critiques de Bianchi, op. cit. , p. 133; voir également à titre d'exemple l'art. 120 bis du RPE de la Commune d'Yverdon-les-Bains approuvé par le Conseil d'Etat le 25 janvier 1991 qui habilite la municipalité à autoriser à titre exceptionnel sur une parcelle exposée au bruit un bâtiment d'une destination autre que celle prévue par la zone, pour autant que la destination choisie n'entraîne pas d'inconvénients pour le voisinage et que les autres règles de la zone sont respectées).
Est sans importance le fait qu'au moment où la municipalité a rendu sa décision, un avant-projet de plan de quartier actuellement à l'étude prévoyait de n'autoriser la construction dans l'actuelle zone de bâtiments locatifs A que des immeubles affectés au secteur tertiaire d'une hauteur suffisante à assurer une protection efficace contre le bruit des bâtiments sis en retrait et permettre une densification de l'habitat en arrière-plan; cette décision revient en effet à conférer un effet anticipé positif à une norme en puissance, non encore adoptée. Or, si la LATC prévoit l'application anticipée d'une réglementation communale plus restrictive qui n'a pas encore été mis à l'enquête publique (art. 77 LATC) ou qui l'a déjà fait, mais qui doit encore être approuvée par le conseil communal (art. 79 LATC), elle n'autorise en revanche pas une municipalité à appliquer avec effet anticipé une règlementation future moins restrictive (cf. prononcés CCR nos 669, J. Baup et crts c. Lausanne, RDAF 1951 p. 39; 3836, 22 décembre 1980, Y. Voland c. Chavannes-des-Bois; 5197, 6 mai 1987, P.-A. Goël c. Rolle; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne, 2è éd. 1988, p. 149). L'art. 39 al. 2 LCAT qui accordait, dans certaines hypothèses non réalisées en l'espèce, un effet anticipé positif à un règlement adopté par le conseil communal, mais non encore approuvé par le Conseil d'Etat, n'a pas été repris dans la LATC. Ainsi, en l'état actuel du droit et de la jurisprudence, la municipalité n'était pas autorisée à admettre le projet litigieux en se fondant sur un nouveau plan de quartier non légalisé. Il convient dès lors d'attendre l'issue de la procédure de révision du plan de quartier actuellement à l'étude avant d'avaliser un changement d'affectation de la zone.
Enfin, cette solution se justifie d'autant plus que la création de 89 places de parc entraînerait une augmentation du volume de circulation dont les répercussions seraient sensibles sur le trafic non seulement du chemin de Riant Pré, mais également de la route de Berne dans la mesure où les utilisateurs des bâtiments projetés qui envisageraient de descendre en direction du centre ville devraient nécessairement emprunter la présélection de gauche de la route de Berne en direction d'Epalinges et faire un demi-tour au prochain carrefour. Le problème dépasse ainsi le simple cas d'espèce et nécessite un programme d'ensemble pour tout le quartier auquel le conseil communal doit être admis à participer. Le tribunal ne saurait en tous les cas pas préjuger de l'affectation future de la zone en autorisant les deux bâtiments litigieux. En conséquence, la décision attaquée ne saurait être admise en l'état et doit être annulée.
4. Le recours étant admis, point n'est besoin d'examiner si le parking souterrain ressortant du terrain naturel d'environ 2,30 mètres en son point le plus haut doit être pris en compte en tant que construction souterraine dans le calcul de la distance réglementaire entre deux bâtiments sis sur le même bien-fonds. Un émolument de justice doit être mis à la charge des constructeurs qui succombent et qui n'ont pas droit à des dépens. Les recourants obtenant gain de cause avec l'assistance d'un avocat, il se justifie de leur allouer des dépens à la charge des constructeurs.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est admis.
II. La décision rendue le 4 octobre 1990 par la Municipalité de Lausanne est annulée.
III. Un émolument de Fr. 800.-- est mis à la charge des constructeurs François Milliet et Marc-André Chargueraud.
IV. Les constructeurs François Milliet et Marc-André Chargueraud sont les débiteurs des époux Jaeger et Movaffaghy de la somme de Fr. 500.-- à titre de dépens.
V. L'avance de frais que les recourants ont effectuée solidairement entre eux par Fr. 800.-- leur est restituée.
Lausanne, le 16 décembre 1991
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- aux recourants, par l'intermédiaire de leur conseil l'avocat Jean Heim, rue de la Grotte 6, 1003 Lausanne;
- à la Municipalité de
Lausanne, par l'intermédiaire de son conseil l'avocat François Boudry, Rue
Bellefontaine 2, 1002 Lausanne, sous pli recommandé;
- aux constructeurs, MM. François Milliet et Marc-André Chargueraud, par
l'intermédiaire de leur conseil l'avocat Benoît Bovay, pl. Benjamin-Constant 2,
1002 Lausanne, sous pli recommandé.
Un recours de droit administratif peut être interjeté au Tribunal fédéral, dans les 30 jours dès la notification du présent arrêt, si l'on invoque une violation du droit fédéral (art. 97 ss OJF).