canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
sur le recours interjeté par Michel GLARDON, à Lausanne, dont le conseil est l'avocat Luc Recordon, rue du Midi 20, case postale 3805, 1002 Lausanne,
contre
la décision du 4 avril 1991 de la Municipalité de Lausanne, Direction des travaux, octroyant à Albert Chamorel et Antonio D'Amore un permis de construire portant sur diverses transformations intérieures et extérieures à la rue de l'Industrie 3 à 5 à Lausanne.
***************************************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
A. Chauvy, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : M.-C. Etégny, sbt.
constate en fait :
----------------
1. Albert Chamorel et Antonio D'Amore ont soumis à l'enquête publique, du 9 au 29 juin 1989, un projet de transformation des bâtiments dont ils sont propriétaires aux numéros 3 et 5 de la rue de l'Industrie, à Lausanne, sur les parcelles 2977 et 2978. Le projet comportait des travaux de rénovation et de modernisation, notamment la réfection et l'isolation des façades et de la toiture, le remplacement des fenêtres et des stores, le remplacement des installations techniques (chauffage, électricité, sanitaires), la réfection des revêtements de sols et de murs, ainsi que la réfection et l'agencement des cuisines. Il entraînait en outre diverses restructurations, notamment la suppression d'un logement de deux pièces au rez-de-chaussée, la transformation de cinq logements de deux pièces, à la rue de l'Industrie n° 3, en logements d'une pièce pour permettre l'aménagement de salles de bains, et la création de trois logements dans les combles. L'enquête a suscité l'opposition de Michel Glardon, locataire d'un appartement au n° 5 de la rue de l'Industrie. Celui-ci faisait valoir, d'une part, que les transformations prévues auraient pour effet d'augmenter considérablement le prix des loyers et soustrairaient ainsi au marché du logement une trentaine d'appartements dans une catégorie où la pénurie est particulièrement grave, d'autre part, que ce projet pourrait aller à l'encontre d'autres projets municipaux concernant le quartier (nouvelle affectation des magasins de la ville, liaison Vennes-Vallon).
Dans sa séance du 8 août 1989, la municipalité a refusé le permis de construire en application de l'article 80 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Cette disposition fixe les conditions auxquelles les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être transformés ou agrandis.
2. Les propriétaires ont recouru contre cette décision auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions.
Appelé au cours de cette procédure à se déterminer sur le projet, le Service du logement a fait procéder à une expertise des bâtiments litigieux, au terme de laquelle il s'est déclaré être prêt à examiner un projet remanié qui prévoirait une restructuration moins importante. Par ailleurs, dans le cadre d'une procédure de conciliation consécutive à leurs requêtes de prolongation de bail, tous les locataires des bâtiments litigieux ont passé avec leurs propriétaires une convention selon laquelle ils s'engageaient à quitter leur appartement au plus tard une année après la date d'obtention du permis de construire et de transformer (mais au plus tôt le 1er juillet 1990).
Le 10 janvier 1991, le Service du logement a délivré l'autorisation requise par la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, assujettissant toutefois à un contrôle des loyers la première mise en location des appartements transformés.
Revenant sur sa décision du 8 septembre 1989, la Municipalité de Lausanne a, pour sa part, autorisé le projet le 4 avril 1991 "sur la base des plans soumis à l'enquête, modifiés par ceux reçus le 20 août 1990, en vertu des articles 80/82 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions et 80/81 du règlement concernant le plan d'extension, sous réserve des droits des tiers".
3. Michel Glardon a recouru contre cette décision le 15 avril 1991 auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions. Il fait valoir, en bref, que le projet admis par la municipalité est quasiment identique à celui qu'elle avait refusé en septembre 1989, qu'il demeure non conforme à la réglementation en vigueur et qu'il porte atteinte au caractère de tout le quartier situé en amont de la rue César-Roux dans le Vallon du Flon.
Invités à se prononcer sur ce recours, les constructeurs ont contesté, à titre préjudiciel, la qualité pour agir du recourant. L'autorité intimée a pris des conclusions identiques.
Requis de faire savoir s'il était propriétaire ou titulaire d'un droit réel sur le territoire de la Commune de Lausanne, le recourant s'est borné à préciser que, contrairement à ce qu'affirmait la municipalité, il n'avait pas perdu sa qualité de locataire. Il a ensuite ajouté, dans une lettre du 17 juin 1991, que c'est en se prévalant de sa seule qualité de locataire et non de la titularité d'un droit réel à Lausanne, qu'il entendait justifier sa qualité pour agir "sur une conception plus étendue de celle-ci que ne l'a jusqu'à maintenant admis la jurisprudence de la commission". Il a simultanément requis la fixation d'une audience afin que soit plaidée la question de la recevabilité.
4. En application de l'article 62 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le dossier a été transmis au Tribunal administratif le 1er juillet 1991.
Considérant en droit :
________________
1. La décision de la Municipalité de Lausanne, du 4 avril 1991, a été reçue au plus tôt le 5 avril 1991. Le recours remis à l'office postal le 15 avril 1991 a été ainsi déposé en temps utile. Il est dès lors recevable sur ce point.
2. La question que doit préalablement examiner le tribunal de céans est de savoir si le recourant Michel Glardon a qualité pour recourir. Elle peut être tranchée sur la base du dossier produit par la Municipalité et des écritures des parties sans qu'il y ait lieu de fixer des débats. La procédure devant le Tribunal administratif est en principe écrite et ne comporte normalement qu'un échange d'écritures (art. 44 LJPA). Il y a d'autant moins de raisons de s'écarter de cette règle en l'espèce que la requête de fixation d'audience formulée par le recourant n'est pas motivée (art. 49, al. 1er LJPA).
3. L'art. 37 LJPA prévoit que le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir et celles du droit fédéral demeurent réservées. Cette exigence d'un intérêt juridiquement protégé figurait déjà, dans les mêmes termes, à l'art. 3, al. 1er, de l'arrêté de 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs ( APRA), appliqué par analogie devant la Commission cantonale de recours en matière de constructions avant l'entrée en vigueur de la LJPA.
a) S'agissant de l'application de la LATC, la commission précitée a eu l'occasion de se prononcer à maintes reprises sur le cas d'un tiers se plaignant de ce qu'une autorisation de construire a été accordée au propriétaire demandeur. La LATC ne définit pas la qualité pour recourir contre une décision municipale, de sorte que l'art. 3 APRA laissait un champ étendu à l'interprétation. Sans aller jusqu'à statuer que tout un chacun aurait qualité pour recourir auprès d'elle, la commission a notamment reconnu à un cercle étendu d'administrés le droit de recourir pour demander l'annulation ou la réforme de décisions municipales portant autorisation de bâtir. Elle a ainsi tenu pour recevable le recours de quiconque justifiait d'un intérêt perceptible et légitime, matériel ou idéal, à voir contrôler par elle une décision municipale, considérant à l'instar de certains auteurs (cf. Henri Zwahlen :" Du droit des voisins à l'observation des règles de police de constructions", in "Mélanges François Guisan" Lausanne, 1950, p. 325 ss.) que chaque propriétaire est fondé à faire vérifier si le respect d'une réglementation à laquelle son propre fonds se trouve soumis est imposé également aux autres administrés (voir notamment : prononcés no 3703, 9 avril 1980, Medico et crts c. Municipalité de Chavannes-près-Renens, RDAF 1982, p. 451 et la jurisprudence citée; no 3037, 27 mai 1975, D. Zosso c. Arzier-le-Muids, RDAF 1978, p. 120; no 2759 18 septembre 1973, J. Girod c. La Rippe, RDAF 1975, p. 278, rés.; no 2918, 27 septembre 1974,V. Rogier et crts c. Morges; no 2657, 6 novembre 1972, P. Jeanneret c. Montreux, RDAF 1973, p. 432; no 2386, 27 février 1970, société Gulf c. Lausanne, RDAF 1972, p. 77). Elle s'est aussi montrée large pour définir territorialement le cercle des propriétaires recevables à critiquer devant elle une décision autorisant une construction (voir prononcés no 2990, 19 février 1975, Sauvez Lavaux et crts c. Lutry, RDAF 1978, p. 253;no 2691, 5 mars 1973, G. Giori et crts c. Préverenges, cons. A; no 2657 déjà cité; no 2545, 12 août 1971, J. Bron et crts c. Veytaux, RDAF 1973, p. 294, rés.). De même, elle a reconnu qu'une association, comme le Groupement pour la protection de l'environnement (GPE), section de Lausanne, pouvait avoir qualité pour recourir pour autant qu'elle invoque des moyens ressortissant essentiellement à l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue le but statutaire spécifique et essentiel de l'association (pron. 4927, 12 mars 1986, GPE, section de Lausanne c. Municipalité de Lausanne).
En revanche, elle a exclu des tiers habilités à recourir ceux qui, d'une part et faute d'un intérêt légitime, poursuivent des fins étrangères au droit des constructions, comme la limitation d'une concurrence commerciale (cf. prononcés no 3026, 14 mai 1975, P. Moreno c. Nyon, RDAF 1978, p.118; no 2721, 18 avril 1973, R. Blondel c. Assens, RDAF 1974, p. 145, rés.) et, d'autre part, ceux qui, tels les locataires, ne sont pas titulaires d'un droit réel ou d'un droit personnel à la constitution d'un droit réel sur un fonds de la commune (cf. prononcés no 3632, 1er novembre 1979, Cercle des sciences naturelles de Vevey-Montreux c. Chardonne; no 3455, 9 octobre 1978, F. Nicolet et crts c. Rougemont, cons. A; RDAF 1978, p. 253 et RDAF 1973 p. 294, déjà cités; O.K. et L. C. c. Municipalité de Lausanne , 24 avril 1967, RDAF 1970, p.207). Ainsi le recourant devait-il être propriétaire d'un terrain ou, si celui-ci était en mains d'une société immobilière, détenteur des actions de cette société (soit "propriétaire" économique).
Tel n'était pas le cas des locataires, qui n'étaient pas personnellement visés par la décision municipale et ne justifiaient que d'une atteinte dans leurs intérêts de fait. Dans une jurisprudence constante, ladite commission de recours leur a par conséquent dénié la qualité pour recourir devant elle (voir aussi: prononcés no 2296, 25 février 1975, J.-R. Marbot et crts c. Renens, RDAF 1978, p.109; 4606, 12 mars 1985, Emeric Mandl et crts c. Vevey; no 4426, 26 avril 1984, C.-F. Delapierre c. Savigny cons. A; no 4413, 16 avril 1984, société coopérative des usagers des abattoirs c. Nyon, cons. A). Ce n'est que dans de rares hypothèses, bien particulières et non réalisées en l'espèce, que la commission est entrée en matière sur des recours émanant de locataires. Par exemple, elle a admis qu'un locataire puisse recourir contre une décision qui le touche personnellement, comme une décision ordonnant la démolition d'ouvrages qu'il a construits sur le fonds d'autrui, ou lorsqu'il est personnellement titulaire d'une autorisation mise en cause par la décision attaquée (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 234 ss, plus spécialement p. 238, et la jurisprudence citée).
b) Appliquant l'art. 3, al. 1er APRA, le Conseil d'Etat s'en est tenu, quant à lui, plus strictement que ne l'a fait la commission de recours, à l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé par la loi applicable (cf. Küffer c. Municipalité de Morges, RDAF 1984, p. 500; Calame et Bercher c. Municipalité de La Tour-de-Peilz, RDAF 1982, p. 70; J., M. et T. c. Département des travaux publics et L., RDAF 1973, p. 144 ss, spéc.p. 150). Pour savoir si le recourant possède un intérêt juridiquement protégé, le Conseil d'Etat a appliqué par analogie ( v. par ex.: ACE Friedrich et crts c. DTPAT, 6 décembre 1985, R 6 668/85) les principes dégagés par le Tribunal fédéral à propos de l'art. 88 de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJF) qui se fonde précisément sur ce critère. Il faut, selon lui, examiner la nature de la norme dont la violation est alléguée. L'existence d'un intérêt juridique est reconnue si les prescriptions légales ont été édictées pour la protection des particuliers et si le recourant se trouve dans leur champ de protection. En matière d'autorisation de bâtir, la jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît la qualité pour recourir aux voisins s'ils invoquent la violation de dispositions du droit des constructions qui tendent non seulement à la sauvegarde des intérêts de la collectivité, mais aussi, voire principalement, à la protection de leurs propres intérêts de voisins. Il faut en outre que le recourant se trouve dans le champ de protection des dispositions dont il allègue la violation et qu'il soit touché par les effets prétendument illicites de la construction litigieuse (cf. ATF 113 Ia 470; 106 Ia 62).
A l'inverse, le Conseil d'Etat n'a pas reconnu d'intérêt juridiquement protégé et, partant, la qualité pour recourir lorsque la loi est édictée dans l'intérêt de tiers ou dans le seul intérêt public, même si le recourant a un intérêt de fait à son application (voir: RDAF 1973 p.144 et 1982 p.70 cités ci-dessus; Cherix et crts c. DTP, 26 juin 1987, R6 726/86, RDAF 1988, p.159-160; Suter et crts c. DTP, 10 mai 1985, R6 614-615/85; Imhof c. DTP, 8 août 1984, R 504/83; Bosshard c. DTP, 25 avril 1984, R6 500/83; Sordet c. Municipalité de Lutry, 28 décembre 1983, R9 886/83; ATF 106 Ia 63). A tout le moins faut-il que les normes dont la violation est alléguée tendent également, sinon principalement, à la protection d'intérêts propres au recourant (ATF 107 Ia 341; 106 Ia 63 déjà cités).
Cette jurisprudence ne concerne naturellement que le contrôle du droit cantonal par l'autorité de recours. Lorsque la décision de dernière instance cantonale peut être portée par un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, les cantons ne peuvent subordonner la qualité pour agir à des conditions plus strictes que celles qui découlent de l'art. 103, lit.a OJF ; la notion d'intérêt digne de protection s'impose alors, en tant qu'exigence minimale, chaque fois qu'un litige relevant du droit administratif fédéral est susceptible de recours ordinaire fédéral (ATF 116 II 137, c. 4a; 115 Ib 370-371; 112 Ia 190; 112 Ib 415; 109 Ib 276).
c) L'art. 37 LJPA, applicable en l'espèce, a la même teneur que l'art. 3 APRA. Les travaux et les débats qui ont présidé à son adoption témoignent des réflexions du législateur concernant la qualité pour recourir. Le projet du Conseil d'Etat prévoyait de reconnaître le droit de recourir "à toute personne physique ou morale dont les droits ou obligations sont touchés par la décision attaquée". Cette formulation entendait maintenir l'exigence d'un intérêt juridiquement protégé et prévenir ainsi un élargissement du cercle des personnes habilitées à recourir (BGC aut. 1989, p. 539). La commission parlementaire a préféré s'en remettre au texte de l'APRA, souhaitant ainsi préserver le droit de recours que les associations ayant pour but la sauvegarde d'intérêts généraux s'étaient vu reconnaître par la Commission cantonale de recours en matière de constructions (BGC aut. 1989, p. 698). Le Conseil d'Etat s'est rallié à cette proposition, n'entendant pas changer le système et s'en remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, cas échéant, affiner certaines définitions.
Quoi qu'il en soit, le texte de l'art. 37 LJPA est clair: le recourant doit justifier d'un intérêt protégé par la loi applicable; un simple intérêt de fait ne suffit pas à conférer la qualité pour recourir.
4. Le recourant est locataire d'un appartement sis dans l'un des immeubles destinés à être transformés conformément à la décision attaquée. Il affirme être directement touché, au titre de locataire, par la décision entreprise sans toutefois exposer en quoi.
a) Cette décision est fondée sur les art. 80 et 82 LATC, ainsi que 80 et 81 du Règlement communal concernant le plan d'extension (RPE).
L'art. 80 LATC dispose que les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés (al. 1er). Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2).
L'article 82 LATC rend, sous certaines conditions, l'article 80 applicable par analogie aux bâtiments frappés d'une limite des constructions.
Les articles 80 et 81 RPE précisent l'application de ces dispositions sur le plan communal. L'article 80 souligne le caractère exceptionnel - laissé à l'appréciation de la municipalité - que doit revêtir l'autorisation de surélever, d'agrandir ou de transformer un bâtiment non conforme à la réglementation actuelle de la zone.
Le but de ces normes est de tenir compte des situations acquises lors des changements de réglementations. Elles protègent d'une part les propriétaires contre les conséquences trop rigoureuses que pourrait avoir une modification du statut juridique de leur fonds, tout en limitant, dans l'intérêt général, les dérogations qui peuvent être apportées à la nouvelle réglementation.
En précisant que les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage, l'article 80 LATC n'a pour effet de protéger les particuliers que dans la mesure où les dispositions auxquelles la construction existante n'est pas conforme ont elles-mêmes pour but de les protéger, eux plus que quiconque.
b) En l'occurrence, les bâtiments litigieux sont soumis aux règles de la zone urbaine de l'ordre non contigu, définies au titre III, chap. 2, du RPE. Ils y dérogent par leur contiguïté, entre eux et avec le bâtiment sis sur la parcelle voisine numéro 2976 (art. 23 et 27), par l'existence d'une cour intérieure fermée (art. 32), par le nombre des étages habitables (art. 33), ainsi que par leur empiétement sur la limite des constructions le long des rue du Nord et de l'Industrie (art. 24).
Les règles ici en cause tendent d'abord à promouvoir l'utilisation rationnelle et ordonnée de l'espace urbain. Sans doute garantissent-elles aussi aux propriétaires voisins une sphère d'intérêts juridiquement protégés (v. ATF 106 I a 63; 109 I a 336). En revanche on ne voit pas en quoi elles seraient destinées à protéger les intérêts des locataires des bâtiments auxquels elles s'appliquent. Le recourant n'explique du reste pas comment les travaux de rénovation et de transformations contestés l'atteindraient dans ses droits de locataire. Ils auront certes pour effet indirect d'augmenter les loyers de ceux qui entendraient conserver leur appartement. Mais les prescriptions cantonales et communales en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions n'ont pas pour but de préserver les locataires de telles conséquences.
Il en va de même de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que d'habiter : sous l'empire du décret du 5 décembre 1962, qu'elle a remplacé, le Tribunal fédéral avait déjà jugé que cette législation, qui tend à éviter les tensions sur le marché du logement qui pourraient résulter de la raréfaction des logements disponibles ou des logements à loyer modéré, ne conférait pas aux locataires, pris individuellement, des prétentions supérieures à celles qu'instituait en sa faveur le droit privé fédéral (ATF 106 I a 412). La révision législative intervenue en mars 1985 n'y a rien changé, le Grand Conseil ayant notamment refusé d'ouvrir aux locataires le droit de recourir contre les décisions autorisant la démolition, la transformation ou la rénovation de maisons d'habitation (v. BGC, fév. 1985 p. 1524 à 1526).
c) Il s'ensuit que l'intérêt que pourrait avoir le recourant à conserver un appartement simple et bon marché est un pur intérêt de fait, qui ne suffit pas à fonder sa qualité pour agir. Quant à la prétendue atteinte que le projet porterait au développement, au caractère ou à la destination de la zone, elle concerne l'intérêt général, qu'il appartient aux autorités de sauvegarder, et dont la défense ne saurait fonder le droit de recourir d'un particulier.
d) Enfin, c'est à tort que Michel Glardon prétend avoir été reconnu "spontanément" comme partie lors du recours formé par les constructeurs, en septembre 1989, contre la décision municipale leur refusant le permis de construire. C'est en tant qu'opposant qu'il a été entendu dans cette procédure. Or la qualité d'opposant n'entraîne pas ipso facto celle de recourant (v. RDAF 1980, p. 282).
3. Vu ce qui précède, le recours doit être écarté préjudiciellement.
Il y a lieu de mettre à la charge du recourant, conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument de décision de fr. 500.- , ainsi qu'une indemnité de fr. 500.-- à verser aux constructeurs à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e
I. Le recours est irrecevable;
II. Un émolument de fr. 500.--(cinq cents francs) est mis à la charge du recourant, le solde de son avance de frais, par fr. 300.--, lui étant restitué;
III. Une somme de fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à titre de dépens aux propriétaires et constructeurs A. Chamorel et A. D'Amore, à charge du recourant.
Lausanne, le
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Luc Recordon, rue du Midi 20, case postale 3805, 1002 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de Lausanne, par l'intermédiaire de son avocat Me Eric Stoudmann, Gare 5, CP 251, 1001 Lausanne;
- aux constructeurs, MM. Albert Chamorel et Antonio D'Amore, par l'intermédiaire de Me François Chaudet, avocat, 2, pl. Benjamin-Constant, 1002 Lausanne.
Annexe pour la Municipalité de Lausanne : dossier en retour