canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

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13 avril 1992

sur le recours interjeté par Isabelle SARRASIN, à St-Maurice, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,

contre

 

la décision de la Municipalité de Vevey du 27 juin 1991, lui imposant une contribution de remplacement pour places de stationnement insuffisantes.

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-A. Wyss, président
                J.-J. Boy de la Tour, assesseur
                P. Blondel, assesseur

Greffier : M. T. Thonney, sbt.

constate en fait  :

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A.                            Isabelle Sarrasin est propriétaire de la parcelle n° 769 du cadastre de la Commune de Vevey, délimitée notamment au sud par la rue du Simplon et au nord par l'avenue de la Gare. Sur ce bien-fonds sont érigés deux immeubles. Chacun d'entre eux fait partie d'un alignement contigu longeant l'une ou l'autre de ces deux artères.

                                Le bâtiment sis rue du Simplon 48, occupé auparavant par la boulangerie/restaurant-tea-room "Livet", a fait l'objet d'importantes transformations autorisées par un permis de construire délivré le 27 mai 1988. A la même date, Isabelle Sarrasin a obtenu l'autorisation de démolir le garage et le couvert sis avenue de la Gare 9 et de construire en lieu et place un immeuble locatif et commercial avec parking souterrain de vingt et une places. Ce dernier projet prévoyait, outre la création d'une surface commerciale au rez-de chaussée, l'aménagement de vingt et un logements aux étages, soit neuf studios, trois deux pièces, sept trois pièces, un quatre pièces et un cinq pièces. Sur les vingt et une places de stationnement prévues dans le parking souterrain, seize d'entre elles étaient attribuées à l'immeuble.

B.                            Les lieux sont situés à l'intérieur du périmètre délimité par l'avenue de la Gare, la rue de la Clergère et la rue du Simplon et sont par conséquent soumis au règlement spécial du plan d'extension partiel de ce secteur, adopté par le Conseil communal le 26 mai 1978 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 août 1978 (RPEP). Le règlement communal sur les constructions (RPE), adopté par le Conseil communal le 28 novembre 1952 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19 décembre 1952, est également applicable à titre subsidiaire (art. 23 RPEP).

C.                            Du 19 mars au 8 avril 1991, Isabelle Sarrasin a mis à l'enquête publique la création d'un café-restaurant de cent vingt places au rez-de-chaussée de l'immeuble sis avenue de la Gare 9. La validité du permis de construire, délivré le 27 juin 1991 par la municipalité, était subordonnée au paiement d'une indemnité compensatoire de Fr. 115'000.- pour places de stationnement manquantes. L'autorité fondait sa décision sur l'art. 67 bis RPE.

D.                            Par recours interjeté en temps utile, Isabelle Sarrasin a conclu à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la charge imposée par la municipalité est annulée, le permis de construire étant par ailleurs délivré sans condition. En substance, la recourante fait valoir qu'au moment de la construction de l'immeuble litigieux, seize places de parc étaient exigées, soit cinq de moins que la capacité du garage souterrain. Selon elle, le changement d'affectation du rez-de-chaussée ne modifie pas les données sur lesquelles se basait le calcul fait à cette époque par la municipalité. En outre, l'intéressée met en doute la clarté de la base légale, estimant que, dans le doute, la disposition doit être appliquée en faveur du propriétaire. Au surplus, elle estime bénéficier d'une situation acquise à la faveur de l'ancien restaurant "Livet" qui comportait autrefois cent huitante places assises alors que l'établissement projeté n'en comptera que cent vingt.

                                Dans le délai qui lui était imparti à cet effet, la recourante s'est acquittée d'une avance de frais de Fr. 1'000.-.

                                La municipalité s'est déterminée en faveur du rejet du recours. Elle précise que l'indemnité compensatoire concernant l'établissement projeté a été calculée sur la base d'une place de stationnement pour quatre chaises, ratio découlant indirectement des règles de l'Union Suisse des Professionnels de la Route. Sa pratique en la matière ainsi que ses moyens de droit seront repris plus loin dans la mesure utile.

E.                            Le Tribunal administratif a tenu séance à Vevey, le 21 janvier 1992, dès 14h30. Se sont présentés, pour la recourante, son époux, Olivier Sarrasin assisté par l'avocat Benoît Bovay, et pour la municipalité, Renée-Laure Hitz, architecte du Service de l'urbanisme assistée par l'avocat Louis Baudraz.

                                Le Tribunal a effectué une visite des lieux en présence des parties et intéressés qui ont été entendu dans leurs explications, arguments et conclusions.

                                Tentée, la conciliation a échoué.

 

et considère en droit :

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1.                             La condition à laquelle est subordonnée la validité du permis de construire délivré à la recourante le 26 juin 1991 par la municipalité, soit l'obligation de payer une contribution compensatoire, n'a pas un caractère autonome et découle tant dans son principe que dans son montant de l'obligation imposée au propriétaire d'un fonds d'aménager des places de stationnement lors de constructions nouvelles (ATF 97 I 792, JT 1973 I 101; Marc-Olivier Buffat in "Les taxes liées à la propriété foncière en particulier dans le canton de Vaud", Thèse Lausanne 1988). Dans l'arrêt précité, le Tribunal fédéral a admis la compatibilité de cette obligation avec l'art. 22 ter Cst. En outre, il a considéré que, quand bien-même une contribution de remplacement, comme toute contribution, devrait avoir une base légale formelle, qui en fixe les principes et le montant, une délégation de compétence du législateur cantonal au législateur communal était admissible.

                                En droit vaudois, la base légale d'une telle obligation se trouve à l'art. 47 litt. g LATC. Cette disposition confère aux communes la faculté de fixer dans leurs plans et règlements d'affectation les prescriptions relatives à la création de garages et de places de stationnement ainsi qu'à la perception de contributions compensatoires.

                                La Commune de Vevey a fait usage de cette délégation de compétence en adoptant l'art. 67 bis RPE dont la teneur est la suivante:

"La Municipalité fixe le nombre de places privées de stationnement ou de garages pour voitures qui doivent être aménagées par les propriétaires à leurs frais, sur leur terrain et en arrière des alignements. Elle détermine ce nombre sur la base des normes de l'Union Suisse des Professionnels de la Route, proportionnellement à l'importance et à la destination des nouvelles constructions.

...

...

Si exceptionnellement le propriétaire établit qu'il se trouve dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des places imposées en vertu du premier alinéa, la Municipalité peut l'exonérer totalement ou partiellement de cette obligation moyennant versement d'une contribution compensatoire d'un montant de Fr. 5'000.- par place de stationnement.

...
...

Ces dispositions sont également applicables dans les cas où une transformation ou un changement d'affectation d'un immeuble existant aurait pour effet d'augmenter les besoins en places de stationnement."

                                La recourante estime dans un premier temps, que l'art. 67 bis RPE n'est pas applicable en l'espèce en raison de l'existence des règles spéciales régissant le plan d'extension partiel du secteur situé entre la rue du Simplon, celle de la Clergère et l'avenue de la Gare. Dans un second temps, elle fait valoir que, dans la mesure où elle est applicable, cette disposition fait l'objet d'une interprétation arbitraire de la part de la municipalité. En d'autres termes, soit la contribution compensatoire n'est pas due, soit elle est due dans une moindre mesure que ne l'a exigé la municipalité.

2.                             a) Dans le cadre de l'aménagement d'un garage souterrain réalisable par étapes, au fur et à mesure des constructions nouvelles, l' art. 12 RPEP, en dérogation à la réglementation générale de l'art. 67 bis RPE, prévoit l'aménagement de places de stationnement en fonction de l'affectation des locaux de la manière suivante:

                                - Deux places pour trois appartements ou studios.
                                - Une place pour 60 m2 de magasins de vente ou bureau.

                                C'est donc à juste titre que la municipalité a exigé seize places de parc pour l'immeuble de la recourante au moment de délivrer le permis de construire initial, le 27 mai 1988, soit quatorze places de parc pour vingt et un appartements et deux places de parc pour une surface commerciale de 130 m2. Ce calcul n'est du reste pas remis en question aujourd'hui. En revanche, est litigieux le point de savoir si le changement d'affectation de la surface commerciale en établissement public donnait lieu à une modification du nombre de places exigible par la commune.

                                b) La recourante soutient que le projet actuel ne constitue pas un changement d'affectation susceptible de modifier le calcul du nombre de places nécessaires, dès lors que l'art. 12 RPEP reste seul applicable.

                                Selon la jurisprudence constante de la Commission de recours en matière de constructions (ci après la Commission), lorsque des travaux postulent un changement d'affectation, ils sont assujettis non seulement à un permis de construire, mais aussi aux dispositions régissant les emplacements de stationnement. La commune est ainsi fondée à exiger l'aménagement de places de parc supplémentaires si la nouvelle affectation a pour effet d'augmenter les besoins à cet égard (RDAF 1985 p. 321; RDAF 1988 p. 228).

                                Ce principe est par ailleurs expressément prévu par l'art. 67 bis al. 7 RPEP applicable en l'espèce en vertu de l'art. 23 RPEP, qui renvoie aux dispositions du règlement communal sur les constructions dans la mesure où elles ne sont pas contraires aux prescriptions du règlement spécial.

                                L'aménagement d'un restaurant en lieu et place d'une simple surface commerciale constitue sans nul doute un changement d'affectation susceptible d'augmenter les besoins en places de stationnement. Outre l'usage plus intensif qui est fait des locaux, des heures d'ouverture plus larges, il doit être tenu compte du fait qu'en dehors des heures de bureau, la clientèle provenant de l'extérieur d'un certain périmètre urbain se rendra au restaurant par le biais de moyens de locomotion motorisés qu'elle cherchera à stationner à proximité du lieu choisi pour passer la soirée.

                                On peut également se référer en la matière à la norme suisse de l'Union Suisse des Professionnels de la Route (USPR) n° 640 601 a, qui fait une importante distinction entre les besoins en place de stationnement de ces deux types d'activité et ce largement en la faveur des établissements publics. Il n'est toutefois pas utile, en l'espèce, de faire un examen comparatif poussé de l'application de ladite norme aux surfaces commerciales d'une part et aux établissements publics d'autre part, dans la mesure où l'art. 12 RPEP entend déroger clairement à celle-ci en ce qui concerne les magasins de vente.

                                Il n'est par ailleurs pas possible de considérer que le restaurant projeté bénéficie d'une situation acquise au sens de l'art. 80 LATC. Le café-restaurant "Livet" se trouvait effectivement sur la même parcelle que le restaurant projeté. Toutefois, il se situait dans le second bâtiment implanté sur la parcelle, lequel a du reste fait l'objet d'importants travaux de transformation. Il ne peut par conséquent pas faire bénéficier le nouveau restaurant de son affectation.

                                La municipalité a ainsi réexaminé à bon droit le nombre de places de stationnement exigible pour la nouvelle affectation du rez-de-chaussée de l'immeuble sis rue de la Gare 9.

                                c) Le RPEP ne prévoit pas le cas spécifique des établissements publics tant sur le plan général de la destination du secteur (art. 1 RPEP) que sur le plan plus particulier du nombre de places de stationnement exigible (art. 12 RPEP). Cette lacune ne signifie pas pour autant que le législateur communal ait désiré exclure ce type d'activité de la zone faisant l'objet du plan d'extension partiel. Au demeurant, la municipalité a accordé le permis de construire sans que ce point ne paraisse litigieux. Il convient par conséquent d'en déduire que le RPEP n'est pas exhaustif et que l'art. 23 RPEP permet de pallier cette lacune en renvoyant au RPE.

                                En tant que disposition générale sur les places de stationnement l'art. 67 bis RPE est applicable aux établissements publics. Il complète à titre supplétif l'art. 12 RPEP dans la mesure où il ne lui est pas contraire.

3.                             a) Appliquant l'art. 67 bis RPE, la municipalité a estimé que la capacité prévue du restaurant, soit cent vingt places assises, rendait exigibles trente places de stationnement. L'autorité fonde son calcul sur la base d'une place de stationnement pour quatre places assises. Cette ratio s'écarte de la norme USPR à laquelle renvoie la disposition communale (soit une place de stationnement pour six places assises) et la municipalité explique cette différence par la distinction qu'elle fait entre les établissements publics avec alcool et les établissements publics sans alcool. Selon son point de vue, le nombre de places de stationnement exigé par la norme USPR serait ainsi une moyenne entre ces deux genres d'établissement. Sa pratique retient dès lors une ratio d'une place de stationnement pour huit places assises dans le cas d'un établissement public sans alcool, et une place de stationnement pour quatre places assises dans le cas d'un établissement public avec alcool. Cette distinction se justifiant, selon ses dires, notamment par les horaires d'ouverture plus larges dans ce dernier cas.

                                b) En matière de contribution compensatoire tout comme dans chaque cas de taxe de remplacement, la doctrine et la jurisprudence ont posé le principe d'une base légale formelle et claire. Il incombe par conséquent au législateur de définir le débiteur de la taxe et les bases sur lesquelles repose son calcul, seules les questions secondaires pouvant être tranchées par une autre autorité sur délégation (Cf Grisel p. 610 et 616, ATF 97 I 792, JT 1973 I 101 précité). La réglementation communale n'apparaît pas en soi déroger à ce principe; en effet elle se rapporte à une norme qui, si elle n'a pas force de loi en elle-même, constitue une base de calcul reconnue, et peut par le biais d'un renvoi de la réglementation communale, s'imposer à tous comme partie intégrante de la disposition. En revanche, force est de constater que la pratique de la municipalité repose sur une interprétation très large de la norme USPR, à tel point que les éléments essentiels du calcul de la contribution compensatoire ne découlent pas de la disposition mais de son interprétation. Une telle pratique s'écarte trop de l'exigence d'une base légale formelle pour être acceptable. Pour ces motifs, le Tribunal considère que le calcul de la contribution compensatoire tel qu'il a été effectué par la municipalité n'est pas conforme à la lettre de l'art. 67 bis RPE. Il convient donc de procéder à un nouveau calcul sur la base de cette disposition.

                                c) Une application stricte de la norme USPR, à laquelle renvoie l'art. 67 bis RPE, autorise la municipalité à exiger vingt places de stationnement pour cent vingt places assises (ratio de 1/6). Le bâtiment de la recourante contenait par ailleurs vingt et un logements ce qui nécessitait quatorze places de parc soit un total de trente quatre places de stationnement. La recourante peut en mettre vingt et une à disposition les treize dernières devant être compensées par le versement d'une contribution de Fr. 65'000.- (treize places à Fr. 5'000.-).

4.                             Le recours est ainsi partiellement admis. Au vu des circonstances, il échet d'accorder des dépens réduits, arrêtés à Fr. 500.--, à la recourante qui obtient partiellement gain de cause, les frais devant être laissés à la charge de l'Etat.

 

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est partiellement admis.

II.                      La décision rendue le 27 juin 1991 par la Municipalité de Vevey est réformée en ce sens que le montant de la contribution compensatoire due par Isabelle Sarrasin est fixée à Fr. 65'000.- (soixante-cinq mille francs).

III.                     Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.

IV.                    La Commune de Vevey versera à la recourante Isabelle Sarrasin un montant de Fr. 500.- (cinq cents francs) à titre de dépens.

 

Lausanne, le 13 avril 1992

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :