canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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8 septembre 1992
sur le recours interjeté par Philippe CHAULMONTET, dont le conseil est l'avocat Christian Favre, à 1002 Lausanne,
contre
les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire et de la Municipalité de Maracon, refusant de lui délivrer l'autorisation de construire un jardin d'hiver hors zones à bâtir et exigeant la remise en état des lieux dans un délai de six mois.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
B. Dufour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait :
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A. Philippe Chaulmontet est propriétaire depuis 1971 de la parcelle n° 393 du cadastre de la commune de Maracon sise au lieu dit "Les Brets". Ce bien-fonds de 4'560 m2 supporte aujourd'hui, outre l'objet litigieux, un chalet d'habitation de 143 m2 et un hangar habitable de 57 m2. Ces bâtiments ont été construits et aménagés par étapes, entre 1971 et 1990. Implantés au nord de la parcelle, de part et d'autre d'une terrasse dallée au centre de laquelle on trouve une piscine de 40 m2, ils constituent un ensemble homogène mais non contigu. Le reste du terrain est essentiellement en nature de pré champ si l'on fait exception de la voie d'accès reliant le hangar au chemin privé longeant la parcelle.
B. Les lieux sont colloqués en zone agricole que régissent plus particulièrement les art. 22 à 27 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de Maracon (RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1981.
C. Au cours du printemps 1991, Me Chaulmontet a fait aménager, dans le prolongement nord de la terrasse existante, une dalle de béton de 36 m2 sur laquelle a été érigée une verrière de même surface au sol et d'environ 3 mètres de hauteur.
Par courrier du 22 mai 1991, la municipalité s'est adressée à l'intéressé pour lui faire remarquer qu'un tel ouvrage ne saurait être réalisé sans avoir été autorisé préalablement. Elle lui demandait pour cette raison de bien vouloir mettre à l'enquête publique l'objet litigieux dans les meilleurs délais. Cette procédure a été effectuée au mois de juillet 1991 sans susciter la moindre opposition.
Par décision du 30 septembre 1991, la municipalité a toutefois refusé de délivrer le permis de construire sollicité. L'autorité se fondait essentiellement sur le refus du Service de l'aménagement du territoire de délivrer l'autorisation spéciale requise s'agissant de construction en dehors des zones à bâtir. La synthèse CAMAC, communiquée à l'intéressé à cette occasion, précisait que l'ouvrage litigieux n'était pas considéré comme conforme à la destination de la zone agricole. Par ailleurs, compte tenu du fait que la mise à l'enquête publique était postérieure aux travaux, la municipalité a ordonné la démolition de la serre et la remise en état des lieux dans un délai de six mois.
D. En temps utile, Me Chaulmontet s'est pourvu contre ces décisions et a conclu à leur réforme en ce sens que, à titre principal, le permis de construire sollicité lui est délivré et à titre subsidiaire, qu'il ne lui est pas ordonné de démolir l'ouvrage litigieux et de remettre les lieux dans leur état antérieur. Le détail de son argumentation sera repris plus loin dans la mesure utile.
Par décision présidentielle du 11 octobre 1991, l'effet suspensif a été accordé au recours. Par ailleurs, le recourant s'est acquitté, dans le délai qui lui a été imparti à cet effet, d'une avance de frais de Fr. 1'000.-.
La municipalité et le service intimé ont produit par mémoire respectivement du 12 et du 25 novembre 1991 leurs observations et déterminations et ont conclu au rejet du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 13 mars 1992 à Maracon en présence du recourant personnellement assisté de l'avocat Christian Favre à Lausanne, pour le département de Jean-Claude Hermann de l'aménagement local accompagné du juriste François Zurcher ainsi que pour la municipalité du syndic Jean-Jacques Chollet et du conseiller municipal Michel Faure.
Le Tribunal a effectué une visite des lieux au cours de laquelle il a entendu parties et intéressés dans leurs explications.
Tentée, la conciliation a échoué.
Le Tribunal a délibéré le jour-même à huis-clos.
F. L'ouvrage litigieux est composé d'une dalle en béton sur laquelle est montée une verrière à armature métallique. La dalle prend pied, d'une part sur le remblai de terre constituant la terrasse existante et d'autre part sur deux piliers d'environ 60 cm de hauteur implantés sur le terrain naturel en contrebas. Le recourant a aménagé l'intérieur de cette serre à la manière d'un jardin d'hiver (termes qui semblent mieux appropriés pour qualifier l'objet querellé). On y trouve, à côté d'un certain nombre de plantes vertes à caractère exotique, un bar, deux canapés, un fauteuil et une table. Les lieux sont équipés d'un chauffage électrique complété par un système destiné à conserver une chaleur et une humidité minimum afin de préserver les plantes présentes des rigueurs du climat local. Le Tribunal a également constaté qu'un petit étang avait été aménagé à côté de la serre litigieuse dans le prolongement de la terrasse existante.
et considère en droit :
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1. En premier lieu, il convient de prendre acte de ce que le recourant, après l'avoir soutenu dans son mémoire, a renoncé, lors de l'audience du 13 mars 1992, à prétendre que l'objet du litige pouvait être érigé sans enquête publique préalable. En effet, aux termes de l'art. 103 LATC, seule une construction ne modifiant pas d'une façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation du terrain peut être exécutée avant d'avoir été autorisée. Le recourant admet donc à juste titre que tel n'est pas le cas de l'ouvrage litigieux dont on rappelle qu'il a, entre autres, nécessité la pose d'une dalle de béton couvrant une surface de 36 m2, ce qui en soit constitue déjà une modification sensible de la configuration des lieux au sens de la jurisprudence (RDAF 1986 p. 192; RDAF 1989 p. 82).
2. a) La parcelle du recourant est classée en zone agricole. Selon l'art. 16 al. 1 LAT, cette zone comprend les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules y sont admises des constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol, à la condition qu'elles soient adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation agricole (ATF 116 Ib 134 consid. 3a, 115 Ib 297 consid. 2a, 114 Ib 133/134 consid. 3). L'art. 52 LATC reprend en substance ces exigences du droit fédéral que l'on retrouve également à l'art. 22 RPE sur le plan communal.
Le jardin d'hiver incriminé a été aménagé par le recourant dans l'unique but d'agrémenter ses loisirs. Il est notamment possible de s'y délasser, d'y recevoir des amis ou encore, comme a pu le constater le Tribunal lors de sa visite des lieux, d'y cultiver des plantes exotiques. Un tel ouvrage n'a en principe pas sa place en zone agricole (ATF 112 Ib 405/406 consid. 3 et arrêts cités) et ne peut être autorisé sur la base de l'art. 22 LAT. Au demeurant le recourant ne le conteste pas. Il convient donc d'examiner si les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT sont réunies.
b) Selon le recourant, une telle dérogation devrait lui être accordée en application des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. Il considère en effet que la construction de l'ouvrage qui lui est reprochée constitue une transformation partielle du bâti existant sur la parcelle. A cet égard, il relève que l'augmentation de la surface construite est relativement peu importante tant en proportion qu'en valeur absolue.
En vertu des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction, peut être autorisée hors des zones à bâtir pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation partielle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou un changement d'affectation; encore faut-il que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée. Les travaux ne doivent pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, sur l'équipement et sur l'environnement (ATF 115 Ib 482, 113 Ib 305/306, 112 Ib 97 consid. 3).
Ainsi que l'a relevé le recourant, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si une construction indépendante pouvait être assimilée à un agrandissement (ATF 113 Ib 219, JT 1989 I 461). Ce critère n'est toutefois pas déterminant à lui seul. L'importance de l'augmentation de la surface bâtie entre également en considération. A cet égard, il apparaît douteux de comparer d'une part l'objet du litige et d'autre part l'ensemble des ouvrages érigés sur la parcelle indépendamment de leur situation ou de leur affectation. Quoi qu'il en soit, cet élément peut également rester indécis en l'espèce dans la mesure où l'ouvrage incriminé, de par sa forme, son volume et son implantation, modifie sensiblement la configuration du terrain et l'aspect des lieux (ATF non publié du 3 février 1992 C. et C. M. c/ DTPAT et Forel).
Au surplus, il convient de relever, à l'égard du recourant, que la jurisprudence restrictive du Tribunal fédéral en matière d'octroi de dérogations fondées sur l'art. 24 al. 2 LAT limite non seulement qualitativement mais également quantitativement les possibilités de transformer partiellement les installations et constructions non conformes à la destination de la zone agricole. En principe une telle autorisation ne peut être accordée qu'une seule fois (ATF 113 Ib 219, JT 1989 I 461 et arrêts cités), afin d'éviter qu'un constructeur ne puisse procéder par étapes à un agrandissement qui, s'il avait été effectué en une seule fois, aurait dépassé la quotité admise en application de l'art. 24 al. 2 LAT. Or précisément, le recourant a pu, au bénéfice d'autorisations de construire fondées sur l'art. 24 al. 2 LAT, augmenter sensiblement la surface bâtie de sa parcelle au fil des années. Les différentes dérogations qui lui ont été accordées ont, prises dans leur ensemble, largement épuisé la mesure autorisée par cette disposition.
Le projet litigieux ne pouvant être assimilé à une transformation partielle au sens des dispositions fédérales et cantonales précitées, il reste encore à examiner si l'autorisation sollicitée peut être délivrée en vertu de l'art. 24 al. 1 LAT.
c) Aux termes de l'art. 24 al. 1 LAT, repris sur le plan cantonal par l'art. 81 al. 2 LATC, une autorisation peut être délivrée en dérogation à l'art. 22 LAT pour des constructions ou installations nouvelles si d'une part, l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination et si d'autre part, aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 108 Ib 363 consid. 4d et 366, JT 1984 I 523 et 532).
En principe, l'implantation d'une construction est imposée par sa destination lorsque des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage projeté à l'emplacement prévu (ATF 113 Ib 141/142, 112 Ib 407/408, 108 Ib 362) ou lorsqu'elle ne peut être édifiée dans la zone à bâtir (ATF 112 Ib 50, 111 Ib 218). Ces conditions doivent être appréciées d'un point de vue objectif et l'on ne saurait tenir compte des projets ou des désirs subjectifs des requérants, pas plus que de leur commodité personnelle ou de leur agrément (ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564). De plus, le caractère exceptionnel de l'art. 24 al. 1 LAT exige que la réalisation de la condition prescrite à son alinéa 1 lit. a ne soit admise qu'avec réserve. Ainsi, il sera considéré que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque sa destination entraîne nécessairement sa construction sur un emplacement précis (ATF 112 Ib 30, "Standortgebundenheit" sous l'angle positif); lorsque tel n'est pas le cas, la nécessité de l'implantation sera également admise - avec cependant une retenue accrue (ATF 111 Ib 218) - dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît envisageable pour la construction projetée (ATF 108 Ib 267; 111 Ib 218; 112 Ib 50; "Standortgebundenheit" sous l'angle négatif).
En l'espèce, la construction litigieuse ne correspond à aucun besoin agricole et son implantation hors des zones à bâtir ne se justifie que pour des motifs relevant de la commodité personnelle du recourant. A raison, celui-ci ne prétend pas non plus qu'un jardin d'hiver ne trouverait pas sa place en zone constructible (cf. CCRC n° 7070 du 21 novembre 1991 D. M. c/ DTPAT). Il invoque en revanche la possibilité d'être mis au bénéfice de la notion de "Wohnraum" récemment dégagée par la jurisprudence en matière d'application de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT (ATF 116 Ib 228). A cette occasion, le Tribunal fédéral a admis que la destination d'un logement pour une personne âgée qui a travaillé sa vie entière dans l'agriculture justifie son implantation hors des zones à bâtir. Le but de cette brèche dans une jurisprudence plutôt restrictive est de conserver à la population rurale la possibilité de vivre sur sa terre pour des raisons économiques et sociales évidentes. En l'occurrence, le recourant exerce une profession sans aucun rapport direct avec l'agriculture. Il ne saurait dès lors bénéficier d'un avantage réservé à une tranche bien déterminée de la population et qui se justifie en raison de la nature des liens qui la rattachent à cette terre en principe non constructible.
Le projet ne remplissant pas la première condition énoncée à l'art. 24 al. 1 lit. a LAT, point n'est besoin d'examiner s'il existe un intérêt prépondérant s'y opposant.
d) Au vu de ce qui précède c'est donc à bon droit que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports a refusé de délivrer au recourant l'autorisation spéciale nécessaire à la construction de l'ouvrage litigieux en zone agricole.
3. En vertu de l'art. 130 al. 2 LATC, un ouvrage non conforme aux prescriptions légales ou réglementaires et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée peut faire l'objet d'un ordre de démolition, étant précisé que sous ce terme général, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite des travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (Cf. AC 91-180 du 27 avril 1992 G. B. c/ DTPAT et arrêts cités).
La non-conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas dans tous les cas, un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. Plus précisément, l'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les infractions à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et arrêts cités).
En l'occurrence, le recourant ne prétend pas, à juste titre d'ailleurs, avoir pu se croire en droit de construire l'ouvrage litigieux sans autorisation. Sa profession et le caractère restrictif, en matière d'autorisations de construire, de la zone sur laquelle se trouve sa parcelle, étaient de nature à l'inciter à la prudence. En dépit de cela, l'intéressé à érigé sa véranda sans permis de construire ni assurance d'en obtenir un et mis l'autorité devant le fait accompli. Cela étant, il fait aujourd'hui grief à la municipalité d'avoir violé le principe de la proportionnalité en ordonnant la démolition de l'ouvrage incriminé.
Jusqu'à récemment, doctrine et jurisprudence considéraient que le principe de la proportionnalité des mesures administratives ne s'appliquait que lorsque l'intéressé pouvait se prévaloir de sa bonne foi (voir ATF 101 Ia 337 = JdT 1976 I 567; ATF 104 Ib 74 = JdT 1980 I 254; B. Knapp, Précis de droit administratif 1982, n° 292). Aujourd'hui toutefois, l'absence de bonne foi ne prive plus d'emblée l'administré de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216 = JdT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213 = JdT 1987 I 564). Si d'une façon générale, le respect de la loi constitue un intérêt public important, on ne saurait faire abstraction de la nature et de l'ampleur des aspects non réglementaires de l'ouvrage en cause. Ainsi, un ordre de démolition violerait le principe de la proportionnalité si les atteintes sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition ou la modification causerait au propriétaire (A. Grisel, op. cit., p. 650).
En l'occurrence, le principe de la proportionnalité ne fait pas pour autant obstacle à l'ordre de démolition donné par la municipalité. D'une part, le fait pour le recourant de ne pas pouvoir se prévaloir de la bonne foi est, en soi, un élément d'appréciation en sa défaveur : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en effet accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui en résulteraient pour lui (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). D'autre part, les travaux litigieux entrepris portent atteinte à des dispositions majeures de la législation sur l'aménagement du territoire qui ont pour but de préserver le caractère de la zone agricole. Face à l'intérêt privé du recourant qui relève de la commodité et de l'agrément, l'intérêt public au rétablissement de l'état antérieur est donc particulièrement important, d'autant plus que l'ouvrage incriminé peut être démonté, dans sa plus grande partie, sans trop de frais. La seule perte véritable que subira le constructeur concernera la destruction de la dalle de béton sur laquelle repose la véranda illégalement érigée.
Pour ces motifs, la décision attaquée se justifie et doit être maintenue.
4. Bien que confirmée dans son principe, la décision dont est recours doit être précisée quant à son étendue. En effet, lors de sa visite des lieux, le Tribunal ainsi que le département intimé ont pu constater la présence de plusieurs éléments n'ayant pas fait l'objet d'une enquête publique et encore moins d'une demande de permis de construire. Dans la mesure où le département en a exigé la disparition en même temps que celle de l'objet du présent recours, il convient d'examiner dans quelle mesure la décision attaquée touche ces éléments ne figurant pas sur les plans des aménagements extérieurs.
a) Il s'agit en substance d'un petit étang aménagé dans le prolongement de la terrasse entourant la piscine ainsi que de quelques dalles neuves placées de manière à prolonger la dite terrasse. Le Tribunal constate à ce sujet que la décision attaquée ne fait en aucun cas mention de ces aménagements annexes. Par conséquent ceux-ci ne sauraient être compris dans l'ordre de démolition dont est recours.
Au demeurant, il apparaît que ces éléments eu égard à leurs dimensions, peuvent être assimilés à des aménagements de jardin et que dans la mesure où le recourant ne poursuit pas le dallage de la parcelle, l'état actuel n'a rien d'excessif.
b) En ce qui concerne l'ordre de démolition proprement dit, il englobe le démontage de la véranda et de sa dalle en béton ainsi que le rétablissement des lieux dans leur état antérieur étant précisé que si le recourant désire construire un mur pare-vent en lieu et place de l'ouvrage en question, il devra en demander l'autorisation préalable aux autorités compétentes.
L'ordre de démolition devra être exécuté dans un délai de quatre mois dès la notification du présent arrêt
5. Le recours est ainsi rejeté et un émolument de justice fixé à Fr. 1'500.- doit être mis à la charge du recourant débouté (art. 55 LJPA) ce montant étant partiellement compensé par le dépôt de garantie de Fr. 1'000.-. La municipalité de Maracon n'ayant pas fait appel à un homme de loi, il ne sied pas de lui allouer des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté
II. La décision rendue le 30 septembre 1991 par la Municipalité de Maracon est maintenue. Un délai de quatre mois dès la notification du présent arrêt est imparti à Philippe Chaulmontet pour procéder à la démolition de l'ouvrage litigieux et remettre les lieux en état.
III. Un émolument de Fr. 1'500 (mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Philippe Chaulmontet.
fo/Lausanne, le 8 septembre 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
En tant qu'il applique l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT; art. 97 et 106 OJF).