canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 7 juin 1993
__________
sur le recours interjeté par la société AWI Publicité Extérieure SA, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision rendue le 25 novembre 1991 par la Muncipalité de Pully, lui refusant l'autorisation nécessaire pour l'installation d'un emplacement publicitaire à l'avenue C.-F. Ramuz 54, à Pully.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M. E. Poltier, juge
Mme L. Bonanomi, assesseur
M. J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
a vu en fait :
______________
A. Par demande du 12 septembre 1991, la société Awi Publicité Extérieure SA (ci-après : AWI SA) a sollicité de la Municipalité de Pully une autorisation en vue d'installer un emplacement publicitaire de format R 12 (132 cm x 275 cm) en bordure de l'avenue C.-F. Ramuz, à la hauteur du numéro 54, contre une haie de thuyas clôturant la propriété de Mme Esther Locher. Etait joint à cette requête un photo-montage indiquant l'emplacement d'affichage prévu, ainsi qu'une attestation de la propriétaire selon laquelle elle avait donné son accord pour la réalisation de ce projet.
Par décision du 25 novembre 1991, la municipalité lui a répondu négativement, précisant qu'elle avait décidé de refuser, d'une manière générale, la pose de panneaux d'affichage sur les propriétés privées, sauf cas exceptionnels, cela afin d'éviter que la prolifération de ce genre d'installations ne porte atteinte à la qualité de l'environnement urbain.
B. Le 28 novembre 1991, la société AWI SA a déféré cette décision au Tribunal administratif. Elle a validé son recours par un mémoire déposé le 16 décembre 1991, dans lequel elle conclut, avec suite de dépens, principalement à l'annulation de la décision litigieuse et subsidiairement à sa réforme, en ce sens que l'autorisation requise est accordée.
C. Le 20 janvier 1992, la Municipalité de Pully a déposé ses observations, dans lesquelles elle déclare donner le fondement exact et complet de la décision attaquée, tout en concédant le caractère insuffisant de la motivation initiale : la décision litigieuse est fondée d'abord sur l'art. 12 du règlement communal du 10 janvier 1973, modifié le 1er décembre 1984, sur les procédés de réclame (ci-après : le règlement communal) qui interdit la création d'emplacements publicitaires sur les haies et les clôtures notamment; elle s'appuie ensuite sur une décision de principe de la municipalité de ne pas étendre, en bordure du domaine public ou en bordure de propriétés privées, les emplacements réservés à l'affichage, que la municipalité juge en nombre suffisant; elle repose enfin sur l'existence d'une concession octroyée à la Société générale d'affichage (ci-après : la SGA) lui réservant l'exclusivité de l'affichage sur le territoire communal.
Le 3 février 1992, la municipalité a produit la convention du 6 février 1984 la liant à la SGA, ainsi que la liste des emplacements actuellement autorisés pour l'affichage et un plan de la Commune de Pully figurant ces emplacements.
La convention précitée confère à la SGA le monopole de l'affichage sur le territoire de la Commune de Pully, plus précisément sur le domaine public et sur le domaine privé visible du domaine public (art. 1); elle est entrée en vigueur le premier janvier 1984 et arrivera à échéance le 31 décembre 1993 (art. 12).
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 25 février 1992. Pour l'essentiel, elle soutient que la décision litigieuse ne saurait valablement reposer sur une disposition (art. 12 du règlememt communal) interdisant de manière générale l'installation d'emplacements publicitaires contre des clôtures; au contraire, un refus ne pourrait être justifié que sur la base d'une appréciation concrète, sous l'angle de l'esthétique, du cas d'espèce. Elle critique également l'appréciation municipale selon laquelle les emplacements publicitaires existeraient en nombre suffisant sur le territoire de la Commune de Pully et conteste enfin le monopole octroyé à la SGA qu'elle considère comme contraire tant à la loi cantonale du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après : LPR) qu'à la Constitution fédérale (art. 31).
D. Par décision du 4 mars 1992, le magistrat instructeur a écarté une requête d'inspection locale formulée par la recourante.
E. Interpellée, la SGA a fait savoir en date du 30 mars 1992 qu'elle entendait intervenir dans la procédure. A cet effet, elle a déposé un mémoire le 3 avril 1992.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 août 1992 à Lausanne en présence des parties et intéressés. L'instruction a porté principalement sur les conditions dans lesquelles s'exerce le monopole dont la SGA est titulaire. Dans ce contexte, la municipalité a précisé qu'elle a dénoncé la convention la liant à la SGA pour son échéance (31 décembre 1993) et qu'elle envisage de modifier son règlement pour renoncer à concéder l'affichage.
Me Seeger Tappy a plaidé pour la recourante; Me Jomini pour la SGA. M. François Dousse s'est exprimé au nom de la municipalité.
Considérant en droit :
________________
1. Le refus municipal est fondé en premier lieu sur l'art. 12 du règlement communal. Cette disposition interdit la pose de tout procédé de réclame sur les poteaux privés et ceux des services publics, les arbres, les haies, les ponts, les portails et les clôtures (al. 1); elle ménage en outre quelques exceptions pour permettre notamment d'installer de petits panneaux ne mentionnant qu'un nom et une profession, lorsqu'un autre emplacement ne peut convenir. (al. 2 lit. a).
Il ressort du dossier que le panneau projeté devrait prendre place contre la haie clôturant la propriété privée de Mme Esther Locher, à la hauteur de l'avenue C.-F. Ramuz 54. On ne saurait par conséquent reprocher à la municipalité d'avoir mal appliqué l'art. 12 précité en refusant le projet litigieux. La recourante ne conteste pas ce point. Elle remet cependant en cause la validité de l'art. 12 du règlement communal au regard de l'art. 31 Cst. féd. garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Tout en admettant qu'un panneau publicitaire puisse être refusé dans un cas précis pour des raisons d'esthétique, elle soutient qu'une interdiction générale de poser des procédés de réclame sur des clôtures, haies ou portails constitue une limitation excessive qui ne repose sur aucune justification objective. Elle remet donc en cause la proportionnalité de la règle critiquée.
2. L'art. 31 Cst. féd. garantit le libre exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération, sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution fédérale et de la législation qui en découlent (al. 1), ainsi que des prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie (al. 2). Des restrictions à cette liberté doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité (ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement (ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale si elles sont fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Les mesures tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des impératifs de l'aménagement du territoire; elles peuvent suffire à justifier une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens, J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983, p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.).
a) le règlement pulliéran sur les procédés de réclame a pour but de contribuer à assurer l'esthétique de la rue, la protection des sites, la sécurité du trafic routier et le repos public (art. 1 al. 1). Il est fondé sur la loi du 22 septembre 1970 sur les procédés de réclame, remplacée dans l'intervalle par la loi - du même nom - du 6 décembre 1988 qui vise, entre autres objectifs, à éviter que de tels procédés ne nuisent, d'une manière ou d'une autre, au bon aspect de sites, de points de vue, de localités, de quartiers, de voies publiques, voire de lacs ou de cours d'eau (art. 1er et 4 LPR). La loi de 1988, comme d'ailleurs celle de 1970, habilite les communes à édicter, en matière de procédés de réclame, un règlement communal d'application destiné à assurer la protection des sites et des monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 18 LPR). L'exigence d'une base légale, constituée par l'art. 12 du règlement communal, adopté lui-même sur la base de la LPR, est par conséquent satisfaite en l'espèce.
b) Comme on l'a vu ci-dessus, l'objectif que poursuit le règlement communal justifie une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, plus particulièrement de la faculté d'installer des emplacements à des fins publicitaires.
c) Reste à examiner si l'art. 12 du règlement communal, en interdisant de manière générale la pose d'emplacements publicitaires sur les arbres, les haies, les portails et les clôtures, viole le principe de la proportionnalité. Cet examen implique une certaine retenue. Il convient en effet de réserver une importante marge de manoeuvre aux autorités locales, lorsqu'elles légifèrent dans le but de protéger le bon aspect d'une localité, tant il est vrai que cette question relève avant tout de l'appréciation.
aa) Selon le principe de la proportionnalité, les dispositions limitant la liberté du commerce et de l'industrie que les cantons peuvent adopter en application de l'art. 31 al. 2 Cst. féd. ne doivent pas aller au-delà de ce qui est indispensable pour remplir le but de police qui les justifie : elles doivent constituer le moyen approprié pour atteindre le but d'intérêt public qu'elles poursuivent (règle d'aptitude) et ménager le plus possible la liberté économique des particuliers (règle de nécessité); il doit enfin exister un rapport raisonnable entre les limitations à la liberté économique qu'imposent ces mesures et le bien de police qu'elles doivent protéger (règle de proportionnalité au sens étroit) (ATF 117 Ia 446, cons. 4a).
bb) Pour la recourante, l'interdiction générale de l'art. 12 du règlement communal est excessive. Une disposition habilitant la municipalité à statuer de cas en cas et prévoyant le rejet d'une demande uniquement lorsque des considérations liées à l'esthétique ou à la sécurité le justifieraient, serait suffisante. De son côté, l'autorité intimée a expliqué que la disposition critiquée s'explique par la volonté du législateur communal de préserver l'aspect résidentiel du territoire communal. Cette volonté est à ce point affermie que la municipalité a récemment adopté une position de principe consistant à ne plus accorder d'autorisations pour de nouveaux emplacements publicitaires en bordure du domaine public notamment. S'agissant des haies, le représentant de la municipalité a précisé à l'audience qu'elles méritent une protection particulière, car elles constituent des éléments ayant pour effet d'accentuer l'aspect résidentiel dans les secteurs bâtis.
cc) La lecture des art. 9 ss du règlement communal permet de constater que le législateur communal a effectivement adopté une attitude restrictive dans la réglementation des possibilités d'installer des emplacements publicitaires. Malgré cela, de nombreuses possibilités restent ouvertes, ce qu'atteste le plan produit par la commune recensant les panneaux existants : l'art. 13 permet, à certaines conditions, l'apposition de panneaux sur les façades; l'art. 14 les admet, lorsque certaines exigences sont remplies, en toiture; l'art. 25 autorise, toujours à certaines conditions, les panneaux publicitaires sur les pieds-droits et les piliers; l'art. 31 permet l'installation de panneaux de publicité sur le fonds, en principe à plus de dix mètres du bord de la chaussée, tout en permettant à la municipalité d'accorder des dérogations dans certaines circonstances. L'art. 12 est certes plus limitatif, puisqu'en dehors des petits panneaux ne mentionnant qu'un nom et une profession, admis sur les portails ou les clôtures (al. 2 lit. a), il prohibe tout panneau publicitaire notamment sur les arbres, les haies, les portails et les clôtures. Cette plus grande sévérité apparaît toutefois admissible dans le contexte d'un règlement adopté dans un souci tout particulier de maintenir la qualité de l'environnement urbain. En effet, les arbres, haies, portails et clôtures sont des éléments particulièrement exposés à la vue; parmi ceux-ci, les haies constituent des éléments de verdure qui apportent généralement une touche positive à l'environnement bâti et qui ne doivent dès lors pas être cachés par des panneaux d'affichage. Cette restriction n'a pas pour effet de limiter la liberté économique de manière intolérable, puisque le règlement communal réserve, comme on l'a vu ci-dessus, d'autres possibilités pour des emplacements publicitaires. Il faut par conséquent admettre que l'intérêt général à préserver un environnement urbain de qualité l'emporte sur l'intérêt privé des particuliers à utiliser, à des fins publicitaires, les endroits prohibés par l'art. 12 du règlement communal et tout particulièrement les haies. Examiné au regard de la règle de nécessité, l'art. 12 résiste également au grief de mesure disproportionnée. En effet, une réglementation plus souple permettant d'accorder des autorisations de cas en cas rendrait certainement vain l'objectif de protection accrue du territoire communal. A cet égard, le cas d'espèce constitue une illustration du résultat que pourrait entraîner une règle moins incisive. Si la municipalité délivrait l'autorisation requise, elle pourrait être amenée, en vertu du principe d'égalité, à en délivrer d'autres, par exemple pour des panneaux qui se situeraient contre les haies des propriétés voisines de celle de Mme Locher, ce qui aurait pour effet de dénaturer sensiblement le cordon boisé que forment les haies privées à cet endroit (voir photographie annexée à la requête de la recourante). Ici, l'application du principe de la proportionnalité est donc paralysée partiellement par le principe d'égalité de traitement, ce que la doctrine admet (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 352).
dd) Le grief selon lequel l'art. 12 du règlement communal violerait le principe de la proportionnalité doit par conséquent être rejeté. Cela étant, la recourante ne saurait non plus se plaindre avec succès de ce que l'application de la disposition précitée violerait le principe de la proportionnalité dans le cas particulier. En effet, lorsqu'une règle de police respecte les exigences rappelées ci-dessus, peu importe que, dans une espèce donnée, le principe de la proportionnalité n'exige pas une mesure aussi rigoureuse que la décision attaquée (ATF 103 Ib 237; Grisel, op. cit., p. 351 s.; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, p. 179 s. et jurisprudence citée).
ee) Quant à l'argument selon lequel le territoire communal comporterait déjà suffisamment d'emplacements publicitaires, il y a lieu de relever que le Tribunal administratif a déjà admis qu'une municipalité a le pouvoir de refuser de nouvelles autorisations lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique du quartier concerné (Tribunal administratif, arrêt GE 92/100, du 8 mars 1993). En l'espèce, au vu des emplacements publicitaires existants dans le secteur en cause (voir plan produit par l'intimée, figurant 5 emplacements non loin de la propriété de Mme Locher, le long de l'avenue C.-F. Ramuz), l'argumentation municipale résisterait vraisemblablement à l'examen.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si le dernier motif fondant la décision municipale est justifié. On relèvera à cet égard que la question de savoir si le monopole octroyé à la SGA pouvait être valablement opposé à la recourante n'a qu'un intérêt limité, dès lors que la municipalité a dénoncé la convention la liant à la SGA avec effet au 31 décembre 1993.
En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice, arrêté à Fr. 1'000.--, doit être mis à la charge de la recourante.
Les circonstances ne justifient pas d'octroyer des dépens à la SGA.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'000.-- est mis à la charge de la recourante, AWI Publicité Extérieure SA.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 7 juin 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
La présente décision est notifiée aux destinataires selon l'avis d'envoi ci-joint.