canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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du 20 décembre 1993
sur le recours interjeté par les deux enfants de Jacques BERTHAUDIN, Claude Berthaudin et Michèle Wassmer, à Genève, dont le conseil est l'avocat Jean Heim, Rue de la Grotte 6, 1003 Lausanne,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire (ci-après, le département), rendue le 17 mars 1992 et notifiée le 27 mars 1992 par la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle, leur refusant l'autorisation spéciale d'aménager deux chambres à coucher dans les combles d'une maison vigneronne, au lieu-dit "En Roussillon".
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
A. Chauvy, assesseur
A. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Claude Berthaudin et Michèle Wassmer sont propriétaires en mains communes de la parcelle no 121 du cadastre de la Commune d'Essertines-sur-Rolle sise au lieu-dit "En Roussillon". Cette parcelle est comprise dans la zone viticole et agricole du plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1990, zone que régissent plus particulièrement les art. 41 et ss du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPE). Elle supporte notamment une maison vigneronne de quatre niveaux (sous-sol, rez-de-chaussée, étage et combles) construite en 1963. D'une surface de 320 mètres carrés, le bâtiment initial comprenait à l'origine divers locaux d'exploitation, deux appartements sis au rez-de-chaussée et à l'étage, les locaux nécessaires au logement du personnel temporaire durant les effeuilles et les vendanges, ainsi que des greniers au niveau des combles. L'appartement situé au rez-de-chaussée du bâtiment, de 95 mètres carrés, est loué au vigneron qui exploite les vignes des recourants, M. Hansruedi Gränicher; l'appartement situé au premier étage, de 85 mètres carrés, est occupé par la mère du vigneron, Mme Gertrud Gränicher. Les locaux d'exploitation abritent les activités de l'entreprise Berthaudin SA.
Le bâtiment principal a fait l'objet d'un premier agrandissement en 1967, sur 95 mètres carrés au sol. Les travaux ont permis l'extension des locaux d'exploitation en sous-sol et au rez-de-chaussée, et l'aménagement d'un troisième appartement à l'étage, les combles étant utilisés comme grenier. Occupé par l'oncle des propriétaires jusqu'à son décès en 1976, cet appartement a ensuite été loué à des tiers jusqu'en 1991. L'oenologue de la maison Berthaudin SA, Olivier Barthassat y loge depuis lors avec les siens.
Les propriétaires ont mis à l'enquête au printemps 1982 un projet de transformations intérieures visant à transférer dans les combles du bâtiment initial les appartements et locaux sanitaires destinés au personnel temporaire, de manière à créer un appartement supplémentaire à l'étage pour l'employé du vigneron. Ces travaux, pour lesquels un permis de construire a été délivré le 11 mars 1982, ont nécessité le percement d'une fenêtre en façade ouest au niveau des combles et de deux velux en toiture.
En 1985, le département et la municipalité ont autorisé les propriétaires à agrandir la cuverie en façade ouest de la maison vigneronne sur une surface de 45 mètres carrés au sol, et à créer à l'étage une salle de dégustation. La municipalité a admis la création d'une lucarne en façade sud en dépit du préavis défavorable du département, en accordant une dérogation fondée sur l'art. 58 RPE.
B. La capacité d'exploitation des locaux de l'entreprise Berthaudin SA à Essertines-sur-Rolle est de 450'000 litres. En plus de sa propre production, estimée à 50'000 litres environ, la société encave également la récolte de plus de quarante producteurs de la région, dont celle de son vigneron, et l'excédent de récolte de quatre domaines viticoles de Tartegnin. Jusqu'en 1991, les opérations de pressurage et de vinification étaient confiées à un tonnelier de Rolle. Dans le cadre d'une restructuration de ses activités, l'entreprise Berthaudin SA a décidé de vinifier elle-même ses récoltes; c'est pourquoi elle a mis à disposition de son oenologue l'appartement occupé initialement par l'oncle des propriétaires.
C. Constatant que deux velux avaient été réalisés sans autorisation dans les combles de l'appartement occupé par Olivier Barthassat et sa famille, la municipalité a exigé des recourants qu'ils soumettent ces aménagements à une enquête publique de régularisation. Ouverte du 28 janvier au 16 février 1992, l'enquête n'a pas suscité d'opposition et la municipalité a transmis la demande de permis au département avec son préavis favorable.
Le 17 mars 1992, la Centrale des autorisations du département a procédé à la notification unique des diverses décisions cantonales que les travaux exigeaient. En particulier, le Service de l'aménagement du territoire a refusé de délivrer l'autorisation requise hors des zones à bâtir jusqu'à présentation d'un dossier explicite sur le changement d'affectation et les travaux déjà exécutés.
D. Par acte du 30 mars 1992, Claude Berthaudin a recouru contre cette décision en concluant implicitement à son annulation. Dans ses déterminations du 28 août 1992, le département a pris des conclusions tendant au rejet du recours, en tant que recevable; il exigeait également la remise en état des lieux.
Agissant cette fois au nom et pour le compte de Claude Berthaudin et Michèle Wassmer, l'avocat Jean Heim a déposé le 5 novembre 1992 un mémoire de réplique aux termes duquel il conclut, avec dépens, à l'octroi de l'autorisation spéciale et du permis de construire sollicités, moyennant la production en mains de la municipalité d'un nouveau jeu de plans conforme à l'art. 69 RATC. A cette occasion, il a produit une procuration non datée signée de la recourante Michèle Wassmer en faveur de son frère, et la procuration signée du recourant validant ses propres pouvoirs de représentation.
Le Tribunal administratif a tenu séance le 31 août 1993 à Essertines-sur-Rolle en présence du recourant Claude Berthaudin, accompagné d'Olivier Barthassat et assisté de son conseil, ainsi que des représentants du département et de la municipalité. Le tribunal a procédé à une visite des lieux, en présence des parties.
Considère en droit :
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1. Le département a mis en doute la recevabilité du recours dans la mesure où Michèle Wassmer n'a ratifié le pourvoi formé par son frère Claude Berthaudin qu'après l'échéance du délai de recours.
Selon l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le recourant ou son mandataire, remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître. Il doit être validé par le dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision entreprise, d'un mémoire daté, signé et contenant un exposé sommaire des faits, les motifs du recours et les conclusions. Ce mémoire est accompagné des pièces utiles, en particulier de la décision attaquée et de la procuration du mandataire.
La parcelle no 121 du cadastre d'Essertines-sur-Rolle est la propriété en mains communes des deux enfants de Jacques Berthaudin, soit Claude Berthaudin et Michèle Wassmer-Berthaudin. Or, le recours a été formé par Claude Berthaudin non pas au nom de l'hoirie, mais en son nom personnel; sa soeur n'a manifesté son intention de s'associer au recours formé par son frère qu'en cours d'instruction, par la production d'une procuration largement postérieure à l'échéance des délais légaux. Toutefois, si cette informalité avait été connue dès le début de la procédure, elle aurait aisément pu être réparée par le biais de l'art. 35 LJPA; elle l'a d'ailleurs été après que l'autorité intimée a soulevé la question. Dans ces conditions, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond du litige. Au demeurant, l'instruction n'a pas permis d'exclure que la décision attaquée n'ait été notifiée par la municipalité qu'à Claude Berthaudin personnellement, auquel cas l'informalité qui en résulterait ne saurait porter préjudice aux autres recourants (voir en ce sens Tribunal administratif, arrêt AC 92/247, du 5 avril 1993).
2. Le département considère que les plans contreviennent gravement aux exigences de l'art. 69 RATC et qu'il se justifie, pour cette raison déjà, de rejeter le recours. Les recourants eux-mêmes admettent ce grief. A juste titre, tant sont effectivement nombreuses les lacunes du dossier au regard des art. 108 LATC, 69 RATC et 74 RPE.
Le principe de l'économie de la procédure commande toutefois d'entrer en matière sur le fond du litige. Le département oppose en effet aux travaux litigieux un refus de principe, dont il convient de vérifier le bien-fondé.
3. Les recourants soutiennent que les deux chambres supplémentaires aménagées dans les combles de l'appartement loué à leur oenologue sont conformes à la destination de la zone et peuvent être autorisées en application de l'art. 22 LAT.
a) Selon l'art. 22 al. 2 LAT, l'octroi d'une autorisation de construire est notamment subordonnée à la condition que la construction soit conforme à l'affectation de la zone. En particulier, pour être considérées comme conformes à la zone agricole (art. 16 LAT), les maisons d'habitation doivent, d'après la jurisprudence (ATF 113 Ib 141 consid. 4 d), répondre aux nécessités liées à une exploitation rurale ou viticole. En droit cantonal, les mêmes exigences découlent de l'art. 52 LATC; selon cette disposition, seules peuvent être autorisées en zone agricole les constructions indispensables aux activités qui sont en relation étroite avec la culture du sol. Faisant usage de la délégation contenue à l'art. 52 al. 2 LATC, le législateur communal a repris les principes ci-dessus pour les exploitations viticoles, en n'admettant dans la zone viticole et agricole que les constructions servant à la culture de la vigne, soit l'habitation pour le vigneron et son personnel ainsi que les locaux d'exploitation (art. 41 RPE).
Selon le droit fédéral toutefois, l'édification en zone agricole ou viticole de constructions servant uniquement au logement ne se justifie que si celles-ci apparaissent indispensables compte tenu des besoins de l'exploitation (ATF 113 Ib 141 consid. 4d). Il y a lieu à cet égard de se demander si l'exploitation rationnelle du domaine exige la présence constante de l'intéressé et, partant, le fait qu'il réside en zone agricole. Si la nécessité absolue pour un exploitant d'habiter sur son domaine fait défaut, une autorisation de construire en zone agricole n'est pas conforme au caractère de cette zone. Le privilège de pouvoir habiter en zone agricole appartient à un cercle de personnes relativement étroit, à savoir la population paysanne qui se consacre directement à la production, aux auxiliaires et à leur famille et aux personnes âgées qui ont passé leurs années de vie active dans l'entreprise. Les constructions destinées au logement doivent en outre, compte tenu de leur lieu de situation et de leur configuration, se trouver dans une relation fonctionnelle directe avec l'entreprise. La nécessité pour celle-ci d'une maison d'habitation dépend non seulement des besoins objectifs de l'entreprise, mais également de la distance séparant celle-ci de la zone à bâtir la plus proche (ATF 113 Ib 312 consid. 2b; 112 Ib 262 consid. 2a). Ces principes sont pleinement applicables en zone viticole.
b) En l'espèce, les travaux exécutés sans autorisation dans les locaux mis à disposition de M Berthassat et de sa famille ont consisté à aménager deux chambres dans le volume des combles, à remplacer l'escalier amovible qui permettait d'y accéder par un escalier fixe et à installer deux velux de dimensions réduites dans le pan méridional de la toiture.
A juste titre, les recourants ne soutiennent pas que le niveau des combles était habitable auparavant et qu'il s'agirait ici de simples travaux d'entretien ou de rénovation. La notion d'habitabilité se détermine selon les circonstances de l'espèce, sur la base de différents critères tels que l'éclairage, l'accessibilité ou le type d'aménagement prévu (Tribunal administratif, arrêt AC 7423, du 20 décembre 1991 et les références citées) : doit être réputée habitable, c'est-à-dire susceptible de servir à l'habitation ou au travail sédentaire, toute pièce suffisamment éclairée et chauffable, indépendamment de la présence d'installations sanitaires et d'une cuisine (JAB 1992, p. 19; Tribunal administratif, arrêt AC 91/136, du 3 février 1993). Examiné à la lumière des critères ainsi définis, le grenier préexistant, sans lumière naturelle et non chauffé, n'était pas habitable ; et ni l'alimentation des combles en électricité, ni la présence d'un lit d'appoint ne permettent de conclure à son caractère durablement habitable avant la réalisation des travaux litigieux. Les aménagements effectués sans permis autorisent en revanche le séjour prolongé, grâce notamment au percement de deux ouvertures en toiture (qui en assurent l'aération et l'éclairage naturel), à l'installation d'un radiateur et à la réalisation d'un accès facilité; ils constituent donc bien un changement d'affectation, dont il reste à examiner la conformité à la destination de la zone viticole et agricole.
c) Dans son état actuel, la maison vigneronne est déjà pour partie incompatible avec la destination de la zone agricole et viticole. Bien qu'elle ait un certain rapport avec l'usage viticole du sol, l'activité de vinification n'utilise pas le sol comme facteur de production immédiat mais présente un caractère artisanal ou industriel : les locaux utilisés pour l'encavage des récoltes ne sont donc pas conformes à la vocation de la zone viticole et agricole. Il en va de même des locaux administratifs, comme la salle de dégustation aménagée à l'étage de la dernière extension du bâtiment (voir, en ce sens, arrêt non publié du Tribunal fédéral du 16 décembre 1991 en la cause OFAT c/Chollet, Trottet et DTPAT). Ainsi, le Tribunal fédéral a-t-il dénié la nécessité de la présence permanente d'un oenologue durant les opérations de vinification, qui ne se déroulent que quelques semaines par année et n'ont aucun rapport direct avec l'utilisation du sol comme facteur de production (arrêt non publié du 16 décembre 1991 en la cause Trottet c/DTPAT et Féchy).
L'appartement que les recourants ont mis à la disposition d'Olivier Berthassat et de sa famille à l'année n'est donc pas conforme à la destination de la zone, et son extension dans les combles ne l'est bien sûr pas davantage : son autorisation à forme de l'art. 22 LAT est dès lors exclue. Ce d'autant que le village de Tartegnin tout proche, ou encore les localités guère éloignées de Mont-sur-Rolle et surtout de Rolle, offrent certainement des possibilités de logement en zone à bâtir.
4. Il faut donc examiner si les travaux litigieux peuvent être admis à titre exceptionnel, en application de l'art. 24 LAT.
a) Fondé sur l'art. 24 al. 2 LAT, l'art. 81 al. 4 LATC prévoit que le département peut autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire; une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. Cette définition correspond à la notion de transformation partielle qui a été définie par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF non publié du 12 juillet 1989, C. Chollet c/CCR; ATF 113 Ib 303 et 307, JT 1989 I 458 et 445; ATF 113 Ib 314, JT 1989 I 455; ATF 110 Ib 264, JT 1986 I 556). Lorsqu'il s'agit d'appliquer les art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC, il faut s'assurer que l'identité du bâtiment subsistera dans ses éléments essentiels (ATF 113 Ib 317).
b) En l'espèce, l'affectation des combles à deux chambres à coucher n'a pas changé de manière sensible l'aspect extérieur du bâtiment, les seuls éléments nouveaux étant les deux velux réalisés en toiture. Elle a augmenté la surface habitable de l'appartement de quelque 38 mètres carrés, ce qui n'est pas excessif par rapport au volume habitable existant avant les transformations. La jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'octroi de dérogations fondées sur l'art. 24 al. 2 LAT a cependant précisé qu'une telle autorisation ne peut en principe être accordée qu'une seule fois (ATF 113 Ib 219, JT 1989 I 461 et arrêts cités), afin d'éviter qu'un constructeur ne puisse procéder par étapes à un agrandissement qui, effectué d'un seul coup, aurait dépassé la quotité admise par cette disposition (voir également AC 91/180, du 27 avril 1992 et les références citées). Or précisément, les recourants ont pu, au bénéfice de plusieurs autorisations successives, augmenter déjà sensiblement la surface bâtie depuis l'entrée en vigueur de la LAT et affecter les volumes ainsi gagnés à des activités non conformes à la destination de la zone (cuverie, salle de dégustation). Les différentes dérogations qui leur ont été accordées ont, prises dans leur ensemble, d'ores et déjà épuisé la mesure admissible.
L'extension de la surface habitable de l'appartement litigieux au niveau des combles ne peut donc pas davantage être autorisée sur la base de l'art. 24 al. 2 LAT.
5. Il reste encore à examiner si les travaux litigieux pourraient être régularisés au regard de l'art. 24 al. 1 LAT : cette disposition s'applique non seulement aux constructions nouvelles mais à tous les travaux effectués sur des ouvrages existants qui, par leurs effets sur l'utilisation du sol, l'équipement ou l'environnement, équivalent à de nouvelles constructions (Etude DFJP/OFAT, note 11 ad art. 24 LAT). A teneur de l'art. 24 al. 1 LAT, que reprend l'art. 81 al. 2 LATC, les constructions nouvelles et celles qui leur sont assimilées ne peuvent être autorisées que si leur implantation hors des zones à bâtir est imposée par leur destination (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b).
La première condition postule que la construction ne puisse être érigée que dans un endroit situé en dehors de la zone à bâtir, pour des motifs techniques ou d'exploitation ou en raison de la nature du terrain. Il faut en juger selon des critères objectifs, et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément (ATF 113 Ib 141, JT 1989 I 454; Etude DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT). Or, l'affectation à l'habitation des combles d'un appartement non conforme à la destination de la zone ne remplit manifestement pas les conditions d'une implantation imposée par sa destination.
Les deux exigences posées par l'art. 24 al. 1 LAT étant cumulatives, il n'est pas nécessaire d'examiner si la seconde s'oppose elle aussi aux travaux litigieux (ATF 113 Ib 313; 112 Ib 102 et 407). Il suffit donc de constater que ceux-ci ne sauraient pas non plus être autorisés sur la base de cette disposition.
6. La non-conformité d'aménagements ou de travaux aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas, dans tous les cas, un ordre de démolition ou de remise en état en application des art. 105 et 130 al. 2 LATC. Cette question doit être examinée au regard des principes généraux du droit, en particulier ceux de la bonne foi et de la proportionnalité. L'autorité renoncera à exiger la démolition lorsque les violations du droit sont mineures, lorsque l'atteinte à l'intérêt public apparaît peu importante ou encore lorsque le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et les arrêts cités).
a) Les recourants ont agi à l'insu des autorités ; pourtant ils ne pouvaient ignorer la nécessité de requérir au préalable une autorisation de construire, pour avoir réalisé des travaux analogues au printemps 1982 dans les combles du bâtiment primitif. Ils ne sauraient dès lors invoquer leur bonne foi. Certes ne sont-ils pas pour autant privés de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité. Cette situation constitue cependant un élément d'appréciation en leur défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564); celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients de la démolition de l'ouvrage (ATF 108 Ia 218 consid. 4b).
b) L'autorité doit toutefois examiner d'office le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher, parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple, au moment d'exécuter sa décision, si le but recherché peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ib 219 consid. 4d).
En l'occurrence, le retour des combles à leur affectation antérieure n'apparaît pas disproportionné pour garantir à long terme que ce volume ne sera plus affecté à l'habitation. Cette mesure équivaut concrètement à exiger la suppression des deux velux qui assurent l'aération et l'éclairage de la pièce; doit aussi disparaître l'installation de chauffage, qui n'existait pas auparavant. Techniquement réalisables, ces travaux peuvent être exigés sans pour autant entraîner des frais excessifs.
L'isolation et le lambrissage des combles peuvent en revanche être tolérés, au titre de travaux visant à économiser l'énergie (art. 98 LATC). Aux dires des recourants, les combles étaient déjà alimentés en électricité; l'instruction n'ayant pas établi le contraire, l'installation électrique des combles peut subsister. L'accès aux combles était assuré précédemment au moyen d'un escalier amovible : le principe de proportionnalité n'imposant pas impérativement le retour à l'installation préexistante, l'escalier en bois qui a été aménagé pourra demeurer tel quel.
c) En conclusion, il convient de substituer à la décision attaquée un ordre de remise en état des lieux dans la mesure décrite ci-dessus. Pour tenir compte des conditions météorologiques hivernales, il convient d'impartir aux recourants un délai suffisamment long pour s'exécuter; ce délai peut être fixé au 30 avril 1994. Passé cette date, la municipalité sera fondée à faire procéder elle-même aux travaux, aux frais des recourants (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC).
7. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à l'art. 55 LJPA, il se justifie de mettre à la charge des recourants, qui succombent, un émolument que le tribunal arrête à Fr. 2'000.--. Aucune des parties intimées n'ayant consulté avocat, il n'y a pas lieu à dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue est réformée au sens du considérant 6.
III. Un délai au 30 avril 1994 est imparti aux recourants Claude Berthaudin et Michèle Wassmer pour se conformer à cette décision, à défaut de quoi ils seront passibles des peines d'arrêts ou d'amende prévues par l'art. 292 CPS.
IV. Un émolument de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge des recourants, Claude Berthaudin et Michèle Wassmer, solidairement entre eux.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 20 décembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)