canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 4 février 1993

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sur le recours interjeté par la Ligue Vaudoise pour la Protection de la Nature et la Ligue Suisse pour la Protection de la Nature, Case postale 3164, 1002 Lausanne,

contre

 

la décision de la Municipalité de Chardonne, du 27 avril 1992, levant leur opposition et autorisant la Commune de Chardonne à effectuer divers travaux d'aménagement et d'assainissement des parcelles nos 3932, 3933 et 3960 du cadastre communal.

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Statuant à huis clos dans sa séance du 9 novembre 1992

le Tribunal administratif, composé de

MM.       A. Zumsteg, juge
                A. Chauvy, assesseur
                J.-J. Boy de la Tour, assesseur

Greffier : M. C. Parmelin, sbt

constate en fait  :

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A.                            La Commune de Chardonne est propriétaire des parcelles nos 3932, 3933 et 3960 du cadastre communal aux lieux dits "Les Léchières" et "Samoret". D'une surface totale de 9'833 mètres carrés, ces trois parcelles contiguës sont colloquées en zone de construction d'intérêt public par le plan des zones communal adopté par le Conseil communal de Chardonne le 2 novembre 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juin 1984. Ce zonage, repris du plan de protection de Lavaux entré en vigueur le 9 mai 1979, englobe également deux parcelles bâties en limite nord.

                                Utilisées comme zone de chantier pendant la durée des travaux de l'autoroute N12, ces parcelles sont actuellement en nature de prairie extensive, à l'exception d'une partie de la parcelle 3960 qui est plantée en vignes. La Commune de Chardonne loue ces terrains depuis une année environ à un agriculteur pour la pâture du bétail. Les parcelles présentent plusieurs zones humides, dont une en particulier au centre de la parcelle 3932.

B.                            a) En application de l'art. 38 LATC, la Municipalité de Chardonne a mis en oeuvre l'élaboration d'un plan directeur parallèlement à la revision de son plan des zones et du règlement qui lui est lié. Dans le cadre de ces procédures, elle envisage de transférer la zone de construction et d'intérêt public des Léchières dans le prolongement ouest du collège pour y réaliser le projet d'équipements sportifs qu'elle avait initialement l'intention d'aménager sur les parcelles litigieuses et de classer ces dernières en zone viticole.

                                Pour éviter de laisser les parcelles inexploitées dans l'intervalle, elle a confié au Laboratoire de pédologie de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne le soin d'étudier les possibilités d'aménagement des parcelles communales en vue de leur mise en culture de vigne. Réalisé en septembre 1991, ce rapport émet plusieurs propositions d'assainissement des parcelles litigieuses (assainissement des zones humides, reconstitution des sols de qualité médiocre et remodelage de la partie inférieure de la parcelle 3932 par apport de terre végétale) allant dans ce sens.

                                b) En date du 27 février 1992, la Municipalité de Chardonne a présenté au Service de la viticulture du canton de Vaud une demande d'autorisation de planter les parcelles communales des Léchières en vignes, qui a été transmise à l'Office fédéral de l'agriculture comme objet de sa compétence. Consulté sur ce projet, le Service des eaux et de la protection de l'environnement, section protection de la nature, a préavisé négativement aussi longtemps qu'un nouveau projet sauvegardant le biotope humide au centre de la parcelle 3932 n'était pas élaboré.

                                c) Du 28 février au 18 mars 1992, la Commune de Chardonne a soumis à l'enquête publique le projet définitif d'assainissement et de réaménagement des parcelles communales nos 3932, 3933 et 3960 du cadastre communal. Les travaux envisagés consisteraient à établir de nouvelles canalisations de drainage, à remblayer la parcelle 3960 et la fraction inférieure de la parcelle 3932, à démolir, créer ou rehausser plusieurs murs et à niveler une partie de la parcelle 3933, de manière à permettre la plantation de vignes dans des conditions optimales.

                                Le projet a suscité l'opposition des Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature, qui tendait principalement au maintien de la dépression humide sise sur la parcelle no 3932, et celle de Willy Neyroud, qui contestait le changement d'affectation des parcelles avant de connaître l'endroit prévu par la Commune pour la réalisation des équipements sportifs qui y étaient originairement prévus. Soumis aux différents services de l'Etat parallèlement à l'enquête publique, ce projet a également suscité l'opposition de la section protection de la nature, qui réservait son préavis favorable à un nouveau projet qui assure à long terme la conservation du biotope humide et son alimentation en eau.

C.                            Par décision du 27 avril 1992, la Municipalité de Chardonne a levé les diverses oppositions et délivré le permis de construire requis.

                                La Ligue vaudoise et la Ligue suisse pour la protection de la nature ont recouru le 18 novembre 1991 contre la décision levant leur opposition. Elles concluent, avec dépens, à son annulation et à la protection de la dépression humide sise au centre de la parcelle no 3932.

D.                            Sur requête du tribunal, la Conservation de la faune a réalisé le 4 août 1992 une expertise écologique des parcelles litigieuses qui reconnaît la valeur de la prairie humide sise sur la parcelle 3932 et des prairies maigres adjacentes en tant que refuge pour la faune caractéristique de ces différents milieux et conclut à leur protection.

                                Les parties se sont déterminées sur ce document en date du 22 septembre 1992.

E.                            Le Tribunal administratif a tenu audience le 9 novembre 1992 à Chardonne en présence des représentants de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, du Conservateur de la faune, du Conservateur de la nature et d'un représentant de la municipalité, assisté de l'avocat Alexandre Bonnard.

F.                            La Municipalité de Chardonne a versé au dossier la réponse de l'Office fédéral de l'agriculture, datée du 8 décembre 1992, à sa demande de mise en culture viticole des parcelles litigieuses. Si l'autorité fédérale constate que le projet répondrait aux différents critères techniques permettant la plantation en vigne en application de l'art. 5 du Statut du vin, elle a toutefois choisi de surseoir à sa décision définitive jusqu'à droit connu sur l'issue de la procédure devant le Tribunal administratif.

En droit :

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1.                             Bien que non soulevée dans le présent recours, se pose à titre préjudiciel la question de la conformité des travaux projetés, qui tendent à donner aux parcelles concernées une affectation viticole durable, voire définitive, à la destination de la zone de construction d'intérêt public.

                                La seule et unique disposition régissant la zone de construction d'intérêt public est l'art. 33 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) aux termes duquel "cette zone est destinée exclusivement à l'édification de constructions d'intérêt public, à l'aménagement de places de jeux et de sports, etc".

                                Si cette disposition n'est pas exhaustive et laisse une certaine latitude dans les aménagements acceptables en zone de construction d'intérêt public, la plantation en vigne sort manifestement de son cadre. Elle ne présente aucun caractère d'utilité publique, sinon comme mode de mise en valeur du domaine privé de la commune. Elle n'entre donc pas dans les aménagements d'intérêt public admissibles au regard de l'art. 33 RPE, ni dans ceux qui étaient prévus par le législateur cantonal dans le territoire d'intérêt public et d'équipements collectifs du plan de protection de Lavaux (BGC automne 1978, p. 1313). Il y a lieu de se montrer d'autant plus strict dans l'affectation concrète des biens-fonds classés en zone de construction d'intérêt public que le plan des zones de la Commune de Chardonne prévoit expressément des zones viticoles réservées à la culture de la vigne et aux petits aménagements en relation directe avec son exploitation (RDAF 1985, p. 319). En l'absence de dispositions dérogatoires à la destination de la zone, force est ainsi d'admettre que le projet litigieux n'est pas conforme à la vocation de la zone dans laquelle il s'inscrirait.

                                Il est vrai que l'on ne saurait dénier aux propriétaires de terrains en zone à bâtir le droit de planter de la vigne sur leurs fonds, notamment lorsque le propriétaire est vigneron de métier (RDAF 1983, p. 127). L'affectation viticole durable d'un terrain constructible est cependant difficilement compatible avec la notion de zone à bâtir qui doit comprendre des terrains soit déjà largement bâtis, soit probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir (art. 15 LAT). Cette jurisprudence ne saurait en tous les cas s'appliquer sans réserve lorsque la parcelle en question est colloquée en zone d'utilité publique. La commune propriétaire occupe en pareil cas une position particulière en ce sens qu'elle ne réalise pas un ouvrage destiné à son propre usage, mais qu'elle poursuit des objectifs d'intérêt public qui, en l'occurrence, ont été clairement définis sous la forme d'un projet d'équipements sportifs destinés au public. En donnant aux parcelles en cause une affectation viticole durable, la Municipalité va à l'encontre des intentions du législateur communal qui ont motivé le classement de ces parcelles en zone de construction d'intérêt public.

                                Pour ces différentes raisons, le projet d'assainissement et de réaménagement des parcelles communales des Léchières doit, en l'état, être prohibé.

2.                             La Municipalité de Chardonne a précisé avoir renoncé à réaliser dans le secteur en cause les équipements sportifs qui avaient motivé le classement des parcelles litigiteuses en zone de construction d'intérêt public, pour les intégrer dans une zone d'utilité publique à créer dans le prolongement du collège existant. Dans l'attente d'une prise de position du législateur communal, elle considère que l'utilisation la plus judicieuse des parcelles communales consiste à les assainir pour y planter de la vigne.

                                Si l'abandon du projet d'équipements sportifs aux Léchières paraît judicieux eu égard à l'éloignement des parcelles du centre du village, aux problèmes d'accès et aux nuisances dues à la proximité immédiate de l'autoroute, il n'autorisait cependant pas pour autant la Municipalité de Chardonne à déroger au règlement communal en y implantant de la vigne.

                                Les plans et règlements dûment légalisés doivent en effet être observés par les autorités et les citoyens concernés jusqu'à leur modification ou leur abrogation, qui doivent intervenir dans le respect de la procédure et des formes utilisées pour l'élaboration du plan. En présence d'un plan d'affectation qui n'est plus adapté aux circonstances actuelles, il n'appartient pas à l'autorité judiciaire de dire quelle serait l'affectation adéquate de la zone et d'admettre un projet actuellement contraire à un plan d'affectation légalisé. Conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, c'est à l'autorité compétente de mettre le plan en conformité avec les circonstances qui surviennent après son adoption et qui entraînent une transformation sérieuse de la situation. S'agissant d'un domaine relevant de l'autonomie communale, l'autorité judiciaire ne saurait autoriser un projet de construction contraire à un règlement en vigueur alors même qu'il serait approuvé par la municipalité de la commune intéressée, car une telle intervention reviendrait non seulement à compromettre les droits de participation reconnus aux citoyens de la commune en matière de planification (art. 4 al. 2 LAT), mais aussi à ignorer les attributions des organes communaux et du gouvernement cantonal en tant qu'autorité d'approbation (ATF 114 Ib 180, JT 1990 I 447; ATF 111 Ia 67, JT 1987 I 541; contra, Zbl 1986, p. 504, selon lequel lorsqu'un plan est jugé inadapté, l'autorité juridictionnelle doit se prononcer elle-même sur la demande de permis en prenant pour base la réglementation d'affectation conçue pour l'espèce comme la commune l'aurait fait si elle avait régulièrement révisé le plan contesté, et les critiques de Manuel Bianchi, "La révision du plan d'affectation communal", thèse Lausanne 1990, p. 133).

                                Cette solution, que le Tribunal administratif applique de façon constante (arrêts AC 7302, du 16 décembre 1991, AC 92/114, du 6 août 1992 et AC 7593, du 3 septembre 1992), se justifie dans le cas particulier par le fait qu'il n'est pas exclu que le législateur communal refuse le déclassement des parcelles en cause, qu'il se prononce en faveur de leur affectation dans une zone qui ne permettrait pas non plus l'implantation de vignes ou encore qu'il demande le maintien de la dépression humide sise sur la parcelle 3932. Le tribunal ne saurait en tous les cas pas préjuger de l'affectation future de la zone en autorisant la plantation de la vigne. L'intérêt public à lier toute modification du plan à une procédure impliquant l'ensemble des intéressés est, si ce n'est supérieur, tout au moins aussi important que celui à ne pas laisser des parcelles trop longtemps inexploitées. C'est donc par la voie de la modification du plan actuellement en cours et par le changement d'affectation des parcelles concernées que la recourante doit au préalable passer pour faire admettre son projet. La décision attaquée doit dès lors être annulée.

3.                             Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours interjeté par les ligues recourantes. L'avance de frais que ces dernières ont versée en procédure leur sera restituée.

 

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours formé par la Ligue vaudoise pour la protection de la nature est admis.

II.                      La décision rendue le 27 avril 1992 par la Municipalité de Chardonne est annulée.

III.                     Il n'est pas perçu d'émolument.

Lausanne, le 4 février 1993

 

 

Au nom du Tribunal administratif :

 

Le juge :                                                                                                                                               Le greffier :