canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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du 4 mars 1993
sur le recours interjeté par Marie-Thérèse SANCHEZ, à Yverdon-les-Bains, représentée par le Bureau d'Assistance Technique Burri-Umiglia-Uhlmann ing. ETS SA, au nom de qui agit M. André Uhlmann, Rue des Moulins 88, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du Service de la santé publique et de la planification sanitaire, du 5 mai 1992, lui refusant l'autorisation spéciale de transformer et d'agrandir l'établissement sanitaire EMS "A la Chotte" qu'elle exploite à Yverdon-les-Bains.
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Statuant à huis clos dans sa séance du 18 décembre 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J. Widmer, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Marie-Thérèse Sanchez a demandé le 7 mai 1980 au Service de la santé publique l'autorisation d'ouvrir au premier étage du bâtiment no 12 du quai de la Thièle, à Yverdon-les-Bains, une pension pour personnes âgées dépendantes (ci-après l'EMS "A la Chotte").
Erigé sur la parcelle no 1141 du cadastre communal, ce bâtiment est une maison de maître du début du siècle de trois étages sur rez (ECA 1866) qui dispose d'une annexe (ECA 1865) séparée du bâtiment principal par une cour intérieure et reliée à celui-ci par un passage couvert. L'annexe et le passage de liaison sont contigus au bâtiment d'habitation sis au no 13 du quai de la Thièle (ECA 2436) qui s'implante sur la parcelle voisine no 1122.
Le Service de la santé publique a, sous certaines conditions relatives aux installations sanitaires, répondu favorablement à la demande et délivré l'autorisation d'exploiter requise le 18 août 1980.
B. Après avoir acquis la parcelle no 1141 au mois de mars 1986, Marie-Thérèse Sanchez a émis le souhait d'étendre son établissement à l'ensemble du bâtiment no 12 du quai de la Thièle. Du 15 décembre 1987 au 15 janvier 1988, elle a soumis à l'enquête publique son projet définitif de transformation et de restructuration intérieures des immeubles ECA nos 1865 et 1866, portant le nombre de lits à 35 unités. Le Service de la santé publique et de la planification sanitaire a délivré l'autorisation spéciale de transformer le 13 janvier 1988, assortie des conditions spéciales émises par l'ECA et l'Inspection cantonale du travail. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains a octroyé le permis de construire.
Marie-Thérèse Sanchez a confié au Bureau d'Assistance Technique Burri-Umiglia-Uhlmann ing. ETS SA le mandat d'exécution et de surveillance des travaux. Le programme d'exécution des travaux prévoyait une réalisation par étapes sur une durée totale de trois ans dès le mois de novembre 1988.
C. En cours de chantier, Marie-Thérèse Sanchez a acquis le bâtiment voisin sis au no 13 du quai de la Thièle. Cet achat a nécessité une redistribution d'une partie des locaux du rez-de-chaussée et du premier étage de l'immeuble ECA 1866, en particulier l'installation de la cuisine entre les deux bâtiments, en lieu et place de la buanderie transférée au premier étage.
Ces modifications ont fait l'objet de plans datés du 9 août 1989. En ce qui concerne le bâtiment no 13, il était prévu d'affecter le rez-de-chaussée à un réfectoire de service, d'y percer une porte de service et une porte-fenêtre en façade sud et d'agrandir la fenêtre existante au deuxième étage. Le plan du premier étage présentait essentiellement les modifications envisagées au niveau du bâtiment no 12, seules la lingerie et une infime partie du vestiaire pour le personnel étant représentées dans l'angle sud du bâtiment no 13. Ce plan portait également la mention "1 apparte-ment pour l'EMS" dans le bâtiment adjacent no 13, sans autre précision.
Ces modifications ont été approuvées par le service intimé et autorisées par la Municipalité d'Yverdon sans enquête publique préalable le 26 septembre 1989 (dispense d'enquête no 5728).
D. a) Sur requête du département, Marie-Thérèse Sanchez a présenté l'état d'avancement des travaux par pli du 29 juin 1990; elle précisait notamment avoir acheté l'immeuble adjacent et faisait part de son intention d'y réaliser une cafétéria au rez-de-chaussée et une dizaine de chambres aux étages supérieurs pour de courts séjours. Elle indiquait également avoir choisi de louer les combles du bâtiment principal à l'Ecole Steiner en vue d'y installer des salles de classe; ce changement d'affectation a d'ailleurs été autorisé par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains sans enquête publique préalable le 5 octobre 1990.
Le 17 août 1990, le service intimé a invité sans succès la recourante à présenter de plus amples informations sur ce projet d'extension en la rendant attentive au fait que la planification sanitaire devait pouvoir se déterminer sur toute création de lits supplémentaires.
b) Pour répondre aux voeux de la Municipalité, le Bureau d'Assistance Technique Burri-Umiglia-Uhlmann ing. ETS SA a présenté le 31 janvier 1991 l'état d'avancement des travaux en vue de la délivrance du permis partiel d'utiliser. Ce document faisait état de l'achèvement des deux premières étapes des travaux du bâtiment no 12 et présentait l'étape suivante des travaux relative à la réfection complète du bâtiment no 13 relative notamment à la création au premier étage de quatre chambres pour pensionnaires avec les sanitaires correspondants, un vestiaire pour le personnel avec WC-douches, un local de repassage et un local de service. Cette lettre, qui n'a pas été transmise en copie au service intimé, n'a suscité aucune remarque particulière de la Municipalité.
c) Par pli du 21 mars 1991, Marie-Thérèse Sanchez a présenté au département l'état d'avancement des travaux et sollicité un rendez-vous afin de discuter de la possibilité d'aménager quatre chambres à un lit d'ici à fin 1991 dans l'immeuble adjacent no 13. Ce courrier ne paraît pas avoir fait l'objet d'une réponse de l'autorité intimée.
d) Le 28 octobre 1991, le service intimé a fait savoir à Marie-Thérèse Sanchez que le budget pour l'année 1992 serait reconduit en tenant compte des 22 lits autorisés pendant la durée des travaux au lieu des 26 lits sollicités. De son côté, Marie-Thérèse Sanchez informait le 8 novembre 1991 l'autorité intimée du fait que les travaux de transformation arrivaient à leur terme et qu'elle serait en mesure d'accueillir quatre nouveaux pensionnaires.
e) Lors d'une visite des locaux tenue le 15 décembre 1991, l'architecte du Service de la santé publique et de la planification sanitaire a constaté que quatre chambres avaient été réalisées dans le bâtiment no 13 du quai de la Thièle contigu au bâtiment no 12 sans avoir fait l'objet d'une enquête publique et d'une autorisation spéciale du département.
Malgré le préavis favorable de l'Association vaudoise d'établissements médico-sociaux (AVDEMS), le Service de la santé publique et de la planification sanitaire a exigé de la Municipalité, par pli du 12 janvier 1992, qu'elle prenne les mesures qui s'imposaient s'agissant des quatre chambres supplémentaires aménagées sans autorisation au premier étage du bâtiment no 13 du quai de la Thièle.
f) Sur requête de la Municipalité, Marie-Thérèse Sanchez a soumis du 3 au 24 avril 1992 à une enquête publique de régularisation les travaux réalisés aux différents niveaux du bâtiment no 13 du quai de la Thièle.
Les quatre chambres litigieuses prennent place au premier étage du bâtiment no 13 et ont des surfaces respectives de 11,45 mètres carrés pour la première, de 9,80 mètres carrés pour la deuxième, de 11,20 mètres carrés pour la troisième et de 10,15 mètres carrés pour la dernière. Les plans du premier étage et des combles ménagent dans l'angle ouest du bâtiment l'emplacement nécessaire à un ascenseur de service dans l'éventuelle affectation ultérieure des combles à des chambres supplémentaires.
E. Le 5 mai 1992, le Département des travaux publics, de l'aménagement du territoire et des transports, Centrale des autorisations, a procédé à la notification unique des diverses autorisations et décisions cantonales que ces travaux impliquaient. Le Service de la santé publique et de la planification sanitaire, qui semble n'avoir reçu que les plans modifiés du 9 août 1989, a refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire à l'établissement de quatre nouveaux lits aussi longtemps que des plans figurant la liaison entre l'établissement principal et le bâtiment no 13 ne lui étaient pas fournis. La Municipalité d'Yverdon-les-Bains a communiqué cette décision à la recourante par courrier du 8 mai 1992.
F. Agissant par l'intermédiaire du Bureau d'Assistance Technique Burri-Umiglia-Uhlmann ing. ETS SA, Marie-Thérèse Sanchez a recouru le 14 mai 1992 contre cette décision en concluant à son annulation. Elle a transmis au département les plans de restructuration du bâtiment no 13 du quai de la Thièle. Après examen desdits plans, le département a maintenu sa décision négative considérant la liaison des chambres litigieuses avec le reste de l'établissement comme inadéquate.
La Municipalité d'Yverdon-les-Bains a formulé ses observations le 5 août 1992.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 18 décembre 1992 sur les lieux du litige en présence de la recourante accompagnée de M. André Uhlmann du Bureau d'Assistance Technique Burri-Umiglia-Uhlmann ing. ETS SA, ainsi que des représentants du Service intimé et de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains.
H. Le Tribunal administratif a communiqué le dispositif de l'arrêt aux parties le 22 février 1993.
Considère en droit :
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1. L'autorité intimée motive son refus de délivrer l'autorisation spéciale requise par la surface insuffisante des chambres réalisées au premier étage du bâtiment no 13 du quai de la Thièle et leur accès malaisé depuis le corps principal de l'établissement. Elle déplore également le fait que la recourante n'ait pas sollicité l'aval des autorités de police sanitaire avant d'entreprendre les travaux litigieux.
a) Les transformations au sein d'un établissement médico-social pour patients de type C sont soumises à l'autorisation préalable du département de l'Intérieur et de la santé publique au sens des art. 145 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 5.1), 120 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des construction (LATC; RSV 6.6) et de l'annexe II à son règlement d'application (RATC). Cette exigence était d'ailleurs clairement rappelée dans l'autorisation d'exploiter délivrée à la recourante le 15 août 1980. A l'issue des travaux, le département délivre l'autorisation d'exploiter requise à forme des art. 146 LSP et 2 ss du règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud.
b) Dans le cas particulier, Marie-Thérèse Sanchez a certes obtenu le 13 janvier 1988 l'autorisation spéciale nécessaire pour transformer le bâtiment no 12. Cette autorisation était toutefois liée au projet soumis à l'enquête publique du 15 décembre 1987 au 15 janvier 1988, qui a fait l'objet d'un permis de construire régulièrement délivré. Or la recourante a procédé en cours de travaux à diverses modifications du projet initial (affectation des combles à l'usage de salles d'enseignement pour l'Ecole Steiner, agrandissement du foyer de l'annexe, adjonction d'un second étage à ce dernier), dont en particulier l'aménagement des quatre chambres litigieuses au premier étage du bâtiment no 13 du quai de la Thièle.
Conformément aux art. 145 LSP et 6 al. 1 in fine et 2 du règlement du 31 août 1954 sur les établissements sanitaires dans le canton de Vaud, Marie-Thérèse Sanchez aurait dû solliciter une nouvelle autorisation préalable du département. Interrogée le 17 août 1990 sur ses intentions d'aménager quatre nouvelles chambres au premier étage du bâtiment no 13, la recourante n'a pas répondu et ce n'est qu'à la faveur de la visite des lieux du 15 décembre 1991 que la représentante du service intimé a constaté l'aménagement des chambres litigieuses. Il est vrai que l'autorité intimée n'a pas répondu à la lettre du 21 mars 1991 par laquelle la recourante sollicitait un rendez-vous pour discuter des possibilités d'aménager quatre nouvelles chambres dans le bâtiment no 13 du quai de la Thièle et qu'en intervenant à ce moment par un préavis négatif, elle aurait certainement pu éviter l'aménagement des chambres aujourd'hui contestées. Il n'empêche que Marie-Thérèse Sanchez a entrepris d'importants travaux de transformation impliquant l'augmentation de la capacité d'accueil de l'établissement sans être au bénéfice de l'autorisation préalable requise.
c) Le mandataire de la recourante soutient que les travaux de transformation litigieux faisaient partie du projet dispensé d'enquête par la Municipalité d'Yverdon-les-Bains le 26 septembre 1989 et qu'ils ne sauraient être remis en cause aujourd'hui.
Vérification faite, cette affirmation est inexacte; les plans qui ont fait l'objet de la dispense d'enquête no 5728 mentionnent les diverses transformations affectant les bâtiments ECA 1865 et 1866, ainsi que le rez-de-chaussée et la façade sud du bâtiment ECA 2436. Le plan du premier étage présentait essentiellement les modifications prévues par rapport au projet initial au niveau du bâtiment no 12; seules la lingerie et une infime partie du vestiaire pour le personnel étaient représentées dans l'angle sud du bâtiment no 13. Pour le reste de l'étage, il n'était fait mention que de la création d'"un appartement pour l'EMS" sans autre précision. L'accord de principe donné par le service intimé sur la base de ces plans ne saurait dès lors englober les travaux litigieux. Enfin, la recourante ne peut se prétendre au bénéfice d'une autorisation tacite donnée lors de la visite des lieux faite le 15 décembre 1991.
2. L'affectation des chambres litigieuses à l'hébergement de personnes âgées dépendantes n'ayant pas été autorisée, il reste à examiner la conformité des installations litigieuses aux prescriptions en matière de construction ou de transformation d'établissements sanitaires.
a) Les exigences du département en matière d'organisation et d'équipements des locaux font l'objet de prescriptions spéciales, datées de juillet 1989 et fondées sur les art. 90 LATC et 26 RATC. Ces directives prescrivent une surface minimale de 12 mètres carrés pour les chambres à un lit, afin de permettre une disposition permanente du lit perpendiculaire à la paroi, l'installation d'une armoire, d'une table avec chaise(s) ou fauteuil(s) et un lavabo, les WC intégrés dans les chambres n'étant pas compris dans cette surface. Elles préconisent également la suppression des barrières architecturales en se référant à la norme CRB SNV 521 500 consacrée aux constructions adaptées aux personnes handicapées (actuellement remplacée par la norme SN 521 500) et fixent une largeur minimale des circulations horizontales de 1,60 mètre.
Le but de ces exigences est notamment d'"assurer un confort minimal de prise en charge et d'hébergement aux pensionnaires, d'éviter la promiscuité entraînée par des surfaces trop restreintes et d'encourager, en particulier dans le domaine gériatrique, l'autonomie des pensionnaires en ce qui concerne les gestes de la vie quotidienne (toilette, déplacements)". Elles répondent ainsi à l'objectif poursuivi à l'art. 3b al. 2 de la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public, selon lequel les établissements médico-sociaux doivent assurer la qualité de la vie quotidienne des pensionnaires qu'ils hébergent pour une longue durée.
b) Vérification faite, aucune des quatre chambres ne respecterait la surface minimale exigée par les directives pour être autorisées, même si trois d'entre elles s'en approchent. Les représentants du département n'ont cependant pas insisté sur cet aspect, mais considèrent les conditions d'accès aux chambres depuis le bâtiment principal comme incompatibles avec l'hébergement de patients de type C. Par patients de type C, on entend les personnes atteintes d'affections chroniques nécessitant des soins ainsi que des prestations destinées à pallier la perte de leur autonomie et, dans la mesure du possible, à la maintenir, voire à la récupérer (art. 3b de la loi sur la planification et le financement des établissements sanitaires d'intérêt public).
Les quatre chambres litigieuses sont indépendantes du corps principal de l'EMS. Pour y accéder, il faut gagner le premier étage du bâtiment no 12, tourner à gauche, traverser une buanderie qu'occupent plusieurs machines à laver et à essorer le linge, puis un local intitulé "passage dépôt" donnant sur la galerie de l'annexe, tourner à droite, passer un local réservé au personnel avant d'atteindre le couloir d'accès aux chambres qui mesure 1,10 mètre de large.
Le trajet que doivent emprunter les pensionnaires pour regagner leur chambre nécessite le passage de plusieurs locaux de service relativement exigus. Un tel cheminement peut effectivement être angoissant ou perturbant pour des personnes âgées présentant des troubles de la mobilité ou de l'orientation. Certains passages sont même dangereux, en particulier le palier reliant le local intitulé "passage dépôt" au local du personnel, en raison de la présence de deux marches d'escalier donnant accès à la galerie de l'annexe. Ce palier n'est du reste pas conforme au ch. 31.05 de la norme SN 521 500. Il en va de même du passage entre le hall du bâtiment principal et la buanderie, où la largeur est réduite à moins de 80 centimètres par la présence d'une armoire de défense contre l'incendie et où la surface de manoeuvre devant la porte est insuffisante. Enfin la largeur des couloirs dans la partie réaménagée ne dépasse pas 1,10 mètre, alors que les prescriptions exigent 1,60 mètre au minimum.
c) La recourante tente d'atténuer la portée de ces inconvénients en précisant que les patients ne se déplacent jamais seuls, mais au bras d'une infirmière. Cet argument n'est toutefois pas décisif. La largeur des portes et des couloirs ne permet pas le cheminement de deux personnes de front. De plus, les locaux de service ne sont pas fréquentés en permanence et le risque qu'une personne âgée se déplace seule et sans surveillance, qu'elle chute ou qu'elle se perde, ne peut pas être totalement écarté. Les membres du tribunal n'ont d'ailleurs rencontré aucune infirmière ou employée susceptibles d'intervenir en cas d'urgence lors de leur passage dans ces locaux.
Enfin, dans le système d'hébergement mis en place au 1er janvier 1992, qui entend éviter l'hébergement en EMS des patients ne nécessitant que peu de soins au profit des méthodes de prises en charge alternatives (UAT, courts séjours) et de l'action médico-sociale à domicile (Bulletin du Grand Conseil, automne 1991, p. 320, spéc. p. 399), la prise en charge des cas psychogériatriques lourds par les EMS va considérablement augmenter. Le fait que les quatre chambres sont actuellement occupées par des pensionnaires relativement bien portants (et qui de ce fait ne correspondent peut-être pas à la catégorie de patients - type C - qu'est censé accueillir l'établissement) n'est donc pas décisif. Pour tenir compte de l'évolution prévisible des conditions de placement des personnes âgées, il convient au contraire de se montrer particulièrement strict dans le respect des exigences visant à assurer une meilleure qualité de vie des pensionnaires des établissements médico-sociaux.
On doit par conséquent admettre qu'en l'état actuel, les quatre chambres litigieuses ne se prêtent pas à l'hébergement de patients du type C. C'est dès lors à juste titre que le Service de la santé publique a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise.
3. Conformément à l'art. 55 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), un émolument que le tribunal arrête à Fr. 1'500.-- doit être mis à la charge de la recourante qui succombe.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de la recourante Marie-Thérèse Sanchez.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 4 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :