canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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du 28 juillet 1993
sur le recours interjeté par Marcel DELADOEY, à Bex
contre
la décision de la Municipalité de Bex du 12 mai 1992 lui ordonnant de démolir un cabanon érigé sur sa parcelle no 1735 du cadastre de la commune.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. Marcel Deladoey est viticulteur-encaveur indépendant à Bex. Il exploite un domaine d'une surface d'environ 37'000 m2, dont 22'000 m2 en affermage, répartis pour l'essentiel autour de sa maison d'habitation, sise sur la parcelle no 1735 du cadastre de la commune, au lieu dit Couvaloup, sur les hauts de Bex; cette bâtisse abrite également ses locaux d'exploitation qui se limitent à une cave comportant un petit pressoir et à un local affecté à divers usages, qui sert notamment de réfectoire au temps des effeuilles et de la vendange. Pour le surplus, Marcel Deladoey élève une douzaine de poules dans un poulailler de fortune accolé à sa maison.
Les lieux en cause sont situés dans la zone viticole régie plus particulièrement par les art. 157 à 160 du règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions (ci-après : RPE), dont la dernière version a été approuvée par le Conseil d'Etat en date du 18 mai 1990.
B. Durant le premier semestre de l'année 1992, les édiles bellerins ont constaté que Marcel Deladoey était en train d'installer un cabanon (ex-baraque de chantier), d'une surface de l'ordre de 35 m2 (7 m x 5 m), à proximité de sa maison, à quelques mètres en amont de celle-ci, et cela sans avoir au préalable requis d'autorisation.
Par lettre du 12 mai 1992 adressée à l'intéressé, la municipalité a décidé d'exiger la démolition de cette construction, lui accordant un délai au 31 mai 1992 pour rétablir les lieux dans leur état antérieur. Elle s'est fondée sur les art. 103 et 105 LATC.
C. Par lettre motivée du 22 mai 1992, Marcel Deladoey a déféré cette décision au Tribunal administratif. Il a expliqué que la construction litigieuse remplaçait en fait quatre capites de vignes désaffectées, ainsi que le poulailler de fortune qu'il n'entendait plus utiliser. Il a ajouté que cette construction lui était indispensable pour ranger son matériel d'exploitation.
La municipalité s'est déterminée par lettre du 29 juin 1992. Elle a confirmé sa position en se fondant sur l'art. 159 RPE, dont il ressort que les seules constructions nouvelles admissibles en zone viticole sont des capites de vigne d'une surface maximale de 9 m2 servant exclusivement à l'exploitation du vignoble.
Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a déposé des déterminations le 14 juillet 1992. Relevant préalablement que Marcel Deladoey ne lui avait soumis aucun dossier relatif à cet objet, ledit service a conclu au rejet du recours en se fondant sur le règlement communal et en invoquant au surplus l'impact très défavorable du type de construction en cause sur le paysage.
Marcel Deladoey s'est à nouveau déterminé le 20 juillet 1992.
D. Par lettre du 6 octobre 1992, reçue le 8, le représentant du SAT a fait savoir qu'il jugeait superflue sa présence à l'audience dont il est question ci-dessous, demandant en conséquence sa dispense de comparution.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance le 8 octobre 1992 à Bex, en présence des parties et intéressés. Il a procédé à une inspection locale, au cours de laquelle il a constaté que le cabanon litigieux était divisé en deux parties égales, d'environ 18 m2 chacune, l'une étant utilisée comme surface de rangement, l'autre comme poulailler hébergeant une demi-douzaine de volatiles. Marcel Deladoey a expliqué que ce local de rangement lui était nécessaire pour entreposer notamment des cuves en plastique, des caisses à vendange, ainsi que des cartons de bouteilles (après la mise en bouteilles). Le tribunal a visité la cave du recourant où se trouve le pressoir. Marcel Deladoey a affirmé que ce local était trop humide pour abriter certains objets, notamment des machines à moteur. Quant à l'autre local d'exploitation dont dispose le recourant, le tribunal a remarqué qu'il était aménagé de manière que quelques employés puissent s'y restaurer et y effectuer des travaux liés à la vendange. Marcel Deladoey a précisé que cet emplacement était utilisé comme local de rangement en hiver seulement, ce qui expliquait la présence de matériel d'exploitation entreposé à l'air libre (harasses, boille à sulfater, etc.), ainsi que le tribunal a pu le constater. Le recourant a insisté sur le fait que ses locaux actuels ne lui suffisaient plus pour ranger convenablement tout son matériel. A cet égard, il a signalé qu'autrefois le matériel d'exploitation pouvait être rangé dans les diverses capites - aujourd'hui pour la plupart désaffectées - réparties sur son domaine, mais que ce mode de rangement n'était plus compatible avec les méthodes et le matériel actuels d'exploitation. C'est notamment la raison pour laquelle il avait supprimé la capite, devenue trop exiguë, sise à proximité même de son habitation et l'avait remplacée par le cabanon incriminé.
Considère en droit :
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1. La construction litigieuse est sise en zone viticole (art. 157 ss RPE), assimilable à une zone agricole (art. 52 LATC). Avant d'entreprendre un quelconque travail, Marcel Deladoey aurait dû solliciter, outre une autorisation de la municipalité, une autorisation spéciale du Département des travaux publics (art. 81 al. 1 LATC). Par ailleurs, il est manifeste que les travaux auraient dû faire l'objet d'une enquête publique, l'art. 111 LATC n'étant pas applicable en raison de leur ampleur.
Les informalités relatives à la procédure d'autorisation ne conduisent cependant pas d'emblée à un ordre de démolition. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1992, p. 488 ss; 1979, p. 231 ss). Il ne se justifie pas non plus nécessairement de les soumettre après coup à une enquête publique. En effet, indépendamment du cas d'application de l'art. 111 LATC, cette mesure ne s'impose pas lorsqu'elle apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux. Tel est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (RDAF 1992, p. 488ss; 1978, p. 332 ss). Au vu de cette jurisprudence, il convient d'examiner si les travaux litigieux, bien qu'irréguliers en la forme, respectent le droit de fond. Ce n'est qu'en cas de réponse affirmative, qu'il faudra encore examiner si une enquête a posteriori s'avère nécessaire.
2. Dans le cas particulier, il apparaît vraisemblable, au vu des renseignements fournis par le recourant et des constatations effectuées lors de l'inspection locale, que Marcel Deladoey ne dispose pas d'une surface de remisage suffisante à son exploitation. Cela ne signifie pas encore que la construction litigieuse, qui répond peut-être à un besoin objectif, soit réglementaire. C'est ce qu'il convient d'examiner précisément.
a) Selon l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole; l'admission de la conformité d'un bâtiment ou d'une installation doit résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation et les ouvrages doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (ATF 117 Ib 279 consid. 3a, 503/504 consid. 4 a, 116 Ib 137 consid. 3d, 114 Ib 133/134 consid. 3). En droit cantonal vaudois, les mêmes exigences découlent de l'art 52 LATC dont l'alinéa 1 prévoit que seules peuvent être autorisées en zones agricole et viticole les constructions nécessaires aux activités qui sont en relation étroite avec la culture du sol.
b) L'art. 22 al. 3 LAT prévoit que le droit fédéral et le droit cantonal peuvent ajouter d'autres exigences à celles énumérées ci-dessus. On pourrait se demander si tel est le cas de l'art. 81 al. 2 LATC qui stipule que l'autorisation pour une construction conforme à l'affectation de la zone est accordée "à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose...". Cette interrogation appelle une réponse négative, puisque le Tribunal fédéral a déjà jugé, dans un obiter dictum, qu'une pesée des intérêts en présence doit également intervenir dans le cadre de l'octroi d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 lit. a LAT (ATF non publié du 6 mai 1986 dans la cause St., consid. 3, cité in : Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, Lausanne 1992, p. 133 et note no 572; voir ég. TA, AC 91/150, du 8 juillet 1992, consid. 3). En revanche, l'art. 83 al. 3 1ère phrase RATC va sans doute plus loin que les exigences de l'art. 22 al. 2 LAT en prévoyant que "les différents bâtiments d'exploitation d'une entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant, doivent être regroupés et former un ensemble architectural...". Cette disposition répond à des impératifs d'aménagement du territoire et de protection des sites (Scheuchzer, op. cit. p. 138 et 139); elle est certainement conforme au droit fédéral (voir art. 1 al. 1 et 3 al. 2 lit. d LAT) et s'inscrit par conséquent dans le cadre des "autres conditions" que le droit cantonal peut poser à teneur de l'art. 22 al. 3 LAT. Le législateur cantonal a également octroyé aux communes la faculté d'aggraver le régime de la zone agricole par le biais de l'art. 52 al. 3 LATC qui a la teneur suivante : "Les communes peuvent également prévoir pour les zones agricoles et viticoles des dispositions plus restrictives que celles de la présente loi pour protéger les sites". Les art. 157 ss RPE vont tout à fait dans le sens de cette dernière disposition. Ainsi, après avoir posé le principe de l'interdiction de modifications extérieures affectant les constructions existantes, le législateur bellerin a envisagé la possibilité pour la municipalité d'octroyer des dérogations de cas en cas en subordonnant celles-ci à la constatation de l'absence de préjudice "au vignoble tout particulièrement" (art. 158 RPE). L'art. 159 RPE, qui admet comme constructions nouvelles, dans la zone viticole, les seules "capites de vignes d'une surface maximum de 9 m2 et d'un seul niveau" répond sans doute à la même préoccupation de protection du vignoble.
c) Le cabanon litigieux, construction en bois d'une surface d'environ 35 m2 et d'une hauteur au faîte de l'ordre de 3 m, est à l'évidence contraire à l'art. 159 RPE qui, on l'a vu, est une norme conforme à la législation de rang supérieur et constitue la seule disposition permettant la réalisation de constructions distinctes en zone viticole. La teneur complète de cette disposition est la suivante : "Seules sont admises dans cette zone les capites de vignes d'une surface maximum de 9 m2 et d'un seul niveau, dans la mesure où celles-ci servent exclusivement à l'exploitation du vignoble". Cette norme est en l'occurrence violée à un double titre : d'une part, l'objet litigieux dépasse largement la surface maximale de 9 m2; d'autre part, il n'est pas affecté exclusivement à l'exploitation du vignoble, puisque la moitié de sa surface sert à loger quelques poules.
Il s'ensuit que le cabanon litigieux est non réglementaire. Cela ne signifie cependant pas que Marcel Deladoey est privé de toute possibilité de remédier à un éventuel déficit en surface de remisage. Mais, s'il parvient à établir - la question de la preuve sur ce point peut en l'état rester ouverte - qu'un entrepôt dépassant 9 m2 (surface d'une capite) lui est indispensable, tant le droit communal (art. 158 et 159 RPE) que le droit cantonal (art. 83 al. 3 RATC) postulent que le complément nécessaire soit obtenu par le biais d'une extension du bâtiment principal, et non pas par la création d'un bâtiment distinct.
Il est vrai qu'une interprétation rigoureuse de l'art. 158 RPE pourrait conduire à refuser une extension même modérée du bâtiment du recourant. Une telle interprétation ne serait cependant pas compatible avec le droit fédéral, car elle priverait alors l'intéressé de la possibilité d'exploiter normalement son domaine viticole, en lui refusant le droit d'aménager un local de rangement nécessaire, contrairement à la garantie de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT.
Il se pourrait encore que l'augmentation de la surface de remisage d'une exploitation ne puisse pas se faire, pour des motifs techniques, plus particulièrement en raison de la configuration du terrain, par le biais de l'extension d'un bâtiment existant. On peut exclure cette hypothèse dans le cas d'espèce, dans la mesure où le terrain accuse une très faible pente, ainsi que le tribunal a pu le constater lors de l'inspection locale. Si un cas de ce genre devait survenir, ce qui est loin d'être exclu, vu la configuration du terrain à Bex, il conviendrait d'examiner la compatibilité du règlement communal, qui n'autorise pour toute construction nouvelle que des capites d'une grandeur de 9 m2 au maximum, avec le droit fédéral.
3. Le cabanon litigieux s'avérant non réglementaire, l'autorité communale était dès lors fondée à prononcer un ordre de démolition ou de remise en état (art. 105 LATC); ce faisant, elle devait toutefois respecter les principes généraux régissant l'activité administrative. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une installation non conforme et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est dans la règle pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire (ATF 111 Ib 224 ss, consid. 6 b/c; 108 I a 216 s.; 104 Ib 303, consid. 5 b).
En l'occurrence, il n'existe aucun motif dont on pourrait déduire que le recourant pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire. Il faut retenir au contraire qu'en commençant la construction sans entreprendre aucune démarche administrative, le recourant a bafoué quelques règles élémentaires de la police des constructions, règles qu'il ne pouvait ignorer. On observera au surplus que dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a considéré que le constructeur ne pouvait même pas se prévaloir de sa bonne foi dans l'hypothèse où il avait obtenu une autorisation municipale, alors que l'autorisation spéciale cantonale faisait défaut (ATF non publié du 4 décembre 1992 dans la cause Etat de Vaud c/ Municipalité de Lutry et dame Maurer).
En exigeant la remise en état des lieux, la municipalité a implicitement considéré que cet ordre respectait le principe de la proportionnalité. Un ordre de démolition est contraire à ce principe lorsque la violation de la loi, de peu d'importance, ne justifie pas l'atteinte portée aux intérêts du propriétaire. Le comportement de celui-ci, lorsqu'il ne peut pas se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi, est pris en compte dans l'appréciation de la gravité de la mesure (ATF 111 Ib 224, consid. 6 b; 108 Ia 218, consid. 4b). Dans le cas particulier, la pesée des intérêts penche nettement en défaveur du recourant. D'un côté, l'intérêt public à la protection du site, en l'occurrence un vignoble d'une grande beauté, est important. De l'autre, le coût du cabanon en question, bien qu'il n'a pas été précisément chiffré par le recourant, peut sans doute être considéré comme faible, de sorte qu'en cas de démontage, le préjudice subi par le recourant sera restreint; cela est d'autant plus vrai qu'une réutilisation de cet ouvrage paraît tout à fait possible. Dans ces conditions, l'intérêt au rétablissement d'une situation conforme au droit de l'aménagement du territoire l'emporte sur l'intérêt purement financier, en définitive, de l'intéressé. L'ordre de démolition doit ainsi être confirmé.
Cela étant, il convient d'impartir un délai à Marcel Deladoey pour s'exécuter. Dans la mesure où, comme on l'a vu plus haut, son besoin en surface de rangement supplémentaire paraît vraisemblable, le tribunal est d'avis qu'il convient de lui impartir un délai suffisamment long pour qu'il puisse, dans l'intervalle, soumettre un projet réglementaire aux autorités compétentes qui feront en sorte de l'examiner avec diligence. Le tribunal fixe ce délai au 30 octobre 1993.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours.
En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice, arrêté à Fr. 1.300.--, est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté; la décision de la Municipalité de Bex du 12 mai 1992 est confirmée.
II. Un délai au 30 octobre 1993 est imparti à Marcel Deladoey pour démolir le cabanon qu'il a construit sur sa parcelle no 1735 et remettre les lieux dans leur état initial.
III. Un émolument de Fr. 1.300.-- (francs mille trois cents) est mis à la charge du recourant, Marcel Deladoey.
Lausanne, le 28 juillet 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours dès sa notification. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).