canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
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du 7 avril 1993
sur le recours interjeté par les copropriétaires de la PPE "ERIDAN", les copropriétaires de la PPE "ORION", les copropriétaires de la PPE "LICORNE", les copropriétaires de la PPE "ANDROMEDE", les copropriétaires de la PPE "CASSIOPEE" et les copropriétaires de la parcelle no 3263 en nature de garage-parking, à Sainte-Croix, dont le conseil est l'avocat Robert Liron, Remparts 9, 1400 Yverdon,
contre
la décision de la Municipalité de Sainte-Croix du 10 juillet 1992 refusant d'ordonner la démolition de divers travaux réalisés sans autorisation par Bozidar BJELANOVIC, au lieu dit "La Combe aux Guerraz".
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Statuant à huis clos dans sa séance du 23 novembre 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : Mlle V. Leemann
constate en fait :
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A. Bozidar Bjelanovic est propriétaire, sur le territoire de la Commune de Sainte-Croix, d'une parcelle de 422 mètres carrés cadastrée sous no 3533. Sis au lieu dit "La Combe aux Guerraz", ce bien-fonds est délimité au nord par la parcelle no 2530 (asile de vieillards de Sainte-Croix) et, pour le surplus, par la parcelle no 2682, propriété de Henri Cevey et Amédée Berrut, dont elle a été détachée.
Bâti de manière relativement dense, le quartier a une vocation essentiellement résidentielle; il est notamment constitué de plusieurs "immeubles-chalets" destinés à l'habitation collective, qui, pour la plupart, ont été constitués en propriétés par étages. Une aire de stationnement d'une cinquantaine de places de parc, balisées en blanc, a été aménagée sur la dalle supérieure d'un parking souterrain de deux niveaux (parcelle no 3263), à proximité immédiate de la parcelle no 3533; ce parking à l'air libre est en principe réservé à l'usage exclusif des copropriétaires des PPE avoisinantes.
B. Le 2 mai 1984, Henri Cevey et Amédée Berrut ont obtenu de la Municipalité de Sainte-Croix le permis de construire, sur leur parcelle no 2682, un couvert semi-enterré avec place de jeux (il s'agissait en réalité de neuf garages) et un petit chalet, d'une surface au sol d'environ 55 mètres carrés, comportant une cave, un rez-de-chaussée formé d'une seule pièce baptisée "local à loisirs", avec deux WC, ainsi que des combles non habitables. Cette dernière construction a été acquise, à une date non précisée, par Eric Robert-Nicoud, au bénéfice d'un droit de superficie (no 3323) sur la parcelle no 2682.
Le 8 janvier 1985, le Département de la justice, de la police et des affaires étrangères a autorisé l'ouverture dans ce bâtiment d'un café-restaurant à caractère saisonnier, comprenant au maximum 20 places. Apparemment, ce changement d'affectation n'a ni été mis à l'enquête publique, ni formellement autorisé par la municipalité.
Le 27 juin 1986, la municipalité a autorisé Eric Robert-Nicoud à réaliser un couvert au sud du bâtiment existant. Il s'agissait d'édifier un avant-toit à un pan, appuyé d'un côté à la façade principale, au niveau de la corniche, et reposant, à son autre extrémité, sur quatre madriers. Le plan sommaire remis à la municipalité figure en outre, par rapport au terrain naturel, un léger remblai formant terrasse devant le bâtiment. Cet aménagement n'a pas été mis à l'enquête.
A la suite de la faillite d'Eric Robert-Nicoud, le droit de superficie sur la parcelle no 2682 a été acquis par la Banque vaudoise de crédit, puis promis-vendu à Bozidar Bjelanovic, qui envisageait la réouverture de l'établissement fermé depuis plus de trois ans. Le 8 novembre 1989, Bozidar Bjelanovic et la Banque vaudoise de crédit ont soumis à la municipalité un projet d'agrandissement. Il s'agissait en substance d'édifier, sur le flanc ouest du bâtiment, un sas d'entrée et de créer, à l'est, une annexe d'un seul niveau totalisant quelque 30 mètres carrés, contiguë au restaurant existant, formant cuisine et local de service. L'aménagement d'un logement de deux pièces (avec réduit et salle d'eau) dans les combles, ainsi que la création de deux lucarnes en façade est et ouest étaient également prévus.
Ouverte du 8 décembre 1989 au 6 janvier 1990, l'enquête publique n'a apparemment suscité aucune opposition. Le 1er février 1990, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a donné son autorisation préalable à l'agrandissement du restaurant, dont le nombre de places a été porté à trente-six. Le 12 février 1990, le permis de construire sollicité a été octroyé.
Le 23 août 1990, Bozidar Bjelanovic a racheté le droit de superficie ainsi que la partie correspondante de la parcelle no 2682, devenue la parcelle no 3533 du cadastre de Sainte-Croix. Cette parcelle forme une petite butte sur laquelle est édifié le restaurant auquel on accède par des escaliers. Elle est comprise à l'intérieur du périmètre du plan de quartier "La Combe aux Guerraz", adopté par le Conseil communal dans sa séance du 21 juin 1976 et approuvé par le Conseil d'Etat le 11 août 1976. Selon ce plan, elle fait partie de la zone d'intérêt général B, plus particulièrement régie par les art. 5 et 6 du règlement lié à ce plan (ci-après RPQ) qui, à titre supplétif, rend applicable la législation cantonale et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions légalisé le 10 novembre 1954 (RPE; voir art. 49 RPQ).
Le 18 septembre 1990, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a accordé à Bozidar Bjelanovic une patente annuelle, en remplacement de la patente saisonnière qui couvrait l'exploitation de l'établissement, dont la capacité a été fixée à 84 places (une salle de consommation de 36 places, une terrasse couverte de 28 places et une terrasse non couverte de 20 places).
C. Le 29 mai 1991, Bozidar Bjelanovic a requis de la municipalité l'autorisation de transformer en véranda le couvert ayant fait l'objet du permis de construire octroyé le 27 juin 1986. A lire les plans, la terrasse serait entièrement fermée par des parois en bois, vitrées dans leur partie supérieure; des portes coulissantes seraient installées en façades est et ouest; un four à raclettes avec cheminée serait également aménagé sur le flanc est de la véranda. La surface au sol du bâtiment existant serait portée à environ 122 mètres carrés.
Mis à l'enquête publique du 11 juin au 1er juillet 1991, ce projet a suscité l'opposition de la société Sicosa SA, administratrice des PPE recourantes.
Par courrier du 3 septembre 1991, la municipalité a refusé le permis de construire sollicité, au motif que le constructeur ne disposait pas de places de stationnement.
Le 19 juin 1992, Sicosa SA s'est plainte à la municipalité de ce que Bozidar Bjelanovic avait néanmoins coulé une dalle en béton sous le couvert existant, remplacé les piliers soutenant celui-ci et fermé les deux faces latérales par des parois en bois, hautes d'environ 0,90 mètre. Par courrier du 24 juin, après avoir fait procéder à une inspection des lieux, la municipalité a répondu que ces aménagements pouvaient être admis en tant que travaux courants d'entretien, car ils ne modifiaient pas le volume construit. Ne se satisfaisant pas de cette réponse, Sicosa SA a sommé la municipalité d'une part de dénoncer le constructeur au préfet en application de l'art. 130 LATC, d'autre part d'ordonner la démolition des travaux accomplis sans autorisation.
Par pli recommandé du 10 juillet, muni des voies de droit, la municipalité s'y est refusée.
D. Par acte du 20 juillet 1992, les copropriétaires des PPE "Eridan", "Orion", "Licorne", "Andromède", "Cassiopée" et ceux de la parcelle no 3263, représentés par Sicosa SA, se sont pourvus contre cette décision; ils concluent, avec suite de frais et dépens, à son annulation, à la démolition des travaux entrepris sans droit et à la dénonciation du constructeur au préfet, en application de l'art. 130 LATC. En bref, les recourants considèrent que les aménagements incriminés constituent non pas de simples travaux d'entretien, mais l'exécution partielle du projet de transformation refusé par la municipalité; ils insistent sur l'absence de places de stationnement. Dans le délai imparti à cet effet, les recourantes ont versé une avance de frais de Fr. 1'000.--.
Par ordonnance présidentielle du 24 juillet, les communautés recourantes ont été invitées à produire chacune le procès-verbal de son assemblée générale attestant que le recours avait été décidé ou ratifié conformément à l'art. 647b du code civil. Le 18 août, le conseil des recourantes a expliqué que le dépôt du recours n'avait pas encore été ratifié, l'administrateur des recourantes ayant considéré qu'en application du règlement d'administration et d'utilisation de chacune des PPE (art. 35), s'agissant d'une mesure d'urgence dans l'intérêt des copropriétaires, il était habilité à agir préalablement à autorisation.
La municipalité a procédé le 21 août, concluant implicitement au rejet du pourvoi. En bref, elle maintient sa position. Le 24 août, le constructeur a également proposé le rejet du recours. Il conteste la légitimation active des recourantes; pour le surplus, son argumentation rejoint celle de la municipalité.
Le 24 août également, un délai au 30 octobre 1992 a été accordé à l'administrateur des PPE recourantes pour recueillir, par voie de circulation, l'accord à la présente procédure de la majorité des copropriétaires représentant, leurs parts réunies, plus de la moitié des biens-fonds.
Le 30 octobre, le conseil des recourantes a transmis les ratifications requises s'agissant des PPE "Orion" et "Licorne"; il a également informé le Tribunal du retrait du recours interjeté pour le compte des PPE "Eridan" et "Andromède"; enfin, il a requis un ultime délai au 15 novembre pour obtenir l'accord des copropriétaires de la PPE "Cassiopée" et de ceux de la parcelle no 3263 en nature de garage-parking.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance à Sainte-Croix, le 23 novembre 1992, en présence d'un représentant de Sicosa SA, Jean-Jacques Chavannes, assisté de son conseil, l'avocat Robert Liron; de plusieurs représentants de la municipalité, Marcel Cuendet, syndic, Robert Gueissaz, conseiller municipal, Claude Pahud, chef du service des bâtiments, et Jacques Wuersten, secrétaire municipal; ainsi que du constructeur, Bozidar Bjelanovic, assisté de son conseil, l'avocat Filippo Ryter.
A cette occasion, le conseil des recourantes a déclaré que, faute d'avoir pu obtenir l'accord de la majorité des copropriétaires, le recours interjeté pour la PPE "Cassiopée" était retiré.
Le Tribunal a procédé à la visite des lieux en présence des parties et intéressés, entendus sur place. Cette mesure d'instruction a permis de constater que la terrasse, anciennement en terre battue et gravier, avait été bétonnée sur toute la surface située à couvert; les quatre madriers qui soutenaient l'avant-toit ont été remplacés par cinq piliers de bois neufs; une barrière en bois, d'environ un mètre de hauteur, entourant partiellement les façades ouest et est - où un encadrement de porte, ouvert sur l'extérieur, a été créé - a été édifiée en lieu et place d'une clôture formée de deux planches horizontales fixées sur des pieux.
F. Le 25 novembre, constatant que la communauté des copropriétaires de la parcelle no 3263, ainsi que celle des copropriétaires des PPE "Orion" et "Licorne" avaient produit un certain nombre d'autorisations d'agir en justice signées par le préposé à l'Office des poursuites de Grandson, le juge instructeur a invité les recourantes à justifier les pouvoirs de représentation dudit préposé.
Le 18 décembre, le conseil des recourantes a fait savoir que l'Office des poursuites avait agi en vertu des art. 17, 18, 91 ,92, 94 et 95 de l'ordonnance sur la réalisation forcée des immeubles (ORI). Le 6 janvier, le conseil du constructeur a toutefois mis en doute que les conditions d'application de ces dispositions soient réunies, dans le cas particulier.
Considérant en droit :
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1. Conformément à l'art. 52 LJPA, le retrait des recours interjetés par les copropriétaires des PPE "Eridan", "Andromède" et "Cassiopée" a mis fin à la procédure en ce qui les concernait.
2. La qualité pour recourir d'une communauté de copropriétaires par étages, qu'il s'agisse de contester le refus d'un projet de construction de ladite communauté ou un permis de construire délivré à un tiers, n'est reconnue qu'à la condition que la majorité de tous les copropriétaires, représentant en outre, leurs parts réunies, plus de la moitié de la chose, adhère à la procédure (art. 647b CC; CCRC, prononcé no 6619 du 28 juin 1990, RDAF 1991 p. 102; TA, arrêt AC 91/011 du 24 mars 1992, RDAF 1992 p. 204). Le constructeur conteste que cette condition soit remplie en l'espèce.
A lire la liste des autorisations d'ester en justice annexée au dossier de la cause, seuls onze des vingt-deux copropriétaires de la PPE "Orion" ont ratifié le pourvoi, de sorte que cette communauté n'est effectivement pas légitimée à agir. Quant à l'accord de la majorité des copropriétaires de la parcelle no 3263 et de la PPE "Licorne", il a été obtenu parce qu'un certain nombre d'autorisations ont été signées par le préposé à l'Office des poursuites de Grandson. Selon les recourantes, la représentation de différents copropriétaires par le préposé à l'Office des poursuites de Grandson serait justifiée par diverses dispositions de l'ordonnance sur la réalisation forcée des immeubles (ORI), en particulier par l'art. 18 ORI, qui prévoit que, si dans l'intérêt d'une bonne gestion il est nécessaire de faire des procès et qu'il y a péril en la demeure, l'office fera de lui-même le nécessaire et informera immédiatement les créanciers poursuivants ainsi que le débiteur des mesures prises, en les avisant qu'ils ont le droit de porter plainte (al. 1); s'il n'y a pas péril en la demeure, l'office demandera tout d'abord leur avis aux créanciers et au débiteur, en leur fixant un délai convenable et en formulant des propositions précises quant aux mesures à prendre et à la façon d'en couvrir les frais (al. 2).
En vérité, on peut douter que cette disposition - qui, à son alinéa premier, fait appel à la notion d'urgence et, à son alinéa second, prévoit une procédure dont rien ne permet d'affirmer qu'elle ait été suivie ici - apporte en l'espèce une réponse parfaitement claire au problème de la représentation des différents copropriétaires par l'Office des poursuites. Cependant, compte tenu du sort du pourvoi, le tribunal peut se dispenser d'examiner plus avant cette question.
3. La parcelle no 3533 est située en zone d'intérêt général B du plan de quartier "La Combe aux Guerraz". Selon les art. 5 et 6 RPQ "Cette zone permet la construction d'équipements publics de caractère sportif, ludique, culturel (théâtre en plein air, jeux de boules, patinoire, bassin, tennis). Tous les équipements sont publics et de caractère non lucratif".
La construction autorisée en mai 1984 viole grossièrement cette réglementation. C'est sans doute pour cela que le projet de construction appelait les garages "couvert semi-enterré avec place de jeux" et le chalet "local à loisirs".
Le changement d'affectation opéré en janvier 1985 est, lui aussi, clairement contraire au plan de quartier, qui prévoit d'ailleurs expressément une zone permettant la construction de restaurants, mais dans un autre secteur. Cette contradiction n'a pas échappé à la municipalité lorsqu'elle a autorisé l'agrandissement du café-restaurant "en dérogation aux art. 5 et 6 du règlement du plan de quartier". Aucune disposition réglementaire ne lui permettait d'accorder une telle dérogation, l'art. 92 RPE - applicable par le biais du renvoi de l'art. 49 du règlement du plan de quartier - ne réservant cette possibilité qu'à l'égard des "prescriptions réglementaires concernant l'ordre, les hauteurs, les longueurs des constructions"; qui plus est, dans des situations qui n'étaient pas réalisées en l'espèce.
Il s'ensuit que le bâtiment actuel n'est pas réglementaire et ne peut par conséquent être transformé ou agrandi qu'aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC appliqué par analogie.
4. A teneur de cette disposition, les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, peuvent être entretenus ou réparés (al. 1er). Ils peuvent être transformés ou agrandis, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone; les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2).
a) Le projet d'aménagement du couvert en véranda, qui aurait permis en toute saison d'augmenter de vingt-huit places la capacité du restaurant, aurait manifestement aggravé l'atteinte à la réglementation en vigueur : une surface supplémentaire aurait été durablement affectée à une activité qui n'a pas sa place dans cette zone. C'est donc à juste titre que le permis de construire a été refusé le 3 septembre 1991, quand bien même la municipalité n'a pas fondé sa décision sur ce moyen, mais sur l'art. 38 RPQ, relatif aux places de stationnement.
b) Reste à savoir si les travaux dénoncés par les communautés recourantes constituent une exécution partielle du projet de transformation refusé par la municipalité ou s'il s'agit, comme le voudrait cette dernière, de simples travaux d'entretien ou de réparation au sens de l'art. 80 al. 1 LATC.
Entrent dans la catégorie des travaux d'entretien et de réparation, autorisés sans restriction par l'art. 80 al. 1 LATC, ceux consistant à rénover (toitures, façades, fenêtres, etc...) ou à moderniser (nouvelle installation de chauffage, équipement sanitaire) le bâtiment considéré (voir P. Dilger, Raumplanungsrecht der Schweiz, p. 284; E. Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau, Kommentar, p. 568). Il importe donc de ne pas modifier la construction existante ou de le faire de manière très peu importante, l'aspect, la distribution et la destination de la construction restant inchangés; les travaux doivent seulement viser à protéger l'ouvrage ou l'installation existante des effets de la dégradation due au temps, voire à le moderniser de façon raisonnable en fonction des exigences du confort actuel (voir B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne, 1988, p. 161).
La transformation au sens de l'art. 80 al. 2 LATC est l'opération tendant à modifier la répartition interne des volumes ou l'affectation de tout ou partie des volumes sans accroissements extérieurs et sans que, en elle-même, l'affectation de nouveaux locaux soit contraire au règlement (voir Droit vaudois de la construction, Payot Lausanne, 1987, note 1 ad art. 80 LATC; voir aussi B. Bovay, op. cit., p. 162).
A la lumière de cette jurisprudence, la pose d'une dalle en béton en lieu et place du revêtement en gravier reste dans les limites de la notion d'entretien et de réparation : il ne s'agit en effet que d'un aménagement destiné pour l'essentiel à améliorer le confort des usagers, faciliter l'entretien courant du sol et assurer un meilleur ancrage de la toiture; comme tel, il n'apporte aucune modification à l'identité, au volume ou à la nature de l'ouvrage. En revanche, les autres travaux critiqués par les recourantes excèdent manifestement le cadre des mesures que l'art. 80 al. 1 LATC autorise sans aucune restriction : la fermeture même partielle de chacun des côtés de la terrasse, la création d'un encadrement prêt à recevoir une porte sur le flanc est du bâtiment et le remplacement, en nombre plus élevé, des piliers soutenant l'avant-toit modifient indiscutablement l'aspect de la construction. De plus, le tribunal a pu constater sur les lieux du litige, où ils étaient encore entreposés, que les différents éléments de construction qui ont été remplacés n'étaient en tous les cas pas vétustes ou endommagés au point qu'il s'imposât de les remplacer. Manifestement, les aménagements réalisés vont bien au-delà de simples travaux d'entretien et de rénovation; ils constituent une exécution partielle du projet de transformation refusé par la municipalité et sont ainsi soumis aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC.
c) Les travaux litigieux n'ont pas apporté de changement notable par rapport à la situation antérieure : d'une part, la terrasse en cause est exploitée depuis plusieurs années durant la belle saison, lorsque les conditions météorologiques le permettent, d'autre part, en rendant l'exploitation de la terrasse plus commode et en améliorant son confort, les travaux litigieux n'entraînent pas pour autant une augmentation de sa capacité ; de plus, l'utilisation saisonnière de cet ouvrage demeure également préservée puisqu'il n'a pas été fermé. On ne saurait donc conclure, en l'état actuel des choses, à une aggravation de l'atteinte à l'affectation de la zone, ni d'ailleurs à une atteinte au développement ou au caractère de la zone.
Les communautés recourantes ne le prétendent d'ailleurs pas; c'est exclusivement l'absence totale de places de stationnement destinées à la clientèle du café-restaurant qu'elles incriminent. Il n'est pas contesté que les clients de l'établissement stationnent leurs véhicules sur une aire de stationnement en principe réservée aux copropriétaires des PPE avoisinantes. On observera toutefois que, sur place, rien n'indique qu'il s'agit d'un parking privé: chacune des quelque cinquante places de parc à l'air libre est balisée en blanc, aucune indication ne les distingue entre elles et aucune signalisation n'a été posée. Quoi qu'il en soit, cette situation existe depuis plusieurs années sans qu'elle n'ait jamais été remise en question, ni par les recourantes, ni par la municipalité, à l'occasion des divers projets de transformation qui se sont succédé et ont fait l'objet d'autorisations de construire. C'est dire, conformément au principe du maintien de la situation acquise inscrit à l'art. 80 LATC, que cet état de fait ne saurait être remis en cause ici, sauf dans l'hypothèse où les travaux litigieux seraient de nature à engendrer un besoin supplémentaire en places de parc. Or, les travaux réalisés sans autorisation n'ont, on l'a vu, pas d'incidence sur la capacité de l'établissement en sorte qu'ils ne sauraient ni augmenter le besoin en places de stationnement ni aggraver de manière perceptible les inconvénients qui en résultent sur le voisinage. Ils peuvent ainsi être considérés comme conformes à l'art. 80 al. 2 LATC, et c'est à juste titre que la municipalité a refusé d'en ordonner la démolition.
5. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. En application de l'art. 55 al. 1er LJPA, il y a lieu de mettre à la charge des communautés recourantes un émolument de justice arrêté à Fr. 1'500.--.
Les prétentions en dépens du constructeur, qui a obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi, sont justifiées : les recourantes verseront donc à ce titre un montant de Fr. 1'000.-- au constructeur.
Ces frais et dépens seront supportés solidairement par toutes les communautés recourantes, nonobstant le fait que certaines d'entre elles, faute de pouvoir établir leur légitimation active, ont expressément retiré leur recours. On observera en effet que la partie qui retire son recours est en règle générale censée succomber, les frais et dépens étant mis à sa charge (v. notamment RDAF 1970 p. 154; 1976 p. 266; Grisel, Traité de droit administratif, p. 846; Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, édition 1983, p. 327), et qu'en l'occurrence les retraits sont intervenus, pour deux d'entre elles, alors que l'échange d'écritures était clos et, pour la troisième, lors de l'audience de jugement.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourantes solidairement.
III. Les recourantes verseront solidairement au constructeur Bozidar Bjelanovic la somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 7 avril 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :