canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
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du 29 juin 1993
sur le recours interjeté par Daniel Clément, domicilié à Gland, représenté par l'avocat Albert J. Graf, à Nyon,
contre
la décision de la Municipalité de Gland, du 10 juillet1992, lui impartissant un délai au 31 octobre 1992 pour démolir une piscine dont la construction a été entreprise sans autorisation.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, juge
P. Blondel, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
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A. Daniel Clément est propriétaire de la parcelle no 1'067 sur le territoire de la commune de Gland. Situé en zone industrielle A à teneur du plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 13 janvier 1988, ce bien-fonds comprend un bâtiment dans lequel Daniel Clément exploite une entreprise de construction, vente et installation de piscines et de leurs accessoires, en particulier de leurs produits de nettoyage et d'entretien. Une autre partie du bâtiment et du terrain est louée à Eric Matthey qui exploite une menuiserie construisant principalement des pavillons de jardin; ceux-ci sont exposés à l'extérieur du bâtiment.
Côté sud-est, en bordure de la route des Avouillons, le bien-fond est grevé d'une limite des constructions selon un plan approuvé par le Conseil d'Etat le 6 janvier 1967. Pendant plusieurs années, Daniel Clément a exposé une piscine en polyester posée à même le sol à l'extérieur du bâtiment, près de la limite du domaine public. Cette piscine servait de modèle d'exposition et à tester des produits d'entretien et de nettoyage. Aucune autorisation n'a été sollicitée pour cette installation. Dans le premier semestre 1992, cette piscine a été remplacée par un bassin présentant une emprise au sol de 8 mètres sur 4 mètres, dont le fond est betonné et ancré dans le sol, avec une fosse pour la pompe et les installations techniques d'une surface de 4,5 mètres carrés. Le plan d'eau occupe une surface de 8 mètres sur 3,5 mètres. Cette piscine est aménagée à 2,40 mètres de la limite du domaine public et environ 4 mètres de la chaussée; elle est distante de 3,20 mètre de la limite de la parcelle voisine, au sud-ouest. Elle est destinée à remplir le même usage que la précédente.
B. Ayant constaté ces travaux réalisés sans autorisation, la Municipalité de Gland a requis du constructeur la présentation d'un dossier de plans, par lettre du 23 juin 1992. A la suite du dépôt des documents demandés, d'ailleurs incomplets, la municipalité a fait savoir au constructeur le 10 juillet qu'elle considérait que cette installation était inadmissible en raison de son empiètement sur la limite des constructions et lui a imparti un délai au 31 octobre 1992 pour la démolir.
C. Daniel Clément a recouru contre cette décision par acte du 23 juillet 1992. Il conclut à l'annulation de la décision attaquée. Ses arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Le 24 juillet 1992, le juge instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours, décision qui n'a pas été contestée par la municipalité.
La municipalité a conclu au rejet du recours par mémoire du 8 septembre 1992.
D. Le Tribunal administratif a tenu séance le 25 novembre1992 et a procédé à une visite des lieux.
Considère en droit :
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1. Selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours, qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause sur ce point, les piscines sont des aménagements tombant sous le coup des règles de la police des constructions, cela alors même qu'elles n'impliquent aucun ouvrage au sol (prononcé non publié no 6192, du 7 juillet 1989; RDAF 1989, 82; 1975, 280; 1975, 214). Ces installations entraînent en effet une modification plus ou moins importante de la configuration du sol et peuvent avoir des effets sur l'environnement, ainsi que sur le volume des eaux à traiter; il en résulte qu'elles doivent en principe faire l'objet d'une enquête publique (art. 111 LATC).
Dans le cas particulier, tant la dimension de la piscine litigieuse que son ancrage au sol, impliquaient l'ouverture d'une enquête publique. C'est en conséquence à juste titre que la municipalité a requis la production d'un dossier de plans à cet effet. Force est cependant de constater que les plans fournis à cet égard par le recourant sont insuffisants; il manquait en effet un plan de situation tel qu'exigé par l'art. 69 al.1 ch.1 RATC. Ce plan - d'autant plus indispensable en l'espèce que la piscine litigieuse est située à proximité de la voie publique et empiète sur une limite des constructions - a certes été présenté en cours de procédure. Les plans produits n'indiquent en outre pas le raccordement des installations de filtrage et de vidange, éléments qui doivent permettre à l'autorité compétente de vérifier la conformité d'une piscine avec la loi sur la protection des eaux contre la pollution (art. 65 al.1 RATC). Aucun questionnaire général n'a par ailleurs été rempli. Ce document fait partie des pièces à produire dans le dossier d'enquête (art. 69 al.1 ch. 6 RATC). Formellement, cette omission devra être réparée. En outre, il n'est pas exclu que la piscine litigieuse soit assujettie à une autorisation spéciale au sens des art. 120 ss LATC, question sur laquelle il incombe aux autorités cantonales concernées de se prononcer; certes, par ses dimensions, la piscine en cause est assimilable à une piscine à l'usage d'une seule famille, qui échappe à un contrôle cantonal, pour autant qu'elle ne soit pas chauffée (ch. 340 du questionnaire général). Toutefois, selon la concentration des produits d'entretien qui y sont introduits, l'évacuation de l'eau de la piscine pourrait poser des problèmes similaires à ceux du traitement des déchets spéciaux, qui requièrent une autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (Annexe II au RATC).
2. Les informalités relatives à la procédure d'autorisation ne conduisent cependant pas d'emblée à un refus du permis sollicité. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1992, p.488 ss; 1979, p. 231 ss). D'autre part, il ne se justifie pas non plus nécessairement de les soumettre après coup à une enquête publique. Le but de cette procédure est de porter les projets de construction à la connaissance de tous les intéressés et de permettre ainsi à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires en tenant compte des éventuelles interventions de ceux-ci (TA AC 92/049, du 26 mars 1993; AC 91/198, du 7 septembre 1992; CCRC 6736, du 20 novembre 1990). Indépendamment des conditions d'application de l'art.111 LATC, cette mesure ne s'impose cependant pas lorsqu'elle apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux. Tel est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés depuis plusieurs mois et sont visibles pour les tiers (RDAF 1992, p. 488 ss; 1978, 332 ss).
Dans le cas particulier, la piscine litigieuse, proche de la route et de la propriété voisine, est exposée à la vue de tous. Ni cette installation, ni la piscine qu'elle remplace, qui avait également été aménagée sans autorisation, n'ont fait l'objet d'une quelconque intervention de tiers voisins. Dans ces conditions, ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que d'exiger la soumission des travaux entrepris à une enquête publique à ce stade de la procédure.
En revanche, aucune autorisation municipale ne pourra intervenir avant que le dossier n'ait été dûment complété par un jeu de plans complet et soumis aux autorités cantonales compétentes (art. 75 al. 1 et 2 RATC). Ce point doit en conséquence encore être réservé. Le Tribunal administratif peut néanmoins entrer en matière sur les griefs invoqués par la municipalité relevant de sa compétence.
3. Selon la municipalité, la piscine ne peut être autorisée alors qu'elle empiète sur un espace soustrait à la construction par plan d'alignement. Le respect de la distance réglementaire par rapport à la limite de propriété voisine n'est en revanche pas contesté.
Tout d'abord, s'agissant de la qualification des travaux entrepris, la piscine litigieuse, qui remplace une installation existante de conception plus légère, doit être qualifiée de construction nouvelle, à tout le moins de reconstruction, tombant sous le coup de l'art. 82 lit. c LATC. En aucun cas, on ne saurait en effet assimiler le remplacement d'une piscine par une autre à une transformation ou un agrandissement tombant sous le coup de l'art. 82 lit. a LATC. Ce point n'est d'ailleurs pas contesté.
Selon l'art. 82 lit. c LATC, la reconstruction empiétant sur une limite des constructions n'est pas autorisée. Adoptée sous l'empire de l'ancienne loi sur les routes du 25 mai 1964 (a LR), cette règle n'était applicable qu'aux limites de constructions fixées par un plan d'extension, seules soumises à la LATC (art. 76 al.1 a LR; Raymond Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987, 401); à défaut de comporter une limite secondaire pour les ouvrages et installations de peu d'importance, ainsi que le permettait l'art. 76 al. 2 a LR, ces plans n'autorisaient pas la construction de dépendances empiétant sur la limite. De telles constructions n'étaient d'ailleurs pas non plus autorisées à une distance inférieure à la limite légale, si ce n'est à titre précaire (art. 74 a LR). Ce problème est désormais résolu par la nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR). L'art. 37 al.1 LR prévoit en effet ce qui suit, sous la note marginale "Constructions souterraines et dépendances de peu d'importance" :
"A défaut de plan fixant la limite des constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent."
Cette disposition, qui a fait l'objet d'un amendement de la commission parlementaire, ne vise pas uniquement les constructions qui empiètent sur les limites légales de constructions, mais également celles qui empiètent sur la limite des constructions fixée par un plan communal, telle que la réserve l'art. 36 al.1 LR. L'art. 37 LR fixe en effet indifféremment une distance légale pour les constructions souterraines et les dépendances de peu d'importance. Il réserve seulement les situations particulières résultant d'un plan fixant la limite des constructions souterraines (BGC, aut. 1991, p. 787). Sous cette seule exception, l'autorité compétente peut autoriser des constructions souterraines ou des dépendances à proximité d'une voie publique, aux conditions fixées par l'art. 37 al.1 LR.
4. La piscine litigieuse étant située à plus de 3 mètres du bord de la chaussée, reste à examiner si elle peut être qualifiée de dépendance de peu d'importance au sens où l'entend l'art. 37 al.1 LR.
a) Sur cette notion, la loi sur les routes renvoie à l'art. 39 RATC (BGC, aut.1991, p. 753). Selon l'art. 39 al.2 RATC, par dépendance de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, tels que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle. L'art. 39 al.3 RATC ajoute qu'elles ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins. L'art. 69 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) reprend pour l'essentiel cette définition; à son alinéa 2, il précise toutefois que ces ouvrages peuvent occuper une surface maximale de 45 mètres carrés.
La municipalité prétend que le recourant utilise la piscine litigieuse à des fins professionnelles, ce qui exclut de la qualifier de dépendance au sens de la disposition précitée. Selon sa pratique, les garages abritant des véhicules professionnels comme le tracteur d'un agriculteur ne constituent pas des dépendances de peu d'importance; en revanche, les places de parc à l'air libre ne sont pas assimilées à des constructions et peuvent empiéter sur les limites de constructions de même que les cabanons et chalets de jardin, qui sont des ouvrages mobiles, au même titre que les voitures d'exposition d'un garagiste.
b) Dans sa jurisprudence, la Commission de recours en matière de constructions (CCRC) a jugé à plusieurs reprises que des ouvrages telle une marquise servant au chargement et déchargement de camions de livraisons ou à abriter les usagers d'une station service ne pouvaient être qualifiés de dépendance au sens où l'entend l'art. 39 RATC, dès lors qu'ils servent à l'exercice d'une activité professionelle (RDAF, 1967; CCRC 5712, du 27 septembre 1988; 5678, du 22 septembre 1988); il en va de même d'une cave à vins, utilisée en relation avec un établissement public (RDAF 1979, 298) ou d'un couvert utilisé comme dépôt lié à un bâtiment à vocation mixte (CCRC 5931, du 23 février 1989). En revanche, des places de stationnement peuvent être autorisées en limite de propriété même si elles sont liées à une activité professionnelle (CCRC 5918, du 31 janvier 1989); ainsi qu'un garage pour deux voitures lié à un bâtiment à vocation mixte également (CCRC 5931 précité). En résumé, sous réserve du traitement particulier des garages et places de stationnement, un ouvrage ne répond pas à la notion de dépendance de peu d'importance, dès qu'il est lié à l'exercice d'une activité professionnelle.
Sans que cette jurisprudence doive être remise en cause dans son principe, une conception aussi schématique, qui a certes le mérite de la clarté, conduit à des résultats peu satisfaisants, eu égard au but poursuivi par les règles sur les distances et aux conditions d'octroi d'une dérogation telles que fixées à l'art. 39 RATC. Les dispositions fixant une distance à respecter entre la façade d'un bâtiment et la limite de propriété voisine ont principalement pour fonction d'assurer une protection contre la propagation des incendies; elles remplissent également des buts d'hygiène et sont sensées assurer un minimum d'air, de lumière et de soleil entre les constructions. Secondairement, elles ont également pour but de protéger les propriétaires voisins des immissions (Jean-Luc Marti, Distances, coefficient et volumétrie des constructions en droit vaudois, Thèse 1988, p. 85). L'art. 39 RATC tient compte de ces facteurs en autorisant en empiètement sur ces distances des ouvrages de dimension et volume réduits (al.2), n'entraînant aucun préjudice au voisinage (al.4) et en réservant les règles spéciales sur la préservation des incendies (al.5). En prescrivant que les dépendances ne peuvent "servir en aucun cas à l'habitation ou à l'activité professionnelle", l'art. 39 al.2 RATC n'entend cependant pas exclure toute activité dans ces ouvrages; la notion même de dépendance implique un lien avec le bâtiment principal et par voie de conséquence avec l'usage qui en est fait. La différence entre l'activité tolérée et celle proscrite tient à une question de degré, mais également à la nature de la dépendance. Les pavillons de jardin permettent ainsi de séjourner une partie de la journée, au même titre qu'une terrasse couverte; ils ne sauraient en revanche être occupés à l'habitation de manière permanente. De même, les réduits de jardin ou les garages pour voitures autorisés au titre de dépendance n'interdisent pas toute activité de réparation ou d'entretien d'outils et de machines, pour autant que celle-ci reste accessoire et occasionnelle. Il ne saurait en aller différemment pour les dépendances liées à un bâtiment servant à l'exercice d'une activité professionnelle. Une dépendance autorisée en zone industrielle a nécessairement peu ou prou un caractère professionnel. Qu'il s'agisse d'un cabanon servant de dépôt d'outils ou d'un garage pour voitures, les outils, machines ou véhicules qui y sont placés servent directement ou indirectement à l'activité profesionnelle; pour autant que ces dépendances n'impliquent pas une occupation permanente des locaux, elles sont conformes à l'art. 39 al.2 RATC.
En conclusion, l'art. 39 al.2 RATC ne proscrit pas tout ouvrage dans lequel s'exercerait une activité liée à l'habitation ou l'activité professionnelle, mais uniquement ceux dans lesquels une telle activité s'exercerait de manière permanente, en sorte que l'occupation qui serait faite de la dépendance ne se distinguerait plus de celle du bâtiment principal. La tolérance de l'exercice d'une activité même accessoire et occasionnelle reste cependant conditionnée à l'absence de préjudice au voisinage au sens où l'entend l'art. 39 al.4 RATC.
c) Dans le cas particulier, la piscine litigieuse sert à tester des produits de nettoyage et d'entretien. Ces essais n'impliquent pas une activité intense, au même titre que celle exercée dans un laboratoire; il s'agit uniquement de verser des produits et d'examiner leurs effets. Dans ces conditions, on peut admettre que cette activité reste compatible avec la notion de dépendance de peu d'importance. Implantée en zone industrielle, en bordure d'une voie publique, cette piscine n'entraîne aucun préjudice pour les voisins qui ne se sont d'ailleurs manifestés à aucun moment.
Pour le surplus, d'une surface totale de 38,5 mètres carrés, la piscine litigieuse n'excède pas la surface maximale autorisée par l'art. 69 al.2 RPE.
d) En définitive, la piscine litigieuse peut être autorisée au titre de dépendance de peu d'importance en empiètement sur la limite des constructions fixée par le plan communal, moyennant présentation d'un dossier complet à la municipalité et aux autorités cantonales compétentes, conformément au considérant 2 ci-dessus. Un délai de deux mois est imparti à cet effet au recourant.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Conformément à l'art. 55 LJPA un émolument de justice qui peut être réduit en l'espèce à Fr. 1'000 est mis à la charge du recourant. Les circonstances commandent également de compenser les dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis. La décision de la Municipalité de Gland est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour qu'elle statue à nouveau. Le permis de construire ne pourra être accordé qu'après la présentation d'un dossier et d'un jeu de plans complets par le constructeur dans un délai de deux mois dès notification de l'arrêt. Les décisions des autorités cantonales sont pour le surplus réservées.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'000 (mille francs) est mis la charge du recourant Daniel Clément.
III. Les dépens sont compensés.
fo/Lausanne, le 29 juin 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.