canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 11 mai 1993

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sur le recours interjeté par l'Association du VILLAGE DE VERNEX, à Montreux, dont le conseil est l'avocat Bernard Pfeiffer, Case postale 812, 1800 Vevey 1,

contre

 

la décision de la Municipalité de MONTREUX, du 13 août 1992, levant son opposition et autorisant la Commune de Montreux à construire un escalier en face nord-ouest de la Maison des Congrès (MC 3).

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Statuant dans sa séance du 3 février 1993,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       E. Poltier, président
                A. Chauvy, assesseur
                G. Dufour, assesseur

Greffier : M. C. Parmelin, sbt

constate en fait  :

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A.                            La Commune de Montreux est propriétaire de la parcelle no 526 du cadastre communal au lieu dit "En Pierraz Groussaz". Ce bien-fonds accueille la première étape de la Maison des Congrès (MC 1). Dans sa séance du 25 avril 1979, le Conseil communal de Montreux a approuvé l'achat par la Commune de la parcelle adjacente no 520, réunie par la suite à la parcelle no 526, et de la parcelle no 672 située en amont de la route cantonale RC 780, en vue de permettre l'extension projetée de la Maison des congrès (MC 2) et la réalisation d'une construction en superstructure à vocation administrative.

                                Les parcelles nos 520 et 526 étant colloquées en zone à restructurer de type B par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972, la municipalité a élaboré un plan partiel d'affectation qui fixe le périmètre et les gabarits d'implantation des différentes constructions projetées et définit le régime applicable à chaque zone du plan dans un règlement spécial (ci-après RPPA). Ce plan, intitulé plan d'extension partiel aux lieux dits "En Massiez" et "En Pierraz-Groussaz", a été approuvé par le Conseil d'Etat le 14 décembre 1979.

                                Outre les trois parcelles précitées, le périmètre du plan inclut également la parcelle no 678 contiguë à la parcelle no 520. Propriété de la Commune de Montreux, ce bien-fonds, classé en zone de verdure par le plan d'extension partiel, accueille le Parc de Vernex et fait l'objet d'une servitude personnelle en faveur de l'Association du Village de Vernex. Conformément à sa réinscription du 1er mai 1987, cette servitude comporte l'interdiction de bâtir sur le fonds grevé, à l'exception de constructions basses ayant un caractère décoratif (pavillon, escaliers, terrasse) et l'interdiction d'utiliser le fonds grevé autrement que comme parc d'agrément ouvert au public. Elle précise également que le bâtiment ECA 3864 de 102 mètres carrés comprenant des WC publics et un transformateur pourra être maintenu, amélioré ou reconstruit.

B.                            Le plan a fait l'objet d'un addenda approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mai 1988 qui ménage, en lieu et place de la construction en superstructure à vocation administrative, le volume utile à une salle de concerts et à des locaux d'expositions avec leurs services annexes ainsi qu'à l'habitation limitée au gardiennage (MC 3).

                                Le projet de salle de spectacles et locaux d'exposition a suscité l'opposition de l'association du Village de Vernex en tant qu'il prévoyait l'accès principal à l'auditorium par le nord-est par un escalier empiétant sur le Parc de Vernex. Soucieuse de gagner du temps, la Municipalité de Montreux a accepté de ne délivrer à la Commune qu'un permis de construire limité à la construction de la troisième étape de la Maison des congrès à l'exclusion de l'escalier d'accès litigieux. Elle se réservait toutefois le droit de déposer un nouveau projet portant sur cet objet.

C.                            Du 19 mai au 9 juin 1992, la Commune de Montreux a mis à l'enquête publique la réalisation de l'escalier accompagné de divers réaménagements des chemins d'accès piétonniers.

                                L'ouvrage litigieux consisterait en un escalier à crémaillère oblique de 8,50 mètres de large, sur 11 mètres de long et environ 4 mètres de haut, empiétant de plus de dix mètres sur la parcelle no 678. Conçu en fonction de la capacité de la salle de concerts (de 1'800 à 2'200 places) dont il constituerait l'accès principal, l'escalier litigieux drainerait les spectateurs arrivant aussi bien depuis la Grand-Rue que depuis le quai de Vernex et le futur parking sous-lacustre que la Commune projette de réaliser pour résoudre les problèmes de stationnement engendrés par la réalisation de MC 3. Il nécessiterait l'abattage de deux arbres non protégés par le plan de classement des arbres communal, le déplacement de quatre autres, ainsi que l'élargissement du cheminement piétonnier existant avec une correction de la pente du terrain.

D.                            Par décisions du 13 août 1992, la Municipalité de Montreux a levé les oppositions suscitées par ce projet et délivré le permis de construire sollicité. Agissant par l'intermédiaire de l'avocat Bernard Pfeiffer, l'association du Village de Vernex a recouru contre la décision levant son opposition en concluant, avec dépens, à son annulation et au refus du permis de construire. A l'appui du recours, elle invoque principalement le non-respect de l'art. 3.2 al. 2 RPPA qui prohiberait en façade nord-ouest de MC 3 les empiètements dépassant la limite de propriété.

                                La Municipalité de Montreux s'est déterminée le 20 octobre 1992 par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard en concluant, avec dépens, au rejet du recours.

E.                            Le Tribunal administratif a tenu audience le 3 février 1993 sur les lieux du litige en présence du Président de l'association recourante assisté de l'avocat Bernard Pfeiffer et de représentants de la Municipalité de Montreux, accompagnés des architectes Jean-Marc Jenny et Pierre Steiner et assistés de l'avocat Alexandre Bonnard. Ces derniers ont présenté une maquette de l'avant-projet MC3, établie à l'époque de l'adoption de l'addenda, figurant l'escalier litigieux.

                                L'association recourante a produit un extrait de la servitude de restrictions au droit de bâtir et à l'utilisation du sol réinscrite le 1er mai 1987 grevant la parcelle no 678 en sa faveur. La Municipalité de Montreux s'est pour sa part engagée, en cas de rejet du recours, à ne pas ouvrir le chantier avant l'expiration d'un délai de trente jours dès la notification des considérants de l'arrêt.

Considérant en droit :

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1.                             a) L'association du Village de Vernex est la bénéficiaire d'une servitude personnelle de restrictions au droit de bâtir et d'utilisation du sol grevant la parcelle no 678, qui serait, à ses yeux, transgressée par la construction de l'escalier litigieux. Elle justifie ainsi d'un intérêt juridiquement protégé à l'annulation de la décision attaquée au sens de l'art. 37 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). La qualité pour agir doit lui être reconnue pour ce motif.

                                b) La portée de la servitude de restrictions au droit de bâtir et à l'utilisation du sol grevant la parcelle no 678 en faveur de la recourante est une question de droit privé dont l'examen échappe au Tribunal administratif (TA AC 7593, du 3 septembre 1992). Les parties ne le contestent d'ailleurs pas. La question litigieuse se résume donc exclusivement à la conformité de l'escalier projeté aux dispositions applicables en matière de police des constructions.

2.                             Selon la légende du plan partiel d'affectation "En Massiez" et "En Pierraz Groussaz", le Parc de Vernex, sur lequel s'implanterait en majeure partie l'ouvrage litigieux, est colloqué en zone de verdure régie par les dispositions du chapitre 1 du règlement spécial qui lui est lié. En tant que réglementation spéciale postérieure à l'adoption du plan de zones, le plan partiel d'affectation "En Massiez" et "En Pierraz Groussaz" a en principe le pas sur les dispositions du plan d'extension général de la Commune de Montreux (TA AC 7423, du 20 décembre 1991). L'art. 12 RPPA prévoit certes que pour tout ce qui ne figure pas dans le présent règlement, les dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), de son règlement d'application (RATC) ainsi que le règlement communal sur le plan d'extension et la police des construction (RPE) sont applicables. Les zones de verdure du plan spécial font cependant l'objet de règles spécifiques exhaustives qui excluent une application à titre supplétif des règles du RPE régissant la zone de verdure. C'est donc exclusivement sur la base des dispositions du RPPA que sera examinée la réglementarité de l'ouvrage litigieux.

3.                             Dans le secteur concerné, la systématique du plan s'articule autour de la zone de verdure (art. 1 RPPA), d'une part, et des périmètres d'implantation des diverses constructions (art. 3 RPPA), d'autre part. Le problème posé concerne donc la délimitation de ces deux secteurs et surtout les liens possibles entre eux, raison pour laquelle on trouve sur ce point des règles aussi bien à l'art. 1 qu'à l'art. 3 RPPA. Ces dispositions, qui n'ont subi aucune modification avec l'entrée en vigueur de l'addenda de 1988, ont la teneur suivante :

1. ZONE DE VERDURE

1.1 Règle générale : cette zone est caractérisée par l'obligation d'engazonner et d'arboriser.

Des escaliers ou rampes ouverts, publics, accolés aux bâtiments projetés peuvent empiéter sur cette zone.

Conditions particulières :

1.2 Parc de Vernex (parcelle 678)

Les constructions existantes, d'utilité publique et celles destinées à ranger le matériel d'entretien, peuvent être maintenues, transformées et agrandies, à condition de ne pas altérer la qualité de l'ensemble de verdure.

La topographie du sol, le tracé des cheminements revêtus en dur et autres aménagements, peuvent être modifiés à la même condition.

1.3 Dans le secteur en amont du quai de Vernex (parcelles 520 et 526) au sud de la limite des constructions, des escaliers extérieurs, des accès pour piétons et véhicules ainsi que des sorties de secours et de service sont autorisés. Ils peuvent être couverts par des marquises, auvents, balcons et autres éléments analogues qui ne dépasseront pas de plus de deux mètres la limite des constructions.

(...)

3. IMPLANTATION ET GABARITS

3.1 Les différents volumes sont obligatoirement construits à l'intérieur des périmètres d'implantation fixés par le plan et ils s'inscrivent à l'intérieur des gabarits définis par les coupes.

3.2 En façade nord-ouest des volumes A et B donnant sur le parc de Vernex, la Municipalité peut autoriser des empiètements sur les périmètres d'implantation et les gabarits limités à 2 m. au maximum.

En façade sud-est (côté lac) du volume "A", des empiètements sur le gabarit (ou la limite des constructions) sont autorisés, comme fixé à l'art. 1.3, à condition de ne pas dépasser la limite de propriété.

En façade nord-ouest et sud-est du volume "C" les autorisations d'empiéter sont identiques à ce qui est fixé à l'alinéa ci-dessus.

(...)"

                                a) L'art. 1 définit ainsi la destination de la zone de verdure en posant une règle générale à l'art. 1.1 et deux règles spéciales, la première concernant la parcelle 678, Parc de Vernex (art. 1.2), la seconde ayant trait au secteur sis en amont du quai de Vernex sur le solde non constructible des parcelles 520 et 526, réunies depuis lors dans la parcelle 526 (art. 1.3). Dès lors, à première lecture, la règle de l'art. 1.3 ne devrait pas s'appliquer au parc de Vernex régi par l'art. 1.2.

                                Quant à l'art. 3, il précise tout d'abord que les constructions ne sont possibles qu'à l'intérieur des périmètres d'implantation fixés par le plan (art. 3.1). Mais l'art. 3.2 autorise un certain nombre d'empiètements, c'est-à-dire de dépassements à l'extérieur des périmètres d'implantation fixés, à certaines conditions. L'interprétation des règles de l'art. 3.2 est extrêmement délicate; néanmoins, si l'on s'en tient à son texte, seul l'alinéa 3 de cette disposition peut s'appliquer à l'hypothèse visée par le projet puisque l'escalier litigieux constitue un empiètement en façade nord-ouest du volume "C"; par renvoi à l'alinéa 2, les autorisations d'empiéter sont celles évoquées à l'art. 1.3. Dès lors et en seconde lecture, l'art. 1.3 s'appliquerait donc également aux empiètements côté parc de Vernex.

                                Les parties divergent sur la portée à donner à la disposition de l'art. 3.2 al. 2. Pour la recourante, les empiètements ne sont possibles, conformément à cette disposition à laquelle renvoie l'art. 3.2 al. 3, qu'à la condition de ne pas dépasser la limite de propriété; or, l'escalier franchit précisément cette limite. En revanche, pour la Municipalité, cette condition est spécifique à la façade sud-est du volume A et ne saurait entraîner une dérogation à la règle générale de l'art. 1.1 al. 2 RPPA. A ses yeux, il en va de même de l'art. 1.3 deuxième phrase. Selon elle, la première phrase de cette disposition rappellerait le principe de l'art. 1.1 al. 2, seule la règle figurant dans la seconde phrase touchant la couverture de ces diverses installations (escalier, rampe, notamment) constituant une exception, un élargissement de la règle générale.

                                b) Conformément à la jurisprudence, il n'y a lieu de s'écarter du sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives conduisent à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137 consid. 2b; 113 Ia 114; 112 V 171 consid. 3a).

                                L'application stricte de l'art. 3.2 al. 2 RPPA, qui interdit les empiètements dépassant la limite de propriété, reviendrait en l'espèce à interdire sur le Parc de Vernex les constructions autorisées à l'art. 1.1 al. 2 RPPA en empiètement de la façade nord-ouest du volume C puisque celle-ci s'inscrit en limite de propriété en conformité au périmètre d'implantation prévu par le plan. Elle confinerait le champ d'application spatial de cette dernière disposition à la seule bande de verdure sise en amont du quai de Vernex sur le solde de la parcelle no 526 qui fait déjà l'objet de règles spécifiques à l'art. 1.3 RPPA. L'interprétation municipale qui restreint le champ d'application des art. 3.2 al. 2 et 1.3 RPPA aux empiètements en façade sud-est du volume A permettrait en revanche de conserver une portée pratique à la règle générale de l'art. 1.1 al. 2 RPPA sans pour autant restreindre le champ d'application de l'art. 3.2 al. 2 RPPA. Elle doit pour cette raison être préférée à l'interprétation de la recourante.

                                Elle est au surplus conforme à la volonté du législateur communal qui n'entendait admettre aucun empiètement sur le Parc de Vernex "à part la construction de rampes ou d'escaliers afin de permettre l'accès pour piétons à la galerie publique". Cette volonté est exprimée dans le rapport établi le 8 octobre 1979 par la commission nommée pour l'examen du projet de plan d'extension partiel à l'intention du Conseil communal de Montreux. Elle a été confirmée à l'art. 7 RPPA modifié avec l'adoption de l'addenda, qui prévoit que "les passages publics, réservés aux piétons, dont le tracé est figuré à titre indicatif sur le plan, assureront la liaison entre la grand-rue, le quai et le parc de Vernex, par-dessus les toitures-terrasses des bâtiments "A", "B", "P1" et "C""; le plan comporte également un cheminement piétonnier, à titre indicatif certes, à l'emplacement de l'escalier projeté, ce qui suppose, vu la différence de niveau, soit un escalier, soit d'autres moyens pour la franchir.

                                En tant qu'elle permet de restituer la volonté du législateur de ménager les accès nécessaires en façade nord-ouest de MC 3 et de donner une articulation cohérente et fonctionnelle entre les dispositions applicables à la zone de verdure et aux empiétements qui y sont admis, l'interprétation que fait l'autorité de son règlement n'est pas arbitraire et doit être préférée à celle de la recourante. On peut tout au plus se demander si le législateur communal avait en vue un ouvrage aussi imposant dans son emprise au sol. Les dispositions du règlement sont cependant
muettes sur ce point et il n'apparaît pas que le législateur communal ait voulu poser des limites à cet égard sous réserve de l'intégration de l'ouvrage dans le parc (art. 1.2 al. 2 RPPA par analogie). Au demeurant, la recourante n'a guère contesté que cette exigence était remplie; en délivrant l'autorisation de construire l'escalier litigieux, la Municipalité de Montreux n'a assurément pas abusé ou excédé le pouvoir d'appréciation étendu qui est le sien en la matière (RDAF 1992, p. 490). Dans ces conditions, on doit admettre que rien ne s'oppose, sous l'angle du droit public, à l'édification de l'escalier litigieux.

                                c) L'art. 1.2 al. 2 RPPA prévoit expressément la possibilité de modifier le tracé des cheminements revêtus en dur à condition de ne pas altérer la qualité de l'ensemble de verdure. L'escalier d'accès à la salle de spectacles nécessiterait une emprise supplémentaire du chemin piétonnier qui répond à cette condition et peut de ce fait également être autorisée.

                                Bien fondée, la décision attaquée doit être maintenue.

3.                             Le recours formé par l'association du Village de Vernex est ainsi rejeté. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge de la recourante qui succombe un émolument de justice arrêté à Fr. 2'000.--. Cette somme sera partiellement compensée par le dépôt de garantie effectué en procédure. Suivant la pratique du tribunal en la matière, confirmée sur recours par le Tribunal fédéral (ATF non publié du 30 janvier 1992 Commune de Lausanne c/ Société l'E. SA), l'octroi de dépens à la Commune de Montreux ne se justifie pas dans la mesure où elle dispose d'une infrastructure suffisamment développée pour assurer la défense de ses intérêts sans l'assistance d'un avocat.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

I.                       Le recours est rejeté.

 

II.                      Un émolument de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de l'Association du Village de Vernex.

III.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 11 mai 1993

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :