canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

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du 14 juin 1994

sur le recours interjeté par Bernard OULEVAY, à Bavois

contre

la décision du Service de la protection civile du 18 décembre 1992 (dispense de construire un abri avec contribution de remplacement).

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Statuant dans sa séance du 13 juin 1994,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       A. Zumsteg, juge
                P. Blondel, assesseur
                G. Monay, assesseur

constate en fait :

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A. Le 12 septembre 1983 Bernard Oulevay a obtenu un permis de construire pour la transformation d'un ancien rural (no ECA 108) et la construction d'un garage attenant sur sa parcelle no 205 de la Commune de Bavois. Les travaux, qui faisaient suite à la démolition partielle de l'ancien rural, comprenaient au rez-de-chaussée l'aménagement d'un hall d'entrée, d'une lessiverie, d'une cave et d'un bureau, ainsi que l'adjonction d'un vaste garage accolé au bâtiment principal. Des locaux d'habitation, dont la disposition n'était pas encore définie, étaient prévus au premier et au deuxième étages, ainsi que dans les combles. Le toit du garage formait terrasse pour l'appartement du premier étage et supportait dans sa partie sud-est un réduit accolé à la façade du bâtiment principal. La demande de permis de construire prévoyait que la disposition intérieure des appartements dans les trois niveaux supérieurs ferait l'objet d'une seconde enquête publique.

S'agissant de la transformation d'un bâtiment non excavé, le Service de la protection civile a libéré M. Oulevay de l'obligation de construire un abri de protection civile, sans lui imposer de contribution de remplacement (décision du 20 juillet 1983).

Les travaux ont été exécutés de juin 1984 à mars 1985.

B. Les travaux d'aménagement intérieur, ainsi que quelques percements supplémentaires en façade et en toiture exécutés en violation du permis de construire du 12 septembre 1983, ont été mis à l'enquête du 11 au 30 décembre 1992. Ils comportent une modification de la distribution des locaux au rez-de-chaussée, l'aménagement d'un appartement de quatre pièces avec terrasse et réduit au premier étage, d'un appartement de quatre pièces au deuxième étage et d'un galetas dans les combles. Le coût des travaux a été estimé à Fr. 200'000.--.

La municipalité a délivré le permis de construire le 26 janvier 1993.

De son côté, le Service de la protection civile a autorisé les travaux le 18 décembre 1992, accordant une dispense de construire un abri de protection civile, mais assujettissant le constructeur au versement d'une contribution de remplacement de Fr. 14'800.--.

C. C'est contre cet assujettissement qu'est dirigé le présent recours. M. Oulevay fait valoir en substance que le Service de la protection civile ne pouvait pas revenir, à l'occasion de la mise à l'enquête des travaux d'aménagement intérieur, sur sa décision du 20 juillet 1983 renonçant à la perception d'une contribution de remplacement.

Le Service de la protection civile et la municipalité se sont déterminés sur le recours respectivement les 5 et 9 mars 1993. Ils concluent à son rejet.

Le recourant a répliqué le 4 avril 1993 et l'autorité intimée a formulé d'ultimes observations le 21 avril 1993, en maintenant ses conclusions.

Le tribunal a délibéré et arrêté le dispositif de son arrêt à huis clos, le 13 juin 1994.

Considérant en droit :

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1. La loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les constructions de protection civile (loi sur les abris) impose aux propriétaires d'immeubles d'aménager des abris et des voies d'évacuation dans tous les nouveaux bâtiments qui devraient normalement avoir des caves, ainsi que lors de transformations importantes de bâtiments qui comprennent des caves (art. 2 al. 1er). Elle laisse aux cantons le soin de déterminer dans quelle mesure des constructions doivent être exécutées dans les bâtiments dépourvus de cave (al. 2). Elle permet enfin aux cantons d'admettre des exceptions qui, s'il en résulte des économies pour les propriétaires d'immeubles, donnent lieu au versement d'une contribution de remplacement (al. 3).

Jusqu'au 14 août 1985, la législation cantonale n'instituait pas d'obligation d'aménager des abris dans les bâtiments dépourvus de cave. C'est donc conformément au droit en vigueur à l'époque que le Service de la protection civile a autorisé en 1983 la transformation du bâtiment litigieux sans l'assujettir à la construction d'un abri ni au versement d'une contribution de remplacement.

2. La loi du 28 mai 1985 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile (RSV 3.13 A) a conféré au Conseil d'Etat la compétence de fixer par voie réglementaire l'étendue de l'obligation de construire des abris dans des bâtiments dépourvus de cave (art. 2 al. 2 lit. g). En application de cette disposition, le Conseil d'Etat a arrêté que les constructions nécessaires à la protection civile devaient être exécutées dans tous les bâtiments neufs ou transformés, qu'ils soient ou ne soient pas pourvus de caves (art. 1er du règlement du 14 août 1985 concernant les dérogations à l'obligation de construire des abris de protection civile). Le Conseil d'Etat ayant disposé que son règlement entrerait immédiatement en vigueur, cette obligation a pris naissance le 28 août 1985, soit au lendemain de la publication dudit règlement dans la Feuille des avis officiels (art. 1er et 4 de la loi du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés - RSV 1.3 C).

Le propriétaire libéré de l'obligation de construire un abri est tenu d'acquitter une contribution de remplacement qui s'élève à Fr. 1'850.-- par place pour les dix premières places qui auraient dû être construites (art. 4 et 9 du règlement). Selon l'art. 3 de l'ordonnance du 27 novembre 1978 sur les constructions de protection civile (OCPCi), ce sont en l'occurrence huit places protégées (une par pièce habitable) qui auraient dû être construites. L'autorité intimée a dès lors arrêté la contribution de remplacement à Fr. 14'800.--
(8 x 1'850.--).

Les transformations apportées à un bâtiment existant ne donnent naissance à l'obligation d'aménager des abris ou, en cas de dispense, de verser une contribution de remplacement, que si elles peuvent être qualifiées d'importantes (v. art. 2 de la loi sur les abris). Cette condition est réalisée lorsque l'augmentation du nombre des places protégées obligatoires d'un bâtiment est de 10 % au moins par rapport au nombre de places protégées calculé antérieurement pour le bâtiment en question, le nombre de places obtenu par la transformation ou l'agrandissement ne devant, en outre, pas être inférieur à cinq. Le nombre de places protégées obligatoires se calcule en fonction de la partie transformée du bâtiment (art. 2 al. 1er OCPCi). Les transformations sont assimilées à de nouvelles constructions lorsque la nouvelle affectation du bâtiment transformé implique l'obligation de construire un abri (al. 3).

3. En principe les normes juridiques applicables à une situation donnée sont celles qui étaient en vigueur lorsque ce sont produits les faits à réglementer ou dont les conséquences juridiques sont en cause (ATF 113 Ib 249; 111 V 217). Suivant le principe général de non-rétroactivité exprimé à l'art. 1er du titre final du code civil, le nouveau droit ne s'applique pas aux faits qui ont pris naissance et étaient entièrement révolus avant son entrée en vigueur, à moins que la loi ne le prévoie expressément, que cet effet soit limité dans le temps, justifié par un motif pertinent, compatible avec le principe d'égalité et respectueux des droits acquis (ATF 113 Ia 425; 102 Ia 72 et les références).

Ni la loi du 28 mai 1985 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile, ni le règlement du 14 août 1985 concernant les dérogations à l'obligation de construire des abris de protection civile ne contiennent de clause rétroactive. L'obligation de construire des abris de protection civile dans les bâtiments dépourvus de cave ne s'applique ainsi qu'aux bâtiments construits ou transformés après l'entrée en vigueur du règlement du 14 août 1985 ou, plus précisément, qui n'étaient pas à cette date au bénéfice d'un permis de construire ne réservant pas cette condition. L'obligation d'acquitter une contribution de remplacement prend en effet naissance au moment de l'octroi du permis de construire (v. art. 5 du règlement du 14 août 1985; art. 6 al. 4 OCPCi) et non à l'achèvement des travaux.

Dans le cas particulier, il est indéniable que si l'ensemble des travaux de transformation et d'agrandissement du bâtiment no ECA 108 étaient intervenus après l'entrée en vigueur du règlement du 14 août 1985, ils auraient dû être assimilés à une nouvelle construction au sens de l'art. 2 al. 3 OCPCi et subordonnés à l'obligation de construire un abri ou d'acquitter la contribution de remplacement. Toutefois la quasi-totalité des travaux de gros oeuvre et le principe même de l'affectation de l'ancien rural au logement ont été autorisés sans réserve, conformément à la législation applicable à l'époque, qui n'imposait pas la construction d'abris lors de la transformation de bâtiments dépourvus de cave. Pour qu'une telle obligation puisse être valablement imposée ultérieurement, il faudrait que les travaux autorisés ou exécutés postérieurement à l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation correspondent en eux-mêmes à la notion de transformation ou d'agrandissement importants au sens de l'art. 2 OCPCi. Le principe de non-rétroactivité s'oppose en revanche à ce qu'ils soient pris en considération globalement, avec les transformations effectuées sous l'empire de l'ancien droit.

4. Pour l'essentiel, les travaux autorisés le 26 janvier 1993 ne concernent que l'aménagement intérieur des locaux d'habitation. Ils n'entraînent pas un changement d'affectation du bâtiment, ni un besoin accru en places protégées par rapport à ce qui apparaissait d'ores et déjà prévisible selon le projet mis à l'enquête du 15 au 25 juillet 1983 (trois niveaux d'habitation correspondant à une surface brute de plancher habitable de 266 mètres carrés). Sans doute ces travaux rendent-ils effectivement habitables des surfaces qui, jusque-là, étaient simplement réservées à l'aménagement de futurs logements. Ce point n'apparaît toutefois pas décisif, puisque c'est l'octroi du permis de construire et non la réalisation effective des travaux qui donne naissance à l'obligation d'acquitter la contribution de remplacement. Dans la mesure où le fait déterminant pour l'assujettissement à cette obligation consiste dans le changement d'affectation du bâtiment litigieux, c'est en l'occurrence uniquement la législation en vigueur au moment où ce changement d'affectation a été autorisé qui fixe les obligations du constructeur. Ainsi que le Service de la protection civile l'avait expressément constaté à l'époque, la transformation du bâtiment litigieux n'entraînait, sous l'empire de la réglementation en vigueur avant le 28 août 1985, aucune obligation de construire un abri ou d'acquitter une contribution de remplacement. Même si la législation a changé depuis lors, cette obligation ne peut pas prendre naissance ultérieurement, à l'occasion d'une seconde étape de travaux qui, en elle-même, ne peut être assimilée ni à une nouvelle construction, ni à une transformation importante.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est admis.

II. La décision du Service de la protection civile du 18 décembre 1992 est réformée en ce sens que les travaux de transformation du bâtiment no ECA 108 sur la parcelle no 205 de la Commune de Bavois, mis à l'enquête du 11 au 30 décembre 1992, sont autorisés sans contribution de remplacement.

III. Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l'Etat.

Lausanne, le 14 juin 1994

Au nom du Tribunal administratif :

Le juge :