canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

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du 29 mars 1994

sur les recours interjetés par Michel BURDET et Raymond BURDET, dont le conseil est l'avocat Jacques Haldy, à 1002 Lausanne,

contre

 

les décisions de la Municipalité de Valeyres-sous-Ursins du 21 juillet 1993 (levant leurs oppositions à la construction d'une étable et à l'agrandissement d'un poulailler - dossier joint AC 93/225).

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       J.-A. Wyss, président
                G. Dufour, assesseur
                P. Richard, assesseur

Greffier : M. T. Thonney, sbt.

constate en fait  :

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A.                            Clément Beney est propriétaire à Valeyres-sous-Ursins de la parcelle n° 10 du registre foncier. Ce bien-fonds de 2'667 m2, de forme oblongue, s'étend d'est en ouest suivant une légère déclivité de même orientation. Il supporte sur sa partie supérieure un rural d'une surface au sol de 337 m2 dont l'étage inférieur, partiellement enterré sur trois de ses côtés, abrite un poulailler de 500 pondeuses. L'étage supérieure est constitué d'aires de stockage. Situé à la périphérie ouest du village, le terrain est contigu par sa limite nord à la parcelle n° 19, propriété de Michel Burdet, sur laquelle ont été édifiés divers bâtiments destinés soit à l'habitation, soit à des activités agricoles. Raymond Burdet bénéficie d'un droit d'habitation sur cette parcelle.

                                La partie est de la parcelle n° 10, soit 1'372 m2 est colloquée en zone du village au sens des art. 5 et suivants du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de Valeyres-sous-Ursins, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1984 (ci-après RPE). La partie ouest de la parcelle, soit 1'295 m2 est classée en zone agricole définie par les art. 14 et suivants du RPE. Le rural est entièrement compris en zone constructible.

B.                            Du 4 au 24 mai 1993, Clément Beney a mis à l'enquête un projet de construction d'une étable et d'un espace de stabulation libre dans le prolongement ouest du rural existant. Il a également demandé l'autorisation d'excaver la portion est du rez inférieur de son bâtiment de façon à agrandir son poulailler dont la capacité serait ainsi portée à 1'300 unités. L'installation couvrirait alors une surface d'environ 140 m2 et servirait à l'exploitation d'un élevage de poules pondeuses dont l'effectif serait entièrement renouvelé chaque année. Les déjections feraient également l'objet d'une évacuation annuelle. L'aération des locaux et l'évacuation de l'aire vicié seraient assurées par un ventilateur d'un débit de 1'500 m3 par heure, relié à un conduit dont le débouché prendrait place au milieu de l'étable projetée. L'ensemble serait complété par une fosse à purin implantée au sud ouest de la parcelle.

                                L'augmentation de l'effectif du poulailler a fait l'objet d'une autorisation de l'Office fédéral de l'agriculture en date du 12 septembre 1992 en application de l'ordonnance du 13 avril 1988 sur la construction d'étables (OCE).

                                La procédure d'enquête a suscité le dépôt de sept oppositions dont celles de Michel et de Raymond Burdet. Le projet était essentiellement critiqué du point de vue de l'agrandissement du poulailler dont les dimensions et la capacité futures étaient jugées contraires à la vocation de la zone du village. On reprochait également au constructeur d'avoir prévu d'implanter sa fumière en limite sud de son bien-fonds.

                                Le 6 juillet 1993, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Centrale des autorisations (ci-après la Camac), a communiqué à la municipalité l'ensemble des autorisations et préavis des autorités cantonales concernées par le projet. Ce document de synthèse contenait notamment le préavis du Service de lutte contre les nuisances, dont la substance portait sur l'examen du respect des prescriptions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement et de ses ordonnances d'application. Le Service de l'aménagement du territoire a délivré son autorisation spéciale rendue nécessaire par l'implantation d'une grande partie du projet en zone agricole. Il a également attribué le degré de sensibilité III à la parcelle concernée dans le cadre de la détermination cas par cas imposée par l'Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB).

                                Par courrier du 16 juillet 1993, Clément Beney a informé la municipalité qu'il modifiait l'implantation de la fosse à purin de manière que celle-ci soit désormais à plus de cinq mètres de la limite sud de la parcelle. Le changement apporté au projet était figuré sur un plan de situation également daté du 16 juillet 1993.

                                Par décisions du 21 juillet 1993, la municipalité a levé les oppositions formulées à l'encontre du projet de Clément Beney et a informé les intéressés qu'elle entendait délivrer le permis de construire sollicité.

C.                            Par actes séparés du 31 juillet 1993, Raymond Burdet et Michel Burdet ont interjeté recours contre ces décisions devant le Tribunal administratif et ont conclu à leur annulation. Leurs pourvois ont été validés par un mémoire commun du 9 août 1993 dans lequel ils font essentiellement valoir que le projet d'agrandissement du poulailler ne serait pas conforme à l'affectation de la zone du village. Les deux procédures ont été jointes pour l'instruction et le jugement.

                                Le Service de lutte contre les nuisances, le Service de l'aménagement du territoire et la municipalité se sont déterminés et ont proposé le rejet du recours. Le constructeur s'est rallié à l'avis exprimé par l'autorité intimée.

                                Par décision du magistrat instructeur du 24 septembre 1993, l'effet suspensif a été partiellement accordé aux pourvois en ce sens que le constructeur a été autorisé à édifier, à ses risques et périls, l'étable et la stabulation libre projetées sur sa parcelle. En revanche, aucun travail concernant l'agrandissement du poulailler n'a pu être entrepris sur la base du permis de construire délivré par la municipalité le 23 juillet 1993.

                                Le Tribunal administratif a tenu son audience finale le 8 décembre 1993 à Valeyres-sous-Ursins en présence: des recourants personnellement assistés de leur conseil, l'avocat Jacques Haldy; pour la municipalité, de Jean-Claude Henry, syndic, des conseillers municipaux Jean-Daniel Miéville, Jacques Henry et Willy Miéville ainsi que de la secrétaire municipale Gilberte Jordan, tous assistés de leur conseil, l'avocat Robert Liron; pour les services de l'Etat, de François Zürcher, juriste au Service de l'aménagement du territoire, accompagné de M. Vautardy, conseiller technique ainsi que de Christian Schwab du Service de lutte contre les nuisances; du constructeur Clément Beney. Le tribunal a effectué une visite locale en présence des parties et intéressés qui ont été entendus dans leurs explications. Au cours de l'audience, les recourants ont déclaré ne pas vouloir exiger la mise à l'enquête complémentaire de la modification d'implantation de la fumière. La municipalité a informé le tribunal qu'un nouveau règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions était en voie d'adoption mais que sa mise à l'enquête n'avait pas encore eu lieu.

                                Le tribunal a délibéré le jour-même à huis clos et a notifié le dispositif de sa décision aux parties en date du 21 décembre 1993.

et considère en droit :

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1.                             En premier lieu, le tribunal de céans prend acte de la déclaration faite par les recourants lors de la séance finale du 8 décembre 1993, selon laquelle ils renoncent à invoquer comme motif de nullité de la décision attaquée l'absence de mise à l'enquête complémentaire du changement d'implantation de la fumière. Cependant le Tribunal administratif établit d'office les faits et applique le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA). En particulier, il examine librement la régularité de la procédure d'enquête ayant conduit à l'octroi d'un permis de construire et constate sa nullité lorsqu'elle est entachée d'un vice de nature à gêner l'administré dans l'exercice de ses droits et à lui porter préjudice (Tribunal administratif, arrêt AC 93/034, du 29 décembre 1993, consid. 3a et les références citées).

                                Cela étant, force est de constater que tel n'est manifestement pas le cas en l'occurrence. Bien que le projet ait été modifié postérieurement à la clôture de l'enquête par le plan de situation du 16 juillet 1993, ce changement a été clairement indiqué aux recourants dans les décisions attaquées. Les intéressés avaient donc tout loisir de demander des précisions à l'autorité intimée sur ce point ou de consulter le nouveau plan. En outre, l'implantation de la fumière en retrait des espaces réglementaires répondait à l'une de leurs critiques. Les recourants n'ont donc pas été gênés dans l'exercice de leurs droits et n'ont subi aucun préjudice du fait de l'absence d'une éventuelle mise à l'enquête complémentaire pour que celle-ci ait été nécessaire. C'est donc avec raison qu'ils ont renoncé à invoquer cet élément lors de débats puisque, après examen, le grief doit de toute manière être écarté.

                                Dans la mesure où parties et autorités concernées n'entendent pas remettre en question la partie du projet située en zone agricole, à savoir la création d'une étable, d'une fumière et d'un espace de stabulation libre, seule demeure litigieuse la question de savoir si un poulailler de 1'300 unités peut prendre place en zone du village.

2.                             Selon l'art. 5 RPE actuellement en vigueur, la zone du village est réservée à l'habitat, et aux exploitations agricoles ainsi notamment qu'à la porcherie existante qui pourra bénéficier d'une extension à concurrence du cinquième de sa surface actuelle pour autant que son activité soit liée à celle de la laiterie; des constructions destinées à l'exercice du commerce ou de l'artisanat non gênant pour le voisinage sont admissibles. La construction d'établissements industriels est interdite.

                                Les recourants considèrent qu'un poulailler d'un effectif de 1'300 unités ne répondrait plus à la notion d'exploitation agricole admise en zone du village par la disposition précitée. Ils fondent leur argumentation sur une application par analogie de la jurisprudence concernant l'implantation d'installations semblables en zone agricole. Ils en tire comme conséquence que la construction litigieuse n'aurait pas de caractère purement agricole et devrait être proscrite de la zone du village à titre d'établissement industriel.

                                a) Lorsque la conformité d'une activité à la vocation d'une zone à bâtir dépend de l'interprétation d'un concept juridique indéterminé, le Tribunal administratif n'est pas limité dans son pouvoir d'examen et revoit librement cette question de droit. Toutefois, dans la mesure où le sens à donner à une disposition dépend essentiellement de circonstances locales, il observe une certaine retenue afin de ne pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité compétente (art. 36 LJPA; A. Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984 p. 334 et ss).

                                La conformité de constructions ou installations servant à l'élevage intensif d'animaux avec la destination d'une zone à bâtir doit être examinée exclusivement au regard de la définition de la zone concernée. A cet égard, il n'est pas déterminant que l'ouvrage litigieux soit conforme ou non à la destination de la zone agricole. En outre, il n'est pas plus décisif de savoir si les conditions d'une autorisation exceptionnelle fondée sur l'art. 24 LAT seraient remplies ou encore si une implantation hors des zones à construire nécessiterait l'adoption préalable d'un plan d'affectation spécial (sur ces questions, cf. ATF 117 Ib 270 et 502). En revanche, les solutions données à ces problèmes peuvent permettre de préciser la notion d'exploitation agricole et des activités exercées dans le cadre d'une telle entreprise.

                                b) La notion d'exploitation agricole regroupe l'ensembles des constructions et installations utilisées dans le cadre des activités de production animale ou végétale du domaine. Elle peut avoir un contenu fluctuant au gré du lieu et de l'époque. S'il n'est pas douteux que l'élevage traditionnel d'animaux constitue une branche de production à vocation agricole, il en va différemment des élevages intensifs destinés à l'engraissement ou à l'exploitation de bovins ou de volailles dont une part prépondérante du fourrage ne provient pas de la production propre à l'exploitation du domaine. Le Tribunal fédéral a du reste jugé que ce type d'activité n'était par principe pas conforme à la zone agricole (ATF 116 Ib 134; 115 Ib 297). Plus récemment, il a toutefois admis qu'un élevage intensif d'animaux pouvait, par sa destination, voir son implantation imposée hors des zones à bâtir au sens de l'art. 24 LAT moyennant qu'il corresponde à un revenu indispensable au maintien d'une exploitation agricole et qu'il conserve un caractère complémentaire par rapport aux activités purement agricoles (ATF 117 Ib 270; 117 Ib 502). Ces exigences qui se justifient en raison de l'intérêt lié à la protection de terres agricoles, n'ont en revanche pas de caractère déterminant en zone à bâtir. L'évolution de la jurisprudence de notre Haute Cour montre cependant que l'élevage intensif d'animaux constitue aujourd'hui l'une des sources de revenu accessoire d'un agriculteur et qu'à ce titre il fait partie intégrante de son exploitation. Cette conception est du reste conforme à l'un des objectifs de la politique agricole de la Confédération qui est de mettre l'accent sur le développement interne des exploitations. Celui-ci peut être assuré par l'intensification de la production animale dans les petites exploitations sans augmentation de leur surface cultivée (Sixième rapport sur l'agriculture, FF 1984 III p. 737 ss.).

                                L'ordonnance sur la construction d'étables du 13 avril 1988 (OCE, RS 916.016) soumet à autorisation la construction d'installations destinées à l'engraissement, l'élevage ou l'exploitation du gros bétail, des veaux, des porcs, des poules, des poulets et des dindes qui postule un accroissement d'effectif (art. 1 et 2 OCE). L'augmentation des effectifs ne peut être autorisé que s'il satisfait aux conditions posées par l'art. 13 OCE. En substance, cette disposition permet d'exiger que l'élevage intensif conserve un caractère complémentaire par rapport aux activités purement agricoles de l'exploitation. Par définition, une installation qui bénéficie d'une autorisation délivrée en application de l'OCE fait donc partie des branches de production de l'exploitation agricole. Pour cette raison, la notion d'exploitation agricole ne saurait se limiter aux activités purement agricoles mais doit également s'étendre aux élevages intensifs autorisés en application de l'OCE. Les constructions et installations qui servent à l'élevage ou à l'exploitation d'animaux au sens de cette ordonnance doivent donc pouvoir prendre place dans une zone à bâtir mixte qui prévoit de mêler l'habitat et les exploitations agricoles ( dans le même sens Tribunal administratif, arrêt AC 91/087, du 20 juillet 1992 consid. 2a, partiellement publié dans la RDAF 1993 p. 75 et ss).

                                Dans le cas particulier, l'installation litigieuse qui permettrait l'exploitation d'un élevage de 1'300 poules pondeuses a fait l'objet d'une autorisation de l'Office fédéral de l'agriculture conformément à l'art. 2 OCE. Cette décision du 17 septembre 1992, entrée en force, constate que les conditions posées par l'art. 13 OCE sont remplies. Cela signifie en particulier que l'effectif du poulailler projeté sera proportionné à l'importance de l'exploitation agricole existante et qu'il constituera pour celle-ci un revenu d'appoint. Il s'agit donc manifestement d'une unité de production qui s'intègre logiquement dans une exploitation agricole. A cet égard, elle est conforme à la destination de la zone du village.

                                c) Lorsque, comme en l'espèce, le règlement communal proscrit d'une zone mixte à vocation rurale les établissements industriels, on peut légitimement se demander s'il ne vise pas les élevages intensifs qui dépassent une certaine importance et qui du fait de leur dimension et de leurs effectifs possède effectivement un caractère industriel. Cette question doit être résolue en premier lieu à la lumière des dispositions communales qui précisent la vocation de la zone.

                                En l'occurrence, le législateur communal a expressément mentionné parmi les activités conformes à la destination de la zone du village, une porcherie existant au moment de la planification. En outre, le vocable "notamment" indique que d'autres types d'installations semblables sont admissibles. C'est dire que l'art. 5 RPE vise les unités de production et de transformation nécessitant un parc de machines ainsi qu'un personnel important, à l'exclusion des installations servant à l'élevage intensif d'animaux au sens de l'art. 1 OCE. Au surplus, on relèvera que le poulailler litigieux ne répond pas à la notion d'activité industrielle même comprise dans un sens très large au vu de son effectif, de ses dimensions et du travail qu'il occasionnera soit deux heures par jour selon l'Office fédéral de l'agriculture sans besoin de main-d'oeuvre extérieure à la famille de l'exploitant (voir not. RDAF 1985 p. 331 et 1983 p. 190 et ss).

                                c) Bien que la municipalité ait fait allusion à la nouvelle réglementation en cours d'adoption, point n'est besoin d'examiner si l'installation litigieuse serait conforme à ses dispositions dès lors qu'au moment où le tribunal statue, la mise à l'enquête publique n'a pas encore eu lieu. Au demeurant, la municipalité n'a pas exprimé l'intention de lui octroyer des effets anticipés ce qui n'aurait rien changé au présent considérant puisque la nouvelle définition de la zone du village apparaît plus large en ce sens qu'elle ne proscrit plus les activités industrielles.

3.                             Les recourants font encore valoir que l'installation litigieuse ne pourrait prendre place à cet endroit en raison des nuisances olfactives qu'elle générera pour le voisinage.

                                a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier 1985, la protection contre les atteintes nuisibles ou incommodantes est essentiellement régie par le droit fédéral. Les dispositions cantonales et communales concernant la limitation des nuisances ne conservent une portée propre que dans les domaines qui ne sont pas réglés par le droit fédéral; tel est notamment le cas des prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, comme les règles sur l'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques d'un quartier, en excluant certains types d'activités gênantes ou celles dont le but consiste à limiter les nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale (ATF 117 Ib 147 ss, 116 Ia 491 ss, 114 Ib 214 ss).

                                Ainsi qu'on l'a dit plus haut, la nature de l'installation litigieuse ne fait pas obstacle à son implantation en zone du village. Il reste donc à examiner si le niveau de nuisances qu'elle provoquera peut être admis au regard de la législation fédérale sur la protection de l'environnement.

                                b) D'une manière générale, la loi sur la protection de l'environnement prévoit que les émissions doivent être limitées à la source, de manière préventive, indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure où le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 1 al. 2 et 11 al. 1 LPE); une limitation plus sévère des émissions peut être ordonnée s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). En ce qui concerne la limitation préventive des odeurs, les installations d'élevage sont soumises à des règles particulières. En effet, selon l'art. 3 al. 2 OPair, elles doivent respecter les prescriptions fixées à l'annexe 2, en particulier au ch. 512 qui prévoit ce qui suit :

1.- Lors de la construction d'une installation, il y a lieu de respecter les distances minimales jusqu'à la zone habitée, requises par les règles de l'élevage. Sont notamment considérées comme telles les recommandations de la Station fédérale de recherche d'économie d'entreprise et de génie rural.

2.- Si l'air évacué, chargé d'odeurs pénétrantes, est épuré, il est alors permis de ne pas respecter les distances minimales exigées.

                                En tant qu'elles consacrent l'état des connaissances en la matière et que le Conseil fédéral y renvoie expressément dans son ordonnance, les distances fixées sur la base des recommandations FAT sont contraignantes pour les administrés et les autorités; sous réserve du cas prévu au ch. 512 al. 2 précité, elles ne peuvent pas être réduites (voir prononcés CCRC no 6969, 7 août 1991, Amiguet contre Ollon; 6675, 15 août 1990, Rey contre DTPAT). Bien que la question n'ait pas été expressément soulevée, le Tribunal fédéral a implicitement admis le caractère obligatoire des recommandations FAT, auxquelles il s'est référé dans un arrêt récent (ATF du 18 septembre 1991, Commune de Wislikofen, Canton d'Argovie, résumé in DEP 1992, 266).

                                c) En l'espèce, le Service de lutte contre les nuisances a calculé que la distance a respecter entre le débouché du conduit d'aération du poulailler et les maisons d'habitation voisines devait être de 57 mètres au minimum, compte tenu des caractéristiques du projet et notamment du nombre de poules pondeuses et de la hauteur de la cheminée d'aération. Il n'est pas contesté que cette distance serait respectée. En revanche, le même service a admis qu'il demeurait probable que certaines effluves incommodantes puissent être perçues au-delà du périmètre fixé par la norme FAT. Il a toutefois estimé qu'elles étaient tolérables du fait de leur caractère occasionnel lié aux conditions météorologiques ou à des travaux d'entretien particuliers comme l'évacuation du fumier. Il a également relevé qu'une certaine tolérance devait exister dans un village à caractère rural lorsque sont en cause des odeurs liées aux activités d'une exploitation agricole. En l'absence d'éléments permettant de douter de son exactitude, le tribunal n'entend pas s'écarter de l'avis du service spécialisé en matière de nuisances. Il relève au surplus qu'il est généralement admis que dans les villages de campagne à tendance agricole la distance séparant la source d'émissions incommodantes des habitations voisines puisse être diminuée de cas en cas (rapport FAT 350 p. 2 chiffre 3). Les recourants ne sauraient donc s'opposer avec succès à l'implantation de l'installation litigieuse pour des motifs tenant plus à la commodité qu'à une gêne réellement préjudiciable au vu des caractéristiques de l'endroit. En effet, lors de sa visite des lieux, le tribunal a pu constater la présence d'un certain nombre de fumières plus proches de la maison des recourants que ne le sera le débouché du conduit d'aération du poulailler. En outre, les effluves ne seront particulièrement perceptibles que lorsque souffleront les vents d'ouest. Or ces derniers ne sont de loin pas les vents dominants de la région. Enfin, l'évacuation annuelle du fumier produit par l'élevage se fera en hiver, à une période où les odeurs sont moins incommodantes qu'à la belle saison.

                                d) En définitive, le projet tel qu'autorisé par l'autorité intimée satisferait aux normes FAT et par conséquent aux exigences de l'Opair. Le grief des recourants sur ce point s'avère donc également mal fondé.

4.                             Au vu des considérants qui précèdent, les recours doivent être rejetés. Les recourants déboutés supporteront les frais de la cause et verseront des dépens à la municipalité qui a procédé avec l'aide d'un homme de loi.

 

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e  :

 

I.                       Les recours sont rejetés.

II.                      La décision rendue le 21 juillet 1993 par la Municipalité de Valeyres-sous-Ursins est confirmée.

III.                     a) Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Raymond Burdet.

                         b) Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant Michel Burdet.

IV.                    a) Le recourant Raymond Burdet versera un montant de Fr. 600.-- (six cents francs) à la Commune de Valeyres-sous-Ursins, à titre de dépens.

                         b) Le recourant Michel Burdet versera un montant de Fr. 600.-- (six cents francs) à la Commune de Valeyres-sous-Ursins, à titre de dépens.

 

Lausanne, le 29 mars 1994

 

Au nom du Tribunal administratif  :

 

Le président :                                                                                                                                     Le greffier :