CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er juillet 1996
sur le recours interjeté par Gaston LOUP, domicilié à 1432 Belmont-sur-Yverdon, représenté par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Belmont-sur-Yverdon du 9 septembre 1993 et celle du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 24 août 1993 relatives à la construction de trois villas individuelles et de trois villas groupées sur la parcelle 269.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. O. Renaud et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle. Coppe, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Gaston Loup est propriétaire au lieu-dit "Rondan" de la parcelle no 269 du cadastre de Belmont-sur-Yverdon. D'une surface totale de 43'672 m2, cette parcelle est située à l'entrée est du village; elle forme un triangle délimité à l'ouest par la route cantonale 296f et au sud par une route communale. Le territoire de la commune de Belmont-sur-Yverdon n'est actuellement pas régi par un plan d'affectation. En 1990, la Municipalité de Belmont-sur-Yverdon (ci-après: la municipalité) a soumis un projet de plan d'affectation à examen préalable du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : le département); selon ce projet, la parcelle no 269 était classée en zone agricole. Le 6 septembre 1990, le département a invité la municipalité à examiner notamment la délimitation et la capacité de la zone à bâtir avec le Service de l'aménagement du territoire.
B. Gaston Loup a fait établir par l'architecte Sandrine Rossel un projet de construction de trois villas individuelles et de trois villas groupées avec une zone commune (place de jeux) et un parking, sur la partie ouest de la parcelle no 269; les constructions s'implantaient dans la portion triangulaire de la parcelle comprise à l'intérieur d'un rayon de 50 mètres à compter de la villa sise au sud-ouest sur la parcelle voisine no 268, et de la ferme se trouvant sur la parcelle no 248 de l'autre côté de la route cantonale. Le 18 juin 1993, Sandrine Rossel a déposé auprès de la municipalité une demande d'autorisation préalable d'implantation. Le projet a été mis à l'enquête publique du 10 au 30 août 1993. Il a suscité les oppositions de six habitants de la commune notamment celles de Roland Bettex, Charly Grin, André Grin et René Jaccoud. Le 24 août 1993, la Centrale des autorisations du département a notifié à la commune la décision de refus du Service de l'aménagement du territoire de délivrer l'autorisation spéciale cantonale requise par l'art. 135 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). En outre, la commune a refusé de délivrer le permis de construire le 9 septembre 1995 en invoquant l'art. 77 LATC.
C. Par acte du 15 septembre 1993, Gaston Loup a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard. Il a fait valoir notamment que la municipalité avait délivré à Denis Lang, fils du secrétaire municipal, une autorisation de construire une villa nettement à l'extérieur du village, côté sud. A son avis la partie triangulaire de la parcelle en cause ne serait pas rationnellement cultivable et il existait une demande pour des villas modestes; le projet réaliserait en quelque sorte la fermeture logique de la zone à bâtir dans le prolongement des deux villas déjà construites au sud.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 15 octobre 1993. Le projet aurait pour effet de créer un nouveau quartier à l'extérieur du village, alors qu'une zone de villas se développait à l'opposé de la parcelle no 269; en outre, selon le plan d'affectation en voie d'adoption, cette parcelle était colloquée en zone agricole. Elle a encore relevé que le recourant possédait d'autres terrains, à l'intérieur du village, susceptibles de répondre aux besoins, le cas échéant. De plus, le projet entraînerait une augmentation de la population du village d'environ un cinquième et lui ferait perdre son caractère agricole. Informés du dépôt du recours, Roland Bettex, Charly Grin, André Grin et René Jaccoud ont demandé à participer à la procédure et ils ont confirmé leur opposition par actes des 6, 18 et 20 octobre 1993.
Le 22 octobre 1993, le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours. Il a admis que le projet se situait, en tous cas en majeure partie, dans le périmètre de localité; mais l'autorisation avait été refusée car le territoire concerné, bien que proche du village, n'était pas appelé à recevoir une affectation constructible et les fermes à proximité seraient vraisemblablement colloquées en zone agricole. L'aménagement rationnel du territoire exigeait que l'effort de planification ne soit pas mis à néant par la réalisation d'un projet de lotissement dans un endroit destiné à rester agricole; l'art. 77 LATC, sur lequel se fondait la décision de la municipalité, poursuivait également ce but. Il a conclu en proposant la suspension de la procédure jusqu'à l'entrée en force du plan d'affectation, ou du moins jusqu'à l'échéance du délai fixé par l'art. 77 LATC et pour le surplus, au rejet du recours. Gaston Loup a donné son accord le 27 octobre 1993 à la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le projet de plan d'affectation ou en tous cas jusqu'à l'échéance du délai fixé par les art. 77 et 79 LATC.
D. Le projet de plan général d'affectation a été mis à l'enquête publique du 25 janvier au 24 février 1994. Gaston Loup s'est opposé en temps utile au classement de sa parcelle 269 en zone agricole. Dans sa séance du 18 avril 1994, le conseil général a admis l'opposition de Gaston Loup et il a refusé la proposition municipale visant à classer la partie ouest de la parcelle no 269 en zone agricole en demandant à la municipalité de classer ce terrain en zone à bâtir. Le conseil général ayant aussi admis la plupart des autres oppositions - ce qui impliquait une augmentation des zones à bâtir de l'ordre de 13'000 m2 - la municipalité a décidé de saisir la Commission cantonale consultative d'urbanisme et d'architecture (ci-après : la commission). Par avis du 17 janvier 1995, la commission a estimé que le projet modifié par le Conseil général était contraire aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire. Dans sa séance du 29 juin 1995, le conseil général a alors chargé la municipalité d'élaborer un projet tenant compte de l'avis de la commission. Il en est résulté un nouveau projet de plan d'affectation, prévoyant notamment de classer l'entier de la parcelle no 269 en zone agricole. La municipalité a déposé ce projet de plan d'affectation à l'examen préalable du département le 11 novembre 1995.
E. Par lettre du 20 décembre 1995, Gaston Loup a requis la reprise de l'instruction de la cause, les délais prescrits par l'art. 77 LATC depuis le refus du permis de construire étant échus. Le 8 janvier 1996, le Service de l'aménagement du territoire a estimé que les délais en cause auraient été respectés car le conseil général avait admis le plan d'affectation avec certaines modifications dans sa séance du 18 avril 1994. Ainsi, même si ces modifications nécessitaient un nouvel examen préalable, il y avait lieu de considérer que le projet de plan d'affectation avait été adopté en temps utile. Il a aussi relevé que la décision contestée reposait sur un refus de l'autorisation cantonale requise par l'art. 135 LATC.
Le 14 février 1996, Gaston Loup a déposé un mémoire complémentaire. Il a contesté que l'art. 77 LATC lui soit encore opposable. C'était donc exclusivement en application de l'art. 135 LATC que le Tribunal administratif devait statuer sur le projet du recourant. Il a fait valoir que dans une commune non encore régie par un plan, la municipalité était tenue de prendre une décision sur l'octroi ou le refus du permis de construire, comme cela résultait de l'art. 135 al. 4 LATC; si l'autorisation spéciale était refusée, la délivrance du permis de construire n'aurait aucun effet; si elle était octroyée, la municipalité conservait encore la possibilité de refuser le permis, mais sans autre argument que celui de l'art. 77 LATC. Il a encore fait valoir que le projet de construction était conforme à la planification telle que l'avait voulue le conseil général, bien que la municipalité ait prévu de classer la parcelle en zone agricole et qu'elle tentait d'obtenir du conseil général une autre décision. En outre, la portion triangulaire de la parcelle se trouvait bien dans le périmètre de localité et elle se situait immédiatement au nord de deux villas et au sud-est d'une ferme; ainsi, elle n'était pas excentrée ni détachée du village. Enfin, l'urbaniste-conseil de la municipalité avait admis une légère extension du village à l'est; du point de vue de l'aménagement du territoire, il n'y avait donc pas d'objection à ce que le périmètre du village soit fermé de ce côté par un petit quartier de villas en prolongement direct des deux villas déjà existantes. Le projet prévoyait en outre un lotissement très modeste, correspondant à un besoin dans la région d'Yverdon. Il a confirmé les conclusions de son recours.
F. Le Tribunal administratif a tenu audience à Belmont-sur-Yverdon le 5 mars 1996 en présence du recourant et de son conseil, des opposants, des représentants du Service de l'aménagement du territoire et des représentants de la municipalité, assisté de l'urbaniste M. Montavon.
Le Service de l'aménagement du territoire a produit encore des pièces le 19 mars 1996; il en résulte que la construction sise sur la parcelle no 268 avait été probablement réalisée avant 1979, l'autorisation concernant ce projet ne se trouvant pas dans les archives. Par ailleurs, une autorisation spéciale avait été accordée en 1992 selon l'art. 135 LATC pour la construction de la villa de Denis Lang sur la parcelle no 112.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 77 LATC prévoit que le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Selon l'art. 77 al. 2 LATC, l'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis; le projet doit par ailleurs être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique (al. 3); lorsque les délais fixés n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire et la municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département (al. 5). L'art. 79 LATC prévoit en outre que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Le délai fixé par l'art. 77 al. 2 LATC pour mettre le projet à l'enquête publique court dès la décision de refus de permis. Les effets paralysants que déploie un projet en voie d'élaboration ne sauraient s'exercer au-delà des limites clairement prescrites par l'art. 77 LATC sans porter une grave atteinte à la propriété; dès lors, en l'absence de toute base légale, une procédure de recours, dont la durée peut se prolonger dans une mesure non négligeable en fonction notamment de la complexité de l'instruction, ne saurait entraîner la suspension des délais de l'art. 77 al. 2 et 4 LATC (voir RDAF 1992 p. 227).
b) En l'espèce, une demande d'autorisation préalable du projet de construction sur la parcelle 269 a été déposée auprès de la municipalité en date du 18 juin 1993; à la suite du refus de l'autorisation spéciale du 24 août 1993, la municipalité a également refusé le permis de construire le 9 septembre 1993 en invoquant l'art. 77 LATC. Le projet de plan d'affectation a été soumis à l'enquête publique du 25 janvier au 24 février 1994, soit dans le délai de huit mois prescrit par l'art. 77 al. 2 LATC; cependant, ce projet n'a pas été adopté par le conseil général dans les délais fixés à l'art. 77 al. 3 et 4 LATC (six mois, prolongeables de six mois, soit jusqu'au 24 février 1995). Dans sa séance du 18 avril 1994, le conseil général a en effet refusé d'adopter ce projet de plan d'affectation en ce qui concerne le classement de la parcelle no 269 en zone agricole et il a demandé à la municipalité d'apporter des modifications en vue de classer ce terrain en zone à bâtir. A la suite de l'avis donné le 17 janvier 1995 par la commission, le conseil général a encore chargé la municipalité d'étudier un nouveau plan. L'art. 77 LATC n'est donc plus opposable au recourant. Le projet de construction litigieux doit dès lors être examiné sous l'angle de l'art. 135 LATC uniquement.
2. a) L'ancienne loi vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a subi en 1964 des modifications imposant une limitation des zones à bâtir dans les communes ayant un plan d'extension et en restreignant les possibilités de bâtir dans les communes sans plan de zone (voir A. Bonnard, La loi sur les constructions et l'aménagement du territoire, in RDAF 1964, p. 157 ss). La révision a introduit la notion de périmètre de localité dans les territoires sans plans d'extension. L'art. 56 quinquies LCAT définissait le périmètre de localité comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité, par quoi il fallait entendre les villes, villages, hameaux et autres groupements analogues de bâtiments. Dans le territoire qui n'était pas compris dans le périmètre d'une localité (territoire sans affectation spéciale) seules les constructions en rapport avec l'exploitation du sol, l'habitation de l'exploitant et les constructions d'intérêt public étaient admises (art. 56 sexies LCAT). D'autres constructions (villas) pouvaient être autorisées sur les parcelles d'au moins 4500 m2 (voir art. 56 septies LCAT, BGC, automne 1963 et printemps 1964, p. 221; p. 2155). Cette règle avait essentiellement pour but de décourager le plus grand nombre possible de constructeurs d'édifier des habitations en pleine campagne, et de les inciter à construire dans le périmètre des localités afin de concentrer les constructions nouvelles autour des agglomérations existantes (voir A. Bonnard, op. cit., in RDAF 1964, p. 224 ss).
b) En 1972, les mesures urgentes prises au niveau fédéral en matière d'aménagement du territoire (AFU) et l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre 1971 (LPEP) ont notablement réduit les possibilités de construire dans le territoire sans affectation spéciale (RDAF 1986, p. 238). Par ailleurs, le Grand Conseil a introduit dans la loi le 13 septembre 1976 l'obligation pour les communes possédant un plan de zone de prévoir une zone agricole pour une durée de 25 ans (art. 25 bis LCAT); les zones à bâtir étant délimitées pour répondre aux besoins prévisibles dans les 10 ans à venir, la possibilité de créer des zones intermédiaires destinées à répondre aux besoins ultérieurs dans les 10 à 25 ans a aussi été introduite à cette occasion (art. 25 ter LCAT; voir BGC printemps 1976, p. 770-771). Quant aux communes ou parties de communes sans plan d'extension, le territoire sans affectation spéciale était transformé en territoire agricole, l'institution du périmètre de localité étant maintenue (BGC printemps 1976, p. 769).
c) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 est entrée en vigueur le 1er janvier 1980 (LAT). Elle a fixé les principes applicables à la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT), des zones agricoles (art. 16 LAT) et des zones à protéger (art. 17 LAT). Le plan d'affectation devait donc avant tout opérer la séparation fondamentale entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas (RDAF 1986, p. 241). Toutes les communes devaient établir un plan d'affectation au plus tard dans un délai de huit ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Les plans de zones contraires à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ont perdu leur validité à partir du 1er janvier 1988 en ce qui concerne le territoire destiné à la construction; à compter de cette date, la zone à bâtir comprend la "partie de l'agglomération déjà largement bâtie", jusqu'à ce qu'un plan d'affectation respectant les principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire soit établi (art. 36 al. 3 LAT, voir aussi ATF 118 Ib 39).
d) La nouvelle loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) est entrée en vigueur le 1er janvier 1987. Le Conseil d'Etat devait impartir aux communes qui n'avaient pas de plan d'affectation, un délai, pouvant aller selon les cas jusqu'à deux ans au maximum, pour adopter un plan répondant aux exigences légales; la procédure prévue à l'art. 45 al. 2 LATC étant réservée à l'échéance du délai (art. 133 al. 2 LATC). Selon l'art. 45 al. 2 lit. d LATC, lorsqu'une commune dûment mise en demeure n'établit pas ou ne modifie pas un plan d'affectation dont la loi lui impose l'adoption ou la modification, les plans d'affectation cantonaux peuvent être établis par l'Etat, auquel cas la commune assume les frais. L'art. 135 al.1 LATC dispose que les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. L'art. 135 al.2 LATC maintient la même notion de périmètre de localité que celle de l'ancien art. 56 quinquies LCAT; il est défini comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville, village ou hameau). L'art. 135 al.4 LATC précise que tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalable du Département des travaux publics; dans le périmètre de localité, cette autorisation n'est délivrée que si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Le périmètre de localité est donc une zone à bâtir provisoire, réservée par l'art. 36 al.3 LAT.
3. a) Pour déterminer si un projet de construction est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire, il y a lieu d'examiner s'il est de nature à compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT. La délimitation d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT fait partie des exigences majeures de l'aménagement du territoire; elle permet en effet de séparer les zones constructibles et non constructibles et d'assurer ainsi une utilisation mesurée et rationnelle du territoire conforme au mandat constitutionnel donné par l'art. 22 quater Cst. (RDAF 1995, p. 197). Selon l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (lettre a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (lettre b). Le critère du besoin en terrains à bâtir est important, mais il faut également tenir compte de l'ensemble des autres besoins liés aux tâches de planification, notamment en matière d'agriculture (art. 16 LAT) et de protection de la nature et du paysage (art. 17 LAT), ainsi que de tous les intérêts en présence, qui ne se limitent pas aux seuls intérêts mentionnés dans la LAT, mais comprennent aussi l'ensemble des intérêts en jeu, notamment privés, qui apparaissent pertinents d'après les circonstances concrètes et le droit en vigueur (rapport CEDIDAC No 17, p. 69). L'examen de ces différents critères par rapport au projet de construction litigieux permet de déterminer si celui-ci est conforme aux exigences majeures de l'aménagement du territoire. Un projet de construction dans le périmètre de localité peut être de nature à compromettre l'établissement d'un plan des zones conforme à la LAT; la délimitation du périmètre de localité, qui reste schématique, ne permet pas en effet de tenir compte de tous les éléments à prendre en considération tels que les notions de "territoire largement bâti" et de "besoin dans les quinze ans à venir" ou encore les critères concernant la protection du paysage et des terres agricoles (surface d'assolement) ainsi que les objectifs d'aménagement de la commune.
aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de "partie de l'agglomération déjà largement bâtie" (art. 15 let a LAT) doit être interprétée de façon étroite; elle ne comprend pour l'essentiel que la partie équipée de l'agglomération et les espaces libres (ATF 118 Ib 45 consid.4a; 119 Ib 136 consid.4b; 147 consid.5b). Lorsque des réserves de terrains presque aussi importantes que la surface déjà bâtie sont classées en zone à bâtir, les exigences de l'art. 15 LAT ne sont pas remplies; en effet, la zone à bâtir est alors surdimensionnée et ne répond pas aux principes de l'utilisation judicieuse du sol et de l'occupation rationnelle du territoire commandés par l'art. 22 quater Cst. et précisés par les art. 1 et 3 LAT (ATF 117 Ib 7 consid.bb). C'est en effet par le regroupement des zones à bâtir que l'on atteint en général le mieux ces objectifs (ATF 116 Ia 335).
En l'espèce, le projet de construction se trouve dans un espace peu construit, sur une parcelle située à l'extérieur du noyau du village. Par ailleurs, les deux villas situées à proximité restent des constructions isolées sur des terrains que la commune a prévu de classer en zone agricole également selon le dernier projet de plan d'affectation; ces constructions se trouvent en effet à l'écart de la zone d'habitation, et font partie de l'aire agricole de la commune, à proximité de fermes en exploitation. La condition posée à l'art. 15 let. a LAT n'est donc pas remplie.
bb) Les plans directeurs, qui fixent les objectifs de développements, permettent d'apprécier le besoin en terrains à bâtir au sens de l'art. 15 let. b LAT. Au niveau cantonal, le décret du 22 février 1984 sur le plan directeur cantonal prévoyait le principe de la décentralisation concentrée. La politique de décentralisation concentrée tend à soutenir l'effort de développement des régions en évitant une dispersion des mesures de soutien; elle s'inscrit dans une politique de développement de l'ensemble du canton, accordant une attention particulière aux régions les plus défavorisées, sans toutefois porter préjudice à celles qui sont plus dynamiques (art. 3 du décret). La caractéristique essentielle du développement vaudois correspondait à la concentration de la population et des activités sur l'arc lémanique, au détriment du reste du canton. La situation a évolué et on a observé des améliorations; des régions proches de Lausanne ou au bénéfice de facilités de communications particulières ont vu augmenter leur population dans des proportions impressionnantes. Les communes se trouvent ainsi confrontées à des problèmes dont la solution réclame une maîtrise simultanée du développement et du mode d'occupation de leur territoire. Ce phénomène s'est développé progressivement dans les districts de Morges, de Cossonay, d'Echallens, d'Oron, de Moudon, d'Yverdon, de Grandson, d'Aubonne et de Rolle. La tendance préconisée par le plan directeur cantonal est d'élever les centres locaux de Grandson, Avenches, Aubonne, Cully, Oron, Echallens et Cossonay au niveau de centre régional, et de maintenir à leur niveau en les renforçant les centres de Payerne, Ste-Croix, Vallorbe, Le Sentier, Château-d'Oex et d'Aigle; il convient par ailleurs de restructurer et de densifier les milieux périurbains dans certaines régions telles que celles des communes au nord-ouest de Lausanne, de Nyon, entre Morges et St.-Prex, ainsi que dans la région nord-ouest d'Yverdon et celle de Vevey (voir plan directeur cantonal, p. 46). Le décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal a donné une force contraignante à ces options de développement (voir les éléments prospectifs de la carte 1.1.1 du plan directeur cantonal). Par ailleurs, afin de permettre le maintien d'une population agricole forte dans toutes les régions du canton, il importe qu'un maximum d'entreprises de dimension familiale puissent subsister; toutes les bonnes terres doivent donc être réservées à l'agriculture et l'urbanisation limitée. Ainsi, un des objectifs du plan directeur cantonal vise à favoriser le maintien de structures d'exploitations agricoles viables (1.3.1a). Le décret du 20 mai 1987 a aussi retenu l'objectif de favoriser la reconversion du domaine bâti des localités, dans la mesure où il n'est plus utilisable pour des activités agricoles (1.5.k); il est en effet souhaitable de préserver le caractère multifonctionnel des villages, tout en favorisant la réutilisation et la mise en valeur des constructions existantes (voir dans le même sens l'ATF 119 Ia 300 ss).
La délimitation de la zone à bâtir doit aussi être conforme aux objectifs de développement que la commune peut fixer dans son plan directeur. A défaut de plan directeur, la commune présente ses objectifs d'aménagement et indique les réserves d'utilisation dans les territoires déjà largement bâtis dans le rapport qu'elle doit fournir à l'intention de l'autorité cantonale compétente pour approuver son plan d'affectation au sens de l'art. 26 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (OAT). Selon la jurisprudence fédérale, il faut également tenir compte des réserves de terrains constructibles, même lorsque leurs propriétaires n'ont pas l'intention de les vouer à la construction (ATF 116 Ia 333 consid.4b).
En l'espèce, il ressort du rapport établi selon l'art. 26 OAT concernant la commune de Belmont-sur-Yverdon, élaboré par le bureau d'architecture "Fischer et Montavon" en novembre 1995, que la population du village a suivi entre 1987 et 1994 un taux de croissance moyen annuel de moins de 0,7% (hausse de 9 unités); sur les dix à quinze ans de durée prévue pour dimensionner les zones à bâtir selon les art. 48 LATC et 15 LAT, le projet de plan d'affectation offre une croissance annuelle potentielle entre 10% et 14% sans la zone intermédiaire, et entre 13% et 18% avec la zone intermédiaire. Par ailleurs, la commune comptait 203 habitants au 31 décembre 1994; or, le projet de plan d'affectation prévoit une capacité supplémentaire en zone à bâtir de 241 habitants et de 77 habitants en zone intermédiaire. La capacité de zones à bâtir prévue par le plan est donc largement suffisante, sans qu'il soit nécessaire d'affecter tout ou partie de la parcelle litigieuse à la construction au sens de l'art. 15 let. b LAT. Au demeurant, bien que le critère du besoin soit important, il n'est pas le seul à être pris en compte dans la planification locale; une planification orientée uniquement selon ce critère n'est en effet pas possible. Elle serait contraire à l'objectif visé par la loi, qui consiste à veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1 al.1 LAT). Les autorités doivent donc procéder à une pesée de l'ensemble des intérêts en présence. Les zones à bâtir ne peuvent pas continuellement s'agrandir et finalement supplanter tous les autres intérêts. La loi prévoit expressément de limiter l'étendue des territoires réservés à l'habitat (art. 3 al.3 LAT); aussi, des mesures restrictives en ce domaine sont défendables sous l'angle de la Constitution (ATF 117 Ia 438 consid.3f).
cc) Le critère concernant la protection du paysage découle de l'art. 3 al.2 LAT; les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent notamment veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al.2 lit. b LAT). Au niveau cantonal, la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) a notamment pour but de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (art. 1 al.1 lit. b). L'art. 4 LPNMS précise que sont protégés tous les objets, soit tous les territoires, paysage, sites, localités, immeubles, meubles, qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Selon l'art. 28 du règlement d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RPNMS), les autorités communales et cantonales doivent prendre les mesures appropriées pour protéger les paysages, localités ou sites construits dignes d'être sauvegardés en élaborant leur plans directeurs ou d'affectation, ou lorsqu'elles délivrent un permis de construire. L'art. 2 de ce règlement confère une large portée à la notion d'objets méritant d'être sauvegardés; celle-ci recouvre en effet tant les objets soumis à la protection générale que les objets inventoriés ou classés (Philippe Gardaz, "La protection du patrimoine bâti en droit vaudois" in RDAF 1992, p.5 ch. 2.2.2).
En l'occurrence, Belmont-sur-Yverdon figure à l'inventaire LPNMS, no 205, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972 et publié dans la FAO 1972, p. 2529. Il se justifie donc de prêter une attention particulière à la délimitation des zones à bâtir, qui fixe les limites de l'emprise du territoire à urbaniser sur le paysage agricole. Or, le projet de construction s'implanterait dans un secteur sensible à l'entrée du village et il entamerait un espace agricole encore préservé pour l'essentiel. Ainsi, bien que deux villas isolées aient déjà été construites dans le secteur, il n'est pas judicieux d'affecter la parcelle litigieuse à la zone à bâtir et d'augmenter ainsi l'emprise du front de villas sur le paysage agricole.
dd) S'agissant de la protection des terres agricoles, l'art. 16 al. 1 LAT prévoit que les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol (lettre a ) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture (lettre b). Les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles au sens de l'art. 16 LAT; le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable (ATF 117 Ib 503 c. 4a, 116 Ib 134 c. 3a, 115 Ib 297 c. 3a). Les surfaces d'assolement ne concernent qu'une partie des zones agricoles (voir ATF 111 Ia 32). La loi fédérale sur l'agriculture du 3 octobre 1951 dispose à son art. 19 al.1 lit. a que le Conseil fédéral peut prendre les mesures nécessaires pour maintenir en champs une surface qui facilite l'adaptation de la production aux possibilités de placement et permette d'obtenir des produits agricoles variés ainsi que d'étendre en temps utile la culture des champs si les importations risquent d'être entravées ou le sont déjà. Selon l'art. 17 al.1 OAT, le Département fédéral de justice et police et le Département fédéral de l'économie publique déterminent, sous forme de chiffres indicatifs, la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons. Conformément à l'art. 18 OAT, les cantons circonscrivent au cours de l'élaboration de leur plan directeur les surfaces d'assolement, selon l'art. 16 al.1 et 2 OAT, dans le cadre de la délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture; ils fixent les surfaces d'assolement par commune, les reportent sur des cartes et les chiffrent (art. 18 al.2 OAT). Après avoir entendu les cantons, le Conseil fédéral fixe, dans un plan sectoriel (art. 13 LAT), la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons (art. 19 al.1 OAT). Selon l'art. 20 OAT, les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet (art. 20 al.1 OAT). Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement (art. 19 al.1 OAT) soit garantie de façon durable; ils prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés sis en zones à bâtir, dans la mesure où la part susmentionnée ne peut être garantie hors des zones à bâtir (art. 20 al.2 OAT).
Il ressort du dossier comprenant le relevé des surfaces d'assolement pour le canton de Vaud que le quota qui lui est imparti par la Confédération est de 75'800 hectares et qu'il en compte 76'410 hectares, dont 2'510 en zone intermédiaire. Dans le district d'Yverdon, 8'745,50 hectares de surface d'assolement sont répertoriées et la commune de Belmont-sur-Yverdon s'est vue attribuer un quota de 448 hectares.
Selon les plans du relevé cantonal la commune dispose de terrains dans le pourtour du village qui ne sont pas comptés dans les surfaces d'assolement et qu'elle n'envisage pas de classer en zone à bâtir. Le secteur en cause pourrait donc être soustrait à l'agriculture sans que le quota des surfaces d'assolement attribué à la commune soit diminué. Cependant, la parcelle visée pour la réalisation du projet de construction, excentrée et détachée du village, se trouve dans le territoire agricole de la commune; il s'agit d'un terrain plat d'une surface de 43'672 m2, en main d'un seul propriétaire, qui se prête sans difficulté majeure à l'exploitation du sol. La parcelle en question est ainsi appropriée à un usage agricole et aux activités en relation étroite avec la culture du sol; en conséquence, bien que les surfaces d'assolement soient suffisantes, un classement en zone à bâtir ne serait pas en accord avec les dispositions de l'art. 16 al. 1 LAT.
b) En définitive, malgré la présence de deux villas isolées, le projet de construction se trouve dans un espace agricole, comprenant des fermes en exploitation et non dans le territoire de la commune déjà largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT. Le projet n'est pas non plus nécessaire pour répondre aux besoins en terrains constructibles dans les dix à quinze ans à venir au sens de l'art. 15 al. 1 let. b LAT; ces besoins ont été clairement exprimés; le développement des constructions est prévu dans les surfaces et volumes disponibles à l'intérieur du village. Une zone à bâtir située à l'écart des autres constructions, à côté des fermes en exploitation et au bord d'une grande route n'est pas souhaitée et serait en outre probablement source de litiges, entre les habitants et les exploitants. La délivrance du permis d'implantation placerait donc la commune devant un fait accompli et équivaudrait matériellement à une décision d'aménagements erronée, en ce sens qu'une zone de villas serait créée dans un secteur non approprié (à proximité des exploitations agricoles), qui ne correspond pas aux objectifs de la commune. Le projet de construction est ainsi de nature à compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à la LAT; la condition de la conformité aux exigences majeures de l'aménagement du territoire exigée par l'art. 135 LATC n'est donc pas établie et la décision cantonale refusant l'autorisation spéciale est ainsi justifiée.
c) Il est vrai que le département a délivré une autorisation spéciale selon l'art. 135 LATC pour la construction d'une villa sur la parcelle 112 dans une situation comparable à celle du recourant. Il s'agit en effet d'un terrain qu'il est prévu de classer en zone agricole et qui ne répond vraisemblablement pas aux différents critères applicables à une délimitation des zones à bâtir conforme à l'art. 15 LAT. Mais la fausse application du droit dans un cas donné ne donne pas au recourant un droit à être traité aussi de manière contraire à la loi. Admettre le contraire reviendrait en effet à inviter l'autorité qui s'est trompée à persister dans l'erreur (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 363).
4. Au vu des considérants du présent arrêt, le recours doit être rejeté et la décision cantonale du 24 août 1993 maintenue. La décision communale refusant le permis de construire doit également être maintenue, bien que les délais fixés par l'art. 77 LATC n'aient pas été respectés. En effet, la municipalité est chargée de vérifier avant d'accorder le permis que les autorisations cantonales nécessaires ont été délivrées (art. 104 al. 2 LATC). Elle ne pouvait donc délivrer le permis de construire dès lors que l'autorisation cantonale requise par l'art. 135 LATC était refusée et que ce refus est confirmé par le tribunal. Conformément à l'art. 55 LJPA, un émolument de justice de 1'500 francs est mis à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 24 août 1993 et de la Municipalité de Belmont-sur-Yverdon du 9 septembre 1993 sont maintenues.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 1er juillet 1996/fc/fo
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).