canton de vaud

TRIBUNAL ADMINISTRATIF

- A R R E T -

du 7 septembre 1994

sur le recours formé par Madeleine NOTARI et consorts, représentés par Me Edmond C.M. de Braun, avocat, Mon Repos 24, 1000 Lausanne 24,

contre

la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après département TPAT) du 25 avril 1994, admettant sa compétence pour statuer sur leur requête adressée le 15 novembre 1993 au Conseil d'Etat du canton de Vaud, dirigée contre la décision du 4 novembre 1993, de la Municipalité de Lutry, refusant de donner suite à une demande de plan de quartier dans le secteur de "Fénix-Sud".

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Statuant à huis clos,

le Tribunal administratif, composé de

MM.       E. Poltier, président
                V. Pelet, assesseur
                J.-D. Rickli, assesseur

constate en fait :

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A. Intervenant par l'intermédiaire d'Arnaud Secrétan, à Paudex, divers propriétaires de parcelles sises sur le territoire de la Commune de Lutry ont demandé, le 2 septembre 1993, à la municipalité l'établissement d'un plan de quartier dans le secteur de "Fénix-Sud". Avant d'y répondre, la municipalité précitée s'est adressée au département TPAT, Service de l'aménagement du territoire, par lettre du 30 septembre 1993, en lui soumettant diverses questions, notamment à propos de la procédure à suivre. Le département a fourni les renseignements demandés et s'est par ailleurs prononcé sur la question de l'opportunité d'un plan de quartier dans le secteur précité, tout en soulignant que la question posée relevait essentiellement de la compétence communale.

B. Par décision du 1er novembre 1993, fondée sur l'art. 67 LATC et notifiée aux propriétaires intéressés le 4 novembre 1993, la municipalité a refusé d'entrer en matière sur la demande de plan de quartier évoquée ci-dessus.

Dans cette décision, la municipalité remarque que, en l'état, la demande n'a pas été présentée par des propriétaires dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale des biens-fonds du périmètre; elle souligne cependant que son refus est fondé essentiellement sur d'autres motifs, à savoir que l'adoption d'un plan de quartier dans le secteur, dont les règles divergeraient du plan d'affectation, ne respecterait pas les objectifs d'aménagement de la commune ou les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Aux yeux de la municipalité, en effet, la zone de faible densité dans laquelle est colloqué le secteur en question serait, beaucoup plus qu'une zone de villas, appelée de leurs voeux par les intéressés, conforme aux but et principes énoncés dans les art. 1er LAT et 1er LATC, qui préconisent une utilisation mesurée du sol.

Suivant les indications données par le département, cette décision précise encore qu'elle peut faire l'objet d'une requête au Conseil d'Etat en application de l'art. 60 LATC.

Le 15 novembre 1993, Madeleine Notari, Laetitia Rueger, Frank Métrailler, Pierre Shama, Marcel Vautravers, Claude Demaurex, Gérard Demaurex, Claude-Henry Benoît, Rita Benoît, Jacqueline Prince, Serge Luchino, Anne-Lise Parisod, Gilberte Banderet, Willy-André Jaques, Michel Chochard et Marguerite Wohlers ont saisi le Conseil d'Etat d'une requête contre la décision précitée. Cependant, ils contestent expressément dans leur mémoire la compétence du Conseil d'Etat pour connaître de leur requête, celle-ci relevant plutôt à leurs yeux du Tribunal administratif, en application de la règle générale de l'art. 4 al. 1 LJPA.

C. Le 9 février 1994, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté modifiant la procédure de requête notamment dans le cadre de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (les dispositions ainsi modifiées de la LATC seront citées ci-après: LATC/arrêté). Selon ces nouvelles règles, les décisions rendues par le conseil communal ou général sur les oppostions déposées lors d'une enquête publique relative à un plan d'affectation sont désormais susceptibles d'un recours au Département TPAT; la décision rendue par le département sur recours est alors susceptible à son tour d'un recours au Tribunal administratif (art. 60 al. 1 et 60a al. 3 LATC/arrêté).

D. Devant le département, l'instruction s'est limitée à la question de la compétence; ainsi, la Municipalité de Lutry s'en est remise sur ce point à justice.

Le département, appliquant tout à la fois l'arrêté du 9 février 1994 d'une part, la jurisprudence rendue par le Conseil d'Etat dans le cadre de l'application de l'art. 67 LATC (RDAF 1990, 159) d'autre part, a retenu qu'il était l'autorité compétente pour connaître de la requête du 15 novembre 1993; c'est cette décision du 25 avril 1994 que Madeleine Notari et consorts ont entreprise auprès du Tribunal administratif.

La municipalité, agissant par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Christophe Diserens, s'en est une nouvelle fois remise à justice sur la question de la compétence du département; le département TPAT, tout comme le Service de l'aménagement du territoire, ont pour leur part renoncé à se déterminer. Interpellé expressément sur ce point, le département a encore ajouté que le Conseil d'Etat n'avait pas eu à sa connaissance l'occasion de se prononcer une nouvelle fois sur la question de la voie de recours ouverte contre les décisions prises en application de l'art. 67 LATC depuis l'entrée en vigueur de la LJPA.

Considère en droit :

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1. La décision attaquée, du 25 avril 1994, présente le caractère d'une décision incidente. En l'absence d'une disposition de la LJPA excluant la voie du recours au Tribunal administratif contre des décisions à caractère incident ou préjudiciel, force est d'admettre que la décision attaquée est bel et bien susceptible d'un recours au Tribunal administratif; à supposer que la jurisprudence en vienne à restreindre la portée de cette voie de droit s'agissant de décisions incidentes, le recours au Tribunal administratif devrait à tout le moins être ouvert s'agissant des décisions de ce type portant sur les questions de compétence (art. 45 al. 2 let. a LPA, par analogie; dans ce sens, v. Pierre Moor, Droit administratif II, p. 379).

Le recours est ainsi recevable.

2. En substance, les recourants font valoir la lettre de l'art. 4 LJPA. Cette disposition instaure une compétence générale du Tribunal administratif pour connaître des recours dirigés contre les décisions administratives, cantonales ou communales; la compétence d'une autre autorité n'est réservée qu'en présence d'une disposition expresse de la loi. La décision attaquée, en revanche, s'appuie essentiellement sur la jurisprudence du Conseil d'Etat déjà citée (RDAF 1990, 159); pour elle, la décision par laquelle la municipalité refuse d'entrer en matière sur une demande de plan de quartier constitue une décision rendue en matière de planification et, partant, doit être soumise aux mêmes voies de recours que les décisions rendues par un conseil général ou communal sur les oppositions déposées à l'encontre d'un plan d'affectation.

a) On relèvera tout d'abord que les parties paraissent d'accord pour admettre que la décision de la municipalité constitue une décision rendue en matière de planification, soumise à l'art. 33 LAT. Certes, les recourants soutiennent que le refus d'entrer en matière de la municipalité ne peut guère "concrétiser" la LAT, ce qui serait à leurs yeux nécessaire pour que l'art. 33 LAT soit applicable (ils invoquent à ce propos l'ATF 118 Ib 31). Cependant, cette remarque, avancée avec prudence puisque les recourants examinent de toute façon si le régime de l'art. 33 LAT serait respecté, ne peut assurément pas être suivie; en effet, la jurisprudence précitée vise surtout à déterminer dans quelle mesure les décisions rendues en matière d'autorisation de construire doivent ou non être considérées comme fondées sur la LAT et partant être soumises au régime de protection juridique prévu par l'art. 33 de la même loi. S'agissant au surplus de décisions prises au cours de la procédure de planification - comme les décisions fondées sur l'art. 67 al. 2 LATC -, il paraît difficile de soutenir qu'elles peuvent échapper au régime minimum de l'art. 33 LAT, quand bien même elles mettraient fin prématurément à une telle procédure en raison de la réponse donnée à une question préjudicielle.

Au demeurant, les recourants l'admettent implicitement, puisqu'ils paraissent critiquer la décision attaquée au motif qu'elle les priverait de la possibilité d'obtenir du Tribunal administratif un réexamen en opportunité de la décision municipale de refus d'entrer en matière sur leur demande (v. ch. 4 de leur mémoire); or, un tel examen en opportunité ne peut se fonder, compte tenu de l'art. 36 let. c LJPA, que sur l'art. 33 al. 2 let. b LAT.

Les recourants ont assurément raison lorsqu'ils relèvent que l'art. 60 LATC (tout comme l'art. 60 LATC/arrêté) ne paraît ouvrir expressément la voie de la requête au Conseil d'Etat (respectivement du recours au département) que contre les décisions communales rendues sur opposition. Il n'en reste pas moins que les décisions municipales fondées sur l'art. 67 al. 2 LATC constituent des décisions préjudicielles dans la procédure de planification; en effet, outre les exigences formelles que doit remplir la demande de plan de quartier, la municipalité n'est tenue d'y donner suite que si celle-ci respecte les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir (art. 66, par renvoi de l'art. 67 al. 2 LATC); en outre, si elle y donne suite, ce sont les règles applicables à la procédure d'adoption des plans d'affectation qui doivent alors être respectés (art. 67 al. 3 LATC).

Or, le principe de l'unité de la procédure postule que le régime des voies de recours soit le même pour les décisions préjudicielles et pour les décisions principales (voir à ce sujet Pierre Moor, op. cit., II 150 et 378; voir aussi ATF 114 Ib 244 et 111 Ib 73); cette solution, illustrée en droit fédéral par les art. 101 let. a OJF et 46 let. e LPA (mais de manière négative), doit également être retenue ici, malgré la rédaction de la loi, qui apparaît quelque peu malheureuse sur ce point. Au demeurant, il serait excessif de déduire de l'omission du législateur de régler de manière expresse le régime des voies de droit pour les décisions incidentes ou préjudicielles de toutes sortes rendues en matière de planification (v. art. 75 al. 2 LATC par exemple), qu'il ait voulu ainsi les soumettre aux règles ordinaires de la LJPA.

b) Les recourants font encore valoir ici divers arguments pour contester la solution retenue ci-dessus.

aa) Ils reprochent notamment à celle-ci de limiter indûment les délais dans lesquels ils peuvent présenter leurs moyens, le délai de requête au département étant limité à dix jours, alors que le délai fixé pour le dépôt d'un mémoire motivé est arrêté à vingt jours par l'art. 31 al. 2 LJPA. Ils omettent cependant de prendre en considération le fait que, par rapport au régime ordinaire de la LJPA, celui qui est introduit par l'arrêté du 9 février 1994 ajoute une voie de droit intermédiaire; autrement dit, l'arrêté précité offre une occasion supplémentaire aux recourants pour présenter leurs moyens. On ne saurait voir là une limitation de leur droit d'être entendu.

bb) Ils invoquent également une violation de l'art. 69 de la Constitution vaudoise, respectivement de l'art. 58 de la Constitution fédérale. On peut en premier lieu douter de l'application de l'art. 69 Cst VD en matière administrative; en effet, cette disposition figure au chapitre 3 du titre 4 de la Constitution intitulé "autorités judiciaires"; au contraire, le Tribunal administratif est régi par le chapitre 4 du même titre de la Constitution. Quoi qu'il en soit, là encore, l'introduction d'une voie de droit intermédiaire, avant que ne puisse être saisi le Tribunal administratif, ne saurait être considérée comme une violation du droit au juge naturel, consacré par l'une et l'autre des dispositions constitutionnelles précitées; en tous les cas, le régime de l'arrêté ne saurait être assimilé à l'introduction d'un tribunal d'exception.

3. Il résulte de ce qui précède que les décisions municipales fondées sur l'art. 67 al. 2 LATC sont susceptibles des mêmes voies de droit que les décisions communales sur opposition, visées expressément par l'art. 60 LATC (respectivement l'art. 60 LATC/arrêté; la question devrait sans doute être résolue de la même manière dans le cadre de l'art. 75 al. 2 LATC). La compétence du département pour statuer sur la requête du 15 novembre 1993 devrait ainsi être confirmée, pour autant que l'arrêté du 9 février 1994 doive être tenu pour valable.

Dans la mesure où cette question n'a pas été soulevée par les parties, le tribunal ne s'étendra pas sur ce point; il se bornera pour l'essentiel à renvoyer à cet égard à un arrêt préjudiciel rendu ce jour (en la cause AC 94/057), lequel retient que les mesures prises par le Conseil d'Etat dans l'arrêté précité s'inscrivent dans le cadre des compétences conférées aux gouvernements cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT, telles que précisées par la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352). Au demeurant, on notera que le Tribunal cantonal vaudois, dans des circonstances similaires découlant de l'arrêt rendu le 29 avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Belilos, avait adopté une solution analogue, sans pouvoir se fonder sur l'art. 36 LAT; il avait en effet écarté certaines règles du droit positif relatives aux voies de recours contre les sentences rendues par les commissions communales de police - condamnées par l'arrêt Belilos précité - pour les remplacer par un régime jurisprudentiel conforme aux exigences de la CEDH, ce dans l'attente d'une modification législative (C. Cass., arrêt du 27 octobre 1988, J.).

Ainsi, quand bien même l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 pourrait apparaître comme une entorse au principe du parallélisme des formes, sa constitutionnalité doit être confirmée; force est dès lors d'admettre la compétence du département pour prendre la décision attaquée.

4. Vu l'issue du recours, un émolument de Fr. 1'000.-- sera mis à la charge des recourants déboutés (art. 55 LJPA). La municipalité n'ayant pour sa part pas pris de conclusion sur la question soulevée, il n'y a pas lieu de lui allouer des dépens.

Par ces motifs,

le Tribunal administratif

a r r ê t e :

I. Le recours est rejeté.

II. La décision du 25 avril 1994 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports admettant sa compétence pour traiter la requête du 15 novembre 1993 est confirmée.

III. Le dossier est retourné au département précité pour qu'il suive à l'instruction dedite requête.

IV. Un émolument de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.

fo/Lausanne, le 7 septembre 1994

Au nom du Tribunal administratif :
Le président :