CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 décembre 1996
sur le recours interjeté par Caridad BARANYAI, représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey
contre
la décision de la Municipalité de Lutry du 25 juillet 1995 (travaux d'aménagements extérieurs sur la parcelle no 2'296).
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. P. Richard et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Caridad Baranyai est propriétaire de la villa sise sur la parcelle no 2'294 du cadastre de la Commune de Lutry (ci-après: la commune). Le propriétaire voisin, Jean-Pierre Defago, possède les parcelles no 2'295 et 2'296 du cadastre de la commune; la parcelle no 2'295 comporte 1'295 m2 en nature de prés-champs et 218 m2 en nature de bois; la parcelle no 2'296 supporte une villa avec un garage d'une surface au sol de 177 m2 et elle compte 1'354 m2 en nature de place-jardin.
Les parcelles no 2'294, 2'295 et 2'296, sont contiguës et situées au lieu dit "La Croserenche" de la commune; elles sont classées en zone agricole, selon le plan d'affectation de la Commune de Lutry, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987.
B. Antérieurement à 1986, Jean-Pierre Defago a réalisé la construction, sans autorisation, de sept cabanes (dont trois installées en limite de propriété de Caridad Baranyai), d'un couvert à la lisière de la forêt, d'une volière composée de tubes et de treillis métalliques et d'un étang aménagé en lisière de la forêt; il a également construit un parking pour deux voitures, dont les dimensions étaient les suivantes: 8,0 m de longueur, 5,0 m de largeur et 0,4 m de remblayage. La Municipalité de Lutry (ci-après: la municipalité) a procédé à une visite des lieux le 23 janvier 1987, suite à la plainte de Denès Baranyai; elle a constaté que les constructions en cause n'avaient pas été autorisées et elle a ainsi imparti un délai au 15 avril 1987 au constructeur pour produire un dossier pour examen auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: le département) afin d'obtenir une autorisation préalable de celui-ci, la parcelle en cause étant hors zone à bâtir; dans l'hypothèse où l'autorisation préalable serait délivrée, les constructions seraient ensuite soumises à l'enquête publique. Le litige de voisinage a finalement abouti à un accord entre Jean-Pierre Defago contre Denès Baranyai, lors de l'audience du 17 septembre 1987 devant le juge de paix du cercle de Lutry; Denès Baranyai a en effet signé le plan de situation (établi par le géomètre M. Renaud le 16 juin 1987) illustrant les constructions réalisées sans autorisation; par cette signature, il a donné son accord au maintien de ces constructions. Par lettre du 30 septembre 1987, la municipalité a alors délivré l'autorisation à Jean-Pierre Defago de maintenir les constructions et ouvrages déjà réalisés.
Jean-Pierre Defago a déposé auprès de la municipalité un projet d'agrandissement de la cave de sa villa de 35 m2, qui a été mis à l'enquête publique du 23 juin au 13 juillet 1995. Par lettre du 23 juin 1995 adressée à la municipalité, Caridad Baranyai a fait valoir que les travaux mis à l'enquête étaient en réalité déjà terminés; par ailleurs, Jean-Pierre Defago avait agrandi et modifié son parking extérieur sans enquête publique. Dans sa lettre du 12 juillet 1995, la municipalité a précisé que les travaux d'agrandissement du sous-sol n'avaient pas encore débuté et qu'une décision y relative serait prise après la mise à l'enquête publique; concernant les travaux du parking extérieur, elle a considéré qu'ils étaient de minime importance et qu'ils pouvaient ainsi être autorisés avec dispense d'enquête publique selon l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985.
C. Par décision du 25 juillet 1995, la municipalité a confirmé que les travaux étaient de minime importance et assimilables à des travaux d'entretien; elle maintenait donc l'autorisation accordée à M. Defago le 12 juillet 1995.
D. Par acte du 10 août 1995, Caridad Baranyai a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par l'intermédiaire de Me Sulliger. Dans son mémoire de recours du 21 août 1995, elle a fait valoir que les travaux d'agrandissement du parking et l'exécution d'un ouvrage de soutènement ne pouvait être qualifié de travaux d'entretien. Trois voitures pouvaient désormais se garer sur le parking (contre deux auparavant); en outre, un ouvrage de soutènement en béton de 3 m dans sa plus grande largeur, de 10 m de longueur et de 1,50 m dans sa plus grande hauteur avait également été aménagé. La parcelle étant classée hors de la zone à bâtir, ces travaux nécessitaient une autorisation spéciale du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, selon les art. 120 et 121 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985; la municipalité n'étant pas seule compétente pour les autoriser, sa décision était nulle. Par ailleurs, la création de places de parcs dont l'accès se trouvait en limite de propriété ne pouvait faire l'objet d'une dispense d'enquête publique selon l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985. Elle a conclu à l'admission du recours, à la nullité de la décision attaquée et au rétablissement des lieux en l'état antérieur, subsidiairement à l'ouverture d'une procédure de délivrance de permis de construire.
Le 14 septembre 1995, la municipalité a conclu au maintien de sa décision.
Le 20 octobre 1995, Jean-Pierre Defago, par l'intermédiaire de Me Heider, avocat à Montreux, a déposé ses observations. Il a rappelé que le parking avait été dûment autorisé à l'époque, en se référant à la lettre de la municipalité du 30 septembre 1987 ainsi qu'à l'accord intervenu devant le juge de paix le 17 septembre 1995. Il a expliqué que dans le courant de 1995, il avait constaté que le talus soutenant le parking s'effondrait et risquait ainsi de provoquer l'écroulement de la dalle du parking; il avait alors construit un mur de soutènement supprimant le talus défaillant. Le parking n'avait donc pas été agrandi et il était toujours destiné à garer deux véhicules. Il a estimé que la recourante agissait par pur esprit de chicane. Par ailleurs, c'était à juste titre que la municipalité faisait application de l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985; il s'agissait de travaux d'entretien destinés à pallier l'éboulement d'un talus et l'affaissement de la dalle du parking existant. Il a conclu au rejet du recours.
Pour le département, le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé sur le recours le 6 décembre 1995. Au sujet des travaux entrepris avant 1987, il a expliqué que la municipalité en avait autorisé le maintien en les dispensant d'enquête publique selon l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985; cependant, ces constructions n'avaient pas été formellement autorisées par l'autorité compétente en matière d'autorisations de construire hors des zones à bâtir, soit le département. Il a considéré que dans la mesure où les travaux effectués étaient subordonnés à l'obtention d'un permis de construire, une autorisation spéciale selon l'art. 120 let.a de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 était également nécessaire, puisque la parcelle était colloquée en zone agricole. La municipalité ayant fait application de l'art. 120 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985, la nécessité de l'autorisation spéciale avait été éludée, ce qui était contraire au droit fédéral, selon la jurisprudence fédérale. Il a conclu, sous réserve d'une vision locale, à l'admission du recours.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 18 mars 1996 en présence du fils de la recourante, assisté de Me Sulliger, du constructeur, assisté de Me Heider, de M. Buchilly pour la municipalité et de M. Zürcher pour le département, Service de l'aménagement du territoire. Les parties ont confirmé que l'objet du recours portait exclusivement sur les travaux concernant le parking extérieur. Le constructeur a notamment précisé que le parking litigieux avait été réalisé entre la fin 1983 et le début 1984 et que l'autorisation avait été délivrée en 1987. M. Baranyai a confirmé que la recourante et son mari étaient domiciliés à l'étranger respectivement depuis septembre 1995 et depuis 1991; il habitait dans la propriété de sa mère, voisine de celle du constructeur. Le tribunal a procédé à la visite des lieux. Il a constaté que le parking n'était plus constitué de dalles de gazon, mais qu'il était entièrement bétonné; l'agrandissement portait sur une augmentation de la largeur de 2,00 m sur une longueur allant de 8,60 m à 8,40 m (jusqu'au bord de la chaussée). Un mur de soutènement avait en outre été réalisé dans la partie sud du parking. Les dimensions du parking étaient les suivantes: largeur totale de 12,05 m, longueur (jusqu'à la chaussée) de 7,95 m du côté nord sur 2,10 m, de 9,70 m au centre sur 5,85 m et de 9,50 m au sud sur 2,00 m.
Par lettre du 27 mars 1996, le constructeur a précisé que les travaux concernant le parking extérieur avaient commencé dès le début de l'été 1995.
Le 21 juin 1996, le constructeur a produit une lettre du Voyer du 2ème arrondissement du Service des routes et des autoroutes; ce dernier confirme que chaque propriétaire a l'obligation de prévoir des places de parc en suffisance sur son bien-fonds afin d'éviter le stationnement sur la voie publique; en l'occurrence, le projet de parking se situe presque en totalité dans une zone soumise à une restriction au droit de bâtir découlant de l'art. 36 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (ci-après; la loi sur les routes), qui prévoit pour le chemin en question un retrait des constructions à 10 mètres de l'axe de la chaussée. Il estime que l'aménagement en question est de minime importance et il émet ainsi un préavis favorable quant à la délivrance d'une autorisation pour la réalisation des travaux, conformément à l'art. 37 de la loi sur les routes.
Considérant en droit:
1. a) Dans sa teneur avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 février 1996 modifiant la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA), l'art. 31 LJPA dispose que le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le recourant ou son mandataire et remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître. Il doit en outre être validé par le dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée, d'un mémoire motivé accompagné des pièces utiles.
b) En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que les travaux litigieux ont commencé au début de l'été, soit au plus tôt mi-juin 1995; c'est en date du 23 juin 1995 que la recourante a manifesté son opposition à ces travaux. La municipalité s'est prononcée sur cette intervention de la recourante par lettre du 12 juillet 1995; elle a considéré que les travaux étaient de minime importance et qu'ils pouvaient être dispensés de l'enquête publique. A la demande du conseil de la recourante, la municipalité a rendu une décision le 25 juillet 1995, notifiée le 31 juillet 1995, confirmant qu'elle autorisait les travaux; Caridad Baranyai ayant recouru contre cette décision par acte du 10 août 1995, validé par le dépôt d'un mémoire de recours le 21 août 1995, le recours est recevable.
2. a) Selon l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après: LATC), aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Sont ainsi soumises à autorisation toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241), modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante, soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect de celle-ci (RDAF 1988 p. 369). Sont ainsi subordonnés à l'octroi d'une autorisation de bâtir les places de stationnement pour véhicules (voir Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 1988, p. 40 et les références citées; RDAF 1970 p. 262; RDAF 1974 p. 222). La demande de permis de bâtir fait en principe l'objet d'une enquête publique (art. 109 LATC).
b) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. L'art. 111 LATC permet cependant à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (arrêt AC 92/049 du 26 mars 1993 publié à la RDAF 1993 p. 225, consid. 1b et les arrêts cités). Ne peuvent notamment faire l'objet d'une dispense d'enquête publique l'aménagement de places de parc dont l'accès est en limite de propriété (RDAF 1990, p. 246; 1972, p. 285), ou le bétonnage d'une surface importante de terrain en nature de champ ou de pré pour le stationnement et la circulation de véhicules (RDAF 1973, p. 360).
c) En l'espèce, les travaux litigieux ont consisté dans le bétonnage de toute la surface du parking, ainsi que dans un agrandissement de celui-ci de 2 m de largeur; en outre, un mur de soutènement a été aménagé (dont la hauteur varie de 1,08 m à 1,30 m) en remplacement d'un talus. Le parking, qui ne pouvait accueillir que deux véhicules avant les travaux, est suffisamment étendu pour que trois véhicules y stationnent; les travaux ont donc aboutit à l'aménagement d'une place de stationnement supplémentaire; ces travaux vont au-delà du simple entretien. En conséquence, ils ne peuvent être qualifiés de minime importance et ils nécessitaient clairement une mise à l'enquête publique, conformément à la jurisprudence citée sous considérant 2b ci-dessus.
3. a) La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés. Pour juger si des travaux réalisés sans enquête publique sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux (voir arrêts TA AC 92/359 du 18 novembre 1993; AC 7415 du 17 février 1992). La violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit en outre pas encore à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non-réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (Benoît Bovay, op. cit., p. 202; RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231; RDAF 1979 p. 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p. 650).
b) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (ci-après: LAT), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente; l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let.a). Des exceptions en dérogation de cette disposition sont prévues à l'art. 24 al. 1 LAT; des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces constructions ou installation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let.a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let.b). L'art. 25 al. 2 LAT précise que l'autorisation ou l'approbation de l'autorité cantonale est requise pour toute dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
L'art. 120 let.a LATC dispose que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination; le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est l'autorité compétente pour ces constructions (art. 121 let.a LATC). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le département n'a pas été saisi d'une demande d'autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir et que les travaux litigieux n'ont pas fait l'objet d'une enquête publique, le Tribunal administratif ne peut pas juger lui-même de la réglementarité des travaux; en effet, même si les travaux sont de toute manière conformes aux prescriptions matérielles applicables, l'exigence de l'autorisation spéciale a été éludée, de même que l'exigence de l'enquête publique; en conséquence, dans la mesure où cela aboutit à la réalisation de travaux hors de la zone à bâtir sans l'assentiment de l'autorité cantonale, les art. 24 et 25 LAT sont violés. Il n'appartient pas au Tribunal administratif de substituer son appréciation sur le fond à celle du département et la cause doit donc être renvoyée à cette autorité (voir ATF non publié du 24 novembre 1993 en la cause R. H. contre TA).
c) En l'espèce, la parcelle sur laquelle les travaux litigieux ont été entrepris est classée en zone agricole; une autorisation spéciale délivrée par le département, Service de l'aménagement du territoire, était donc nécessaire. L'autorisation de maintenir les travaux réalisés sans enquête publique a donc conduit à éluder l'obligation de requérir l'autorisation spéciale du département. Le Tribunal administratif ne pouvant pas substituer son appréciation sur le fond à celle du département, il convient de renvoyer la cause à ce dernier.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision communale attaquée annulée; la cause est renvoyée au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire. S'agissant de la répartition des frais et des dépens, ils sont en principe supportés par la partie qui succombe (art. 55 LJPA); selon la jurisprudence du tribunal, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). Vu l'issue du recours, un émolument de justice d'un montant de 1'500 francs est mis à la charge du constructeur. Ayant obtenu gain de cause avec l'aide d'un avocat, la recourante a droit à des dépens d'un montant de 1'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Lutry du 25 juillet 1995 est annulée, la cause étant renvoyée au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du constructeur Jean-Pierre Defago.
IV. Le constructeur Jean-Pierre Defago est débiteur de la recourante Caridad Baranyai d'une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 décembre 1996/fc/fo
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)